Анализ системы управления документооборотом в органах местного самоуправления

Введение

Документационное обеспечение управления (делопроизводство) – важнейшая функция в деятельности любой организации, учреждения, предприятия.

Сегодня совершенствование управления производственно-хозяйственными системами, повышение уровня организации и эффективности управленческого труда во многом зависит от того, насколько рационально поставлено в учреждениях и на предприятиях делопроизводство. Порой руководителями служб делопроизводства становятся люди слабо подготовленные, от чего страдают все работники учреждений. Часто секретарей-референтов обучают на краткосрочных курсах, по различным учебникам, с использованием устаревших нормативных документов и разным их толкованием, что, конечно, не способствует повышению уровня делопроизводства.

В современной социально-экономической обстановке в условиях поиска оптимальных путей информатизации общества и вхождения России в мировое информационное пространство первостепенное значение приобретает решение многоаспектной проблемы документационного обеспечения управления (ДОУ), при помощи которого процессы документирования, организации документов и документооборота приобретают нормативный или упорядоченный характер. Приоритетными следует сегодня признать документоведческие, правовые, экономические, организационные, кадровые и другие аспекты. Недостаточная научно-теоретическая разработанность и отсутствие должного государственного внимания к созданию концептуальной базы и выработке единых подходов к организации ДОУ влекут за собой различные отрицательные последствия, в частности, отрыв от международных правил и технологий, неэффективность и недостаточную ценность сохраняемых информационных ресурсов и т.д. Многоаспектный, межведомственный характер проблемы требует соответствующей организации фундаментальных и прикладных научных исследований и разработок, их координации и фиксирования. 

Целью данной работы является анализ системы управления документооборотом в органах местного самоуправления. В связи с этим в работе поставлены следующие задачи:

• дать общую характеристику документооборота и системы управления документацией;
• изучить нормативно-правовую базу документационного обеспечения управления (ДОУ);
• проанализировать организацию управления документооборотом в органах местного самоуправления (на примере Администрации г. Ачинска);
• изучить организацию службы документационного обеспечения управления (СДОУ) в муниципальной службе;
• охарактеризовать современные системы управления документооборотом;
• проанализировать перспективные направления совершенствования систем управления документооборотом и их нормативно-правового обеспечения.

1 Теоретические аспекты системы  документооборота в органах местного самоуправления

1.1 Общая характеристика документооборота  и системы управления документацией

Термин «документооборот» на текущий момент употребляется чрезвычайно широко и встречается в описании практически каждой информационной системы. Автоматизация документооборота реализуется многими системами, и каждая из них претендует на «комплексный подход к автоматизации документооборота». При этом разнообразие систем широчайшее: от систем складского учета до ПО контроля технологическими процессами.

В данной работе термины «документооборот», «делопроизводство» и т.д. рассматриваются исключительно в контексте организации работы органов государственной власти и местного самоуправления. Соответственно термины трактуются исключительно с использованием общегосударственных нормативных актов в применении к работе органов власти.

Согласно определению (ГОСТ Р 51141-98) [10], документооборотом является «движение документов в организации с момента их создания или получения до завершения исполнения или отправления», то есть полный цикл жизни всего множества документов в организации до передачи их в архив или на уничтожение.

Делопроизводство, или «документационное обеспечение управления», согласно этому же источнику, обозначает «отрасль деятельности, обеспечивающую документирование и организацию работы с официальными документами». То есть делопроизводство является совокупностью организационных механизмов ведения и контроля документооборота официальных документов.

Однако в «Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти» от 27.11.2000 г. функции делопроизводства уже не ограничиваются регулированием только официального документооборота [12, с. 23]. Это позволяет утверждать, что системам автоматизации делопроизводства должен быть подконтролен не только оборот зарегистрированных (официальных) документов, но и проектов документов.

В России, в общегосударственном масштабе, сложилась единая технология работы с управленческими документами, так называемая государственная система документационного обеспечения управления (ГС ДОУ). Российское делопроизводство не имеет аналогов в других странах ни по детальности проработки технологии работы с документами, ни по масштабам распространения. И если на Западе развитие офисной автоматизации стимулирует разработку технологий документооборота, то в России, как правило, речь идет об автоматизации традиционно уже сложившейся технологии учрежденческого делопроизводства.

В чем же особенности «российской модели» делопроизводства? Можно выделить три наиболее ярких преимущества:

• контроль за документом начиная с момента его поступления;
• централизация контрольных функций;
• единые нормы документооборота.

В отличие от западных методов работы с документами, в российской практике документ ставится на контроль в момент его поступления в орган власти. Внутренние или исходящие документы попадают в поле зрения контроля сразу после «рождения» — то есть утверждения. При этом отслеживается связь документов — в случае если один документ появился в результате выполнения решения, принятого по другому документу. Все это позволяет гарантированно отследить путь любого документа, поступившего в орган государственной власти и местного самоуправления, — ведь ни один зарегистрированный документ уже не может исчезнуть бесследно.

Максимальная централизация контроля за документооборотом предполагает, что документ должен быть сначала доложен руководству, а лишь затем, обрастая резолюциями в соответствии со служебной иерархией, он спускается к непосредственным исполнителям.

