Анализ нормативно-методического обеспечения применения электронного документа

Содержание 

Введение 

     Управленческая  деятельность в России, как и во всех развитых странах, осуществляется с помощью документов, которые  одновременно являются источником, результатом  и инструментом этой деятельности.

     Сегодня документ является основным способом представления информации на любом современном предприятии.

     Документ  является основным способом представления  информации на любом современном  предприятии. Неоспорима важность сохранности  и умелого использования информационных ресурсов предприятия для успешного ведения бизнеса. Способность принять верное решение и вовремя отреагировать на ситуацию, гибко реагировать на все изменения рынка зависит не только от таланта и опыта руководителей. Эффективность управления предприятием зависит и от того, насколько разумно в нем организовано управление документооборотом. Фактически, малоэффективное использование накопленной информации (или, еще хуже, ее утрата) может привести к потере всего бизнеса. Ведь вовремя не полученная информация или документ это, прежде всего, потерянные деньги, время и упущенные возможности. Вследствие этого, на любом предприятии, где ведется активная работа с различными документами, рано или поздно встает проблема систематизации, обработки и безопасного хранения значительных объемов информации. Важную роль в оптимизации деятельности предприятия любого размера и профиля деятельности играют современные системы электронного документооборота. Этим и обусловлена актуальность данной работы.

     По  данным Delphi Consulting Group, в настоящее  время только в США ежедневно создается более 1 млрд страниц документов, а в архивах хранится уже более 1,3 трлн различных документов. В то же время, по данным журнала ASAP, в мире ежегодно появляется около 6 млрд новых документов, а среднестатистический служащий тратит каждый год до 150 часов на поиск утерянной информации. Значительную часть своего рабочего времени специалисты предприятий тратят как на поиск необходимой им информации, так и на создание и отправку документов. Существуют оценки, что секретарь-референт тратит до 75% своего времени на работу с документами, у руководителей на работу с документами уходит до 45% рабочего времени, а у рядовых сотрудников предприятия до 30% времени¹.

     Следует отметить, что потоки корпоративной  бизнес-информации чрезвычайно разнообразны по источникам и формам ее представления. Однако их можно условно классифицировать по форме хранения: на электронные документы и бумажные. Существует мнение, что в настоящее время только около 30% всей корпоративной информации хранится в электронном виде (как в структурированном в базах данных, так и в неструктурированном). Вся остальная информация (около 70%) хранится на бумаге, создавая немалые трудности при ее поиске. Тем не менее, это соотношение постепенно меняется в пользу электронной формы хранения (в частности, через развитие электронных архивов). По данным Delphi Consulting Group, объем корпоративной электронной текстовой информации удваивается каждые 3 года. Вряд ли, конечно, когда-нибудь все документы станут только электронными, однако, несомненно, что электронная форма хранения документов будет преобладать. При этом под термином электронный документ в рассматриваемом контексте обычно понимается текстовый файл, документ MS Word, электронная таблица MS Excel, графический файл, несколько взаимосвязанных файлов разных форматов (так называемый составной документ) и др.

     Актуальность. В настоящее время на большинстве российских предприятий корпоративная информация (договоры, прайс-листы, приказы, деловая переписка, финансовая документация и др.) хранится как в бумажном, так и в электронном виде (часто неупорядоченно на файл-сервере). При этом практически неизбежно возникает дублирование информации, а также не обеспечивается поддержка разных версий документов и безопасность их хранения. То есть, и при преобладании электронной формы хранения документов, они не всегда используются эффективно. Потребность в эффективном управлении электронными документами и привела к созданию систем электронного документооборота (первые из которых появились еще в 1980-е гг.). Эти системы еще называют Electronic Document Management Systems (EDMS).

     EDMS-системы  являются неотъемлемой частью  мирового рынка ПО управления  электронным документооборотом  и содержимым информационных  систем, так называемого DCT (document and content technologies) рынка. Аналитики IDC выделяют следующие сегменты DCT-рынка: системы электронного документооборота; системы управления содержимым на порталах предприятий и системы управления содержимым для электронной коммерции. Рост потребности предприятий в повышении эффективности групповой работы с корпоративными документами неизбежно ведет к дальнейшему развитию данного рынка. Развитию рынка способствуют также распространение электронной коммерции и рост потребности предприятий в Web-совместимых интегрированных инструментальных средствах доступа к информации. При этом особенно быстро растет спрос потребителей на инструментальные средства сбора, поиска и анализа информации, с помощью которых возможно более оперативно обрабатывать разнородные собрания текстовых файлов, графических файлов, видео- и аудиофайлов. По оценке IDC в настоящее время продажи систем электронного документооборота формируют основу доходов на DCT-рынке. Однако сегмент приложений для электронной коммерции развивается все же быстрее.