Другой важной особенностью «российской модели» является наличие единых и детально регламентированных правил работы с управленческими документами в организациях независимо от их сферы деятельности. Вся деятельность делопроизводственных служб — экспедиций, канцелярий, групп контроля — регламентирована вплоть до правил заполнения регистрационных журналов, картотек и отчетных форм.

В условиях существования в органах власти такого детального регламента документооборота внедрение без адаптации принципиально новой технологии того или иного зарубежного ПО нереально. Речь в этом случае может идти об автоматизации традиционного делопроизводства с использованием современных информационных технологий.

Традиционное делопроизводство предполагает ведение множества журналов и/или картотек, обслуживающих бумажный документооборот. И именно ведение этих картотек является первоочередным объектом автоматизации делопроизводства. В то же время ничто не мешает включить в автоматизированную систему возможность связи карточки с электронным образом собственно документа (текстом и даже изображением, звуком и видеофильмом). Таким образом создаются технологические условия для перехода к электронному документообороту. Переход же к электронному документообороту, в свою очередь, создает предпосылки для формирования электронных архивов с эффективными механизмами справочно-аналитической работы на множестве документов в различных формах представления.

С другой стороны, использование компьютерной сети создает условия для децентрализации выполнения различных делопроизводственных функций при сохранении централизованного контроля за документооборотом. Можно, например, разрешить подразделениям и даже отдельным работникам осуществлять самостоятельную регистрацию документов и при этом централизованно контролировать их прохождение. Более того, наличие сети, связывающей территориально удаленные органы власти, позволяет обеспечить централизованный контроль за документооборотом, что невозможно осуществить в рамках чисто бумажной технологии.

Российская модель документооборота не просто вполне совместима с современными подходами к процессам управления, но и существенно превосходит западные модели построения документооборота. Ведь в российской модели утеря документов может произойти только из-за прямого нарушения инструкций делопроизводства [8, с. 12].

С документами – независимо от их содержания – необходимо выполнять некоторые общие операции: принимать и отправлять, регистрировать, передавать по назначению, контролировать ход их исполнения, давать справки по документам. В российских органах государственной власти и местного самоуправления традиционно сложились определенные правила организации этой работы.

Типовой «цикл жизни» документа в органе власти – производственный цикл по работе с документами – представлен на рис. 1.

Документ, поступивший извне, сначала должен быть зарегистрирован. Это означает, что ему присваивается уникальный регистрационный номер, который заносится в журнал или картотеку вместе с информацией о документе.

После этого документ начинает движение по органу власти. Практически на любом этапе движения документ может быть за ненадобностью списан в дело, что соответствующим образом регистрирует делопроизводитель. После списания документ, если это предусмотрено инструкцией по делопроизводству, передается на архивное хранение либо уничтожается в соответствии с принятыми правилами архивного хранения.

Рисунок 1 - Производственный цикл документооборота

В начале движения документ попадает к должностным лицам, обычно руководителям, которые определяют, кто, что и в какой срок должен сделать по данному документу – «выносят» резолюции. Эти резолюции детализируются до тех пор, пока документ не попадает к исполнителям.

Исполнители, по мере исполнения резолюций по документу, возвращают его вместе с отчетами руководителям – авторам резолюций, которые должны оценить результаты исполнения и принять решение о дальнейшей судьбе документа. По завершении работы над документом он списывается в дело.

Как правило, в результате исполнения резолюции исполнителем создается внутренний или исходящий документ. Однако в отдельных случаях под исполнением резолюции могут подразумеваться активные действия служащих. Например – организация инспекций «по факту заявления о нарушении норм» и прочие мероприятия. Отчет о таком мероприятии является внутренним документом, регистрируемым делопроизводителем [22, с. 114].

Создание документа – достаточно сложный и трудоемкий процесс. Даже формирование большого количества простых типовых документов («Ваше заявление принято к сведению и будет учтено…») очень часто может занимать довольно много времени.

Документ, «рожденный» в органе власти, также регистрируется. При этом если документ предназначен для внутреннего использования, он регистрируется как внутренний, а для отправки в другую организацию или другому лицу – как исходящий. Состав регистрируемых реквизитов у внутренних и у исходящих документов, как правило, одинаковый.

Обычно регистрация внутреннего или исходящего документа производится уже после его утверждения, и задачей делопроизводства является его доведение до сведения всех уполномоченных должностных лиц, в том числе и служащих других органов власти. Документ может попадать в сферу контроля еще на этапе подготовки, то есть разработки и согласования проекта документа.

1.2 Функции системы документооборота  и требования к ней

СДОУ - это организационное обособленное структурное подразделение учреждения, выполняющее работу с документами. 
Основная задача службы ДОУ является своевременная обработка и передача на разные уровни, управленческой информации, необходимой для осуществления функций.

Три категории работников СДОУ.

1.Руководители: начальник управления делами, начальник  канцелярии, заведующий архивом, заведующий машинописным бюро, заведующий стенографическим бюро, заведующий общим отделом, заведующий секретариатом, начальник отдела писем, начальник инспекции, начальник протокольной части.

2.Специалисты: архивист, помощник министра, референт, методист, редактор, инспектор, секретарь - министра