     Тем не менее, по оценкам аналитиков, важность внедрения эффективных систем электронного документооборота для успешного ведения бизнеса сохранилась, и в обозримом будущем их значимость будет только усиливаться.

      Цель  исследования заключается в анализе  электронного документа. Задачи исследования состоят в том, чтобы:

      – дать определение понятию электронный  документооборот;

      – рассмотреть классификацию и  типы электронных документов;

      – изучить нормативно-методическое обеспечение  электронного документооборота;

      – проанализировать правовой статус электронного документооборота;

      – сделать выводы по проделанной работе.

      Источниковая  база. Исследование электронного документа  проводилось в разных аспектах. В  профессиональной печати активно дискутируются  вопросы о терминологии и статусе электронного документа. Сущностные свойства и отличительные особенности электронного документа М.В. Ларин, П.С. Оспаров, Н.А. Ондар и прочие. В своих работах эти авторы рассматривали электронный документ в контексте вопросов источниковедения, изучали проблемы его дефиниции, классификации и месте в ряду других исторических источников. Исследованию терминологических проблем и проблем классификации, в том числе электронных документов, посвящены работы Е.Ю. Елисина, О.Ю. Митченко, О.И. Рысков и др. В них авторы изучали множество типов электронных документов самого различного назначения – от произвольного текстового сообщения для обмена информацией электронной почтой до сложных форматов платежных документов и различных форм отчетности.

      Историография. С конца 1980-х гг. в нашей стране начинается широкое использование персональных компьютеров. К настоящему времени в большинстве организаций, учреждений, на предприятиях работа с документами осуществляется преимущественно с помощью компьютерной техники. Таким образом, электронные документы прочно вошли в сферу документационного обеспечения управления. Во второй половине 1990-х годов вошёл в употребление и сам термин “электронный документ”. Изучением понятие электронный документ стали заниматься ряд ученых (Магидов В.М., Соколов А.К.), они и вывели основное определение данного термина. Технологической спецификой занимались такие ученые как Вайлович С.П. и Кантер М.Т.  

       1 Теоретический аспект электронного документа 

      1.1 Понятие электронного документа 

      В рамках традиционного источниковедения специфика электронных документов (ЭД) пока не изучена. В авторитетном учебнике РГГУ (1998) нет ни одного упоминания об ЭД. В учебном пособии под редакцией А.К. Соколова (2004) имеется раздел «Историк и Интернет», где главное внимание уделено описанию вебстраниц. До недавнего времени не было разработано четких правил библиографического описания ссылок на ресурсы Интернет. Правда, внимание к проблеме «Интернет как исторический источник», в целом, и «электронный документ», в частности, отмечено в рамках сообщества «История и Компьютер». На конференциях данной Ассоциации уже давно стала традиционной секция, посвященная Интернет-ресурсам, в публикациях сложилась историографическая база².

      Если рассматривать электронный документ в контексте вопросов источниковедения, то необходимо остановиться на проблемах его дефиниции, классификации и месте в ряду других исторических источников.

      Можно ли назвать электронный документ историческим источником? Да, так как он вполне отвечает классическому определению этого понятия, т.е. «является продуктом (материально реализованным результатом) целенаправленной человеческой деятельности и используется для получения данных о человеке и обществе»³. Или, согласно другому взгляду, относится ко «всему, что создано в процессе деятельности людей и несет информацию о многообразии общественной жизни...»⁴.

      В связи с развитием технологии баз данных в исторических исследованиях в конце 1980-х гг. в исторической науке появилось следующее определение: «машиночитаемыми называют документы, приспособленные для автоматического считывания содержащейся в них информации»⁵.

      Одно из определений, которое использовалось в сфере управления и документирования управленческой деятельности: «машиночитаемый документ - это обеспечивающий автоматизированную обработку информации документ, созданный с использованием стандартных машинных носителей записи (магнитных лент, дисков, перфокарт и т.д.) и специальных форм кодирования информации (к которым относятся машинные языки)»⁶.

     Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации» гласит: «электронный документ — это электронное сообщение подписанное электронной цифровой подписью»⁷.

      Появление нового типа электронной документации было закреплено в 2002 г. в Законе «Об электронной цифровой подписи», где дано определение электронного документа: «ЭД - документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме»⁸. Как видим, оно носит исключительно общий характер, здесь не говорится ни о носителе, ни о каких-либо особенностях ЭД.

      В работах специалистов государственной  архивной службы при определении ЭД основной акцент делается на носитель - «документы на машинных носителях» (ДМН).

      Определение ЭД дается и специалистами в области  информатики: «Электронный документ - совокупность данных в памяти ЭВМ, предназначенная для восприятия человеком с помощью соответствующих программных и аппаратных средств». Здесь отмечена важная черта ЭД — зависимость от «железа» (hard) и программного обеспечения (soft).

     Таким образом, электронный документ представляет собой зафиксированную на материальном носителе информацию в виде набора символов, звукозаписи или изображения, предназначенную для передачи во времени и пространстве с использованием средств вычислительной техники и электросвязи в целях хранения и общественного использования. Сформулируем собственное понятие. Электронный документ – это форма подготовки, отправления, получения или хранения информации с помощью электронных технических средств, зафиксированная на магнитном диске, магнитной ленте, лазерном диске и ином электронном материальном носителе. 

       1.2 Классификация электронных документов 

      Для бумажных документов уже существует определенная классификация (книга, статья, отчет, заявление, накладная) и это  должно соответствующим образом отражаться на электронных документах. В идеале, класс документа определяется разработчиком исходя из общих требований, а конкретное наполнение экземпляра создается автором. В большинстве случаев, автор, он же разработчик, создает документ, используя обобщенный класс. Применение специализированных классов целесообразно в крупных проектах и ведет к повышению эффективности.

      В.М. Магидов впервые ввел в научный  оборот термин «технотронный документ» - источник, обусловленный развитием техники. С позиции такого определения под него подпадают все виды документации, создаваемые на «современных» носителях информации техническими средствами.

      Матричные документы (начиная с перфокарт  и заканчивая оптическими носителями) в документоведении принято классифицировать по способу записи и считывания информации⁹:

      1) документы на перфорированных носителях информации (перфокарты, перфоленты);

      2) документы на магнитных носителях (магнитные ленты, магнитные карты, гибкие и жесткие магнитные диски, видеодиски);

      3) микрографические документы (микрофильмы, микрофиши и микрокарты);

      4) документы на оптических носителях информации (оптические диски).

      В конце XX в., выделив в самостоятельную  группу электронные документы, архивисты предложили распределить их на 3 группы¹⁰:

      1) оцифрованные электронные документы (документы, полученные в результате конверсии бумажных или технотронных документов в цифровую форму);

      2) современные электронные документы (документы, которые существуют только в цифровом виде);

      3) электронные документы, которые являются продуктами различных безбумажных технологий (электронная почта, цифровые фотографии).

      Место электронных документов в источниковедческом комплексе пока четко не определено. Традиционно выделенные в источниковедении семь (Л.Н. Пушкарев) и четыре (И.Д. Ковальченко) типа источников полностью или частично, как справедливо отмечает Е.В. Злобин, могут быть перенесены на цифровые носители. В таком случае электронные документы можно представить как некую специфическую форму существования традиционных исторических источников в машиночитаемой форме. Таким образом, Е.В. Злобин отмечает интегральный характер этих источников. В то же время, как новый тип исторических источников, ЭД имеют свои разновидности: базы данных, отдельные файлы, гипертекст и т.д. Наличие технологического компонента усложняет источниковедческий анализ ЭД, который необходимо дополнять изучением программной оболочки, что относится к области исторической информатики.

      Важными задачами в области источниковедческого освоения электронных документов сегодня являются: разработка дефиниции этого понятия, классификация основных разновидностей ЭД и определение критериев и методов их источниковедческой оценки.

      Каждый  электронный документ представляет собой некоторый набор данных, сохраняемых в виде, определяемом типом электронного документа. Любой электронный документ принадлежит к какому-либо определенному типу, который определяет порядок обработки, распечатки, рассылки и выполнения других операций над данными, содержащимися в электронном документе.

      Тип электронного документа определяет¹¹:

      какие данные могут содержаться в документе;

      в каком виде они будут храниться в памяти компьютера;

      каким образом они будут отображаться на экране и распечатываться на принтере;

      какие операции с данными, содержащимися в документе, можно будет произвести.

      Можно рассматривать тип документа  как некий шаблон (бланк), на основе которого создаются новые документы, а также как набор операций, выполнение которых возможно над  электронными документами данного типа.

      В системе реализовано множество  типов электронных документов самого различного назначения - от произвольного  текстового сообщения для обмена информацией электронной почтой до сложных форматов платежных документов и различных форм отчетности.

      Минимальный набор типов документов встроен  в систему обработки электронных  документов (эти типы документов называются встроенными, и присутствуют всегда, независимо от того, какая конфигурация программного обеспечения установлена  на Вашем рабочем месте), а все остальные реализуются подключаемыми программными модулями, и их действительное количество зависит от специфики выполняемых Вами задач.

      Решение о количестве и составе типов  документов, с которыми Вы будете работать на Вашем рабочем месте, определяется при установке программного обеспечения обработки электронных документов. Кроме того, в систему обработки электронных документов в любой момент можно встроить поддержку для дополнительных типов электронных документов. Например, если Вам понадобилась возможность подготавливать и пересылать по электронным каналам связи новый вид отчетности, всю систему заменять не понадобится, необходимо будет только добавить в конфигурацию программный модуль, обрабатывающий электронные документы, представляющие данный вид отчетности.

      Документы каждого определенного типа обрабатываются программой обработки документов этого  типа, которая встраивается в систему  обработки электронных документов.

      Программа, обрабатывающая новый тип документов, может быть прислана Вам по электронной почте, причем при ее встраивании в систему обычно Ваше участие не требуется. Тип документа определяется уникальным обозначением (называемым именем типа), (на экране в списке документов Вы увидите это обозначение в самой левой колонке; все имена типов представляются обозначениями, которые отображаются латинскими буквами и цифрами,- до 8 символов, фактически эти обозначения указывают имя программы обработки документов данного типа), а также наименованием типа, которое Вы увидите в списке типов документов перед созданием документа (программа попросит Вас выбрать тип документа, который Вам необходимо создать). Все наименования типов указываются на русском языке, например: "Текстовый документ", "Платежное поручение", "Выписка" и т.п.

       2 Анализ нормативно-методического обеспечения применения электронного документа 

      2.1 Электронный документ: нормативно-методическое обеспечение в РФ 

     Правовое  регулирование вопросов работы с  электронными документами предполагает  закрепление в нормативных правовых актах, прежде всего, понятия «электронный документ» и возможности использования электронных документов наравне с традиционными документами в различных сферах деятельности, особенно в сфере государственного управления. Применение электронных документов  требует законодательного обеспечения их юридической силы, то есть установления порядка их удостоверения (состава и способов оформления реквизитов), а также защиты от искажений в процессе электронного обмена. В связи с этим в современном законодательстве предпринимаются попытки создания определенных условий для использования в этих целях технологии электронной подписи.

     Техническое регулирование (стандартизация) в области  электронного документооборота направлено на разработку, принятие, применение и  исполнение требований к электронным документам и различным технологическим процессам, связанным с применением электронных документов, например, процессам формирования и проверки электронной подписи, процедурам хранения, транспортировки и эксплуатации носителей, используемых при обработке данных и хранении информации в электронном виде.

     Рассмотрим  нормативное обеспечение работы с электронными документами в  Российской Федерации.

     В соответствии с действующим законодательством  электронные документы являются объектами правовых отношений в различных областях общественной и частной жизни.

     Отношения, возникающие в информационной сфере  при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и  распространение информации; при  применении информационных технологий и обеспечении защиты информации, комплексно регулирует Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».  Данный закон определяет термин «информация» как «сведения (сообщения, данные), независимо от формы их представления». По-новому трактуется «документированная информация» - как зафиксированная на материальном носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими определить такую информацию или, в установленных законодательством Российской Федерации случаях, ее материальный носитель¹².

     К сожалению, новое определение документированной  информации не отличается четкостью  и однозначностью. Если в прежнем  законе 1995 г. уникальность, своеобразие  документа определялись через идентификацию  его информации по реквизитам, то современная редакция закона лишилась этого однозначного понимания термина. В целом, весь раздел, отражающий вопросы документированной информации, подготовлен без должного учета основных положений документоведения и документационного обеспечения управления.

       К недостаткам закона можно  также отнести и тот факт, что  он не содержит норм, касающихся  электронных документов. Закон оперирует  термином «электронный документ»,  но без его четкой дефиниции.  Вместо этого термина в тексте  закона фигурирует понятие так  называемого «электронного сообщения». Таким образом, следует признать, что новый закон об информации не установил правовой режим применения на практике электронных документов.

     Однако  следует обратить внимание и на весьма полезные нормы этого раздела  закона, касающиеся единых правил делопроизводства и документооборота, устанавливаемых правительством Российской Федерации для федеральных органов исполнительной власти. Закон устанавливает обязательность этих правил и для иных государственных органов, а также для органов местного самоуправления. Подготовка этих правил уже началась. В этой работе принимают участие в качестве основных исполнителей Росархив и ВНИИДАД.

     Определенные  нормы, касающиеся прав граждан на информацию, вводит Закон о персональных данных 2006 года. Этот правовой акт регулирует отношения, связанные с обработкой персональных данных с использованием средств автоматизации в целях обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, с учетом семейной и личной тайны, неприкосновенности частной жизни¹³.

     Законодательство  о документированной информации с ограниченным доступом регулирует отношения, возникающие в связи  с отнесением информации к государственной  тайне и конфиденциальной информации, независимо от вида носителей такой  информации. В частности, Федеральный закон «О государственной тайне» определяет понятие «носители сведений, составляющих государственную тайну» как «материальные объекты, в том числе физические поля, в которых сведения, составляющие государственную тайну, находят свое отображение в виде символов, образов, сигналов, технических решений и процессов». Этот закон устанавливает, что гриф секретности (то есть реквизит, свидетельствующий о степени секретности сведений), проставляется на самом носителе и/или в сопроводительной документации на носитель¹⁴.

     Федеральный закон «О коммерческой тайне» содержит положение о том, что меры по охране конфиденциальности информации, принимаемые  ее обладателем, должны включать в себя как определение перечня информации, составляющей коммерческую тайну, и  порядка обращения с такой информацией, так и нанесение на содержащие такую информацию материальные носители (документы) грифа «Коммерческая тайна» с указанием обладателя такой информации¹⁵.

     Подотчетность органов государственной власти и местного самоуправления предполагает предоставление гражданам возможности ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы, если доступ к таким документам не ограничивается законом. Причем документы, накапливаемые в информационных системах органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений, организаций, представляющие общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан, запрещено относить к информации с ограниченным доступом.

     Открытость  документов требует защиты информации о частной жизни, обеспечения  конфиденциальности персональных данных, а упрощенность поиска, обращения  с электронными документами, в свою очередь, требует защиты персональных данных, содержащихся в автоматизированных информационных системах в соответствии с нормами вышеназванного закона о персональных данных и Трудового кодекса РФ.

     Вопросы работы с электронными документами  также затрагиваются в нормативных  правовых актах, посвященных отдельным  предметным сферам правового регулирования: гражданское, административное, уголовное, уголовно-процессуальное, трудовое, налоговое и другое законодательство РФ. Например, в Гражданском кодексе РФ признается принципиальная возможность использования электронных документов и электронно-цифровой подписи в гражданско-правовых отношениях. Кодекс РФ об административных правонарушениях, Уголовно-процессуальный кодекс, Арбитражный процессуальный кодекс и Гражданский процессуальный кодекс содержат положения, позволяющие рассматривать документы в электронном виде в качестве письменных (вещественных) доказательств.

     Уголовный кодекс РФ предусматривает ответственность  за преступления в сфере компьютерной информации: неправомерный доступ к  информации; создание, использование  и распространение вредоносных программ для ЭВМ; нарушение правил эксплуатации ЭВМ, системы ЭВМ или их сети. Он также устанавливает наказание за уничтожение документов, имеющих историческую или культурную ценность.

     Отраслевые  кодексы содержат положения, обеспечивающие работу с электронными документами в соответствующих отраслях и сферах: Таможенный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ и др.

     Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации»  гласит, что в состав Архивного фонда РФ включаются архивные документы, независимо от способа их создания, вида носителя, в том числе электронные документы. Поэтому экспертизе ценности документов подлежат все документы на носителях любого вида, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъекта РФ или муниципальной собственности. Однако в законе нет определения электронного документа, а также не раскрыты правовые основы работы с электронными документами. То есть, признавая сам факт существования электронных документов, их равноправие по отношению к документам традиционного типа, закон не дает четких норм, которыми может руководствоваться архивист в своей работе¹⁶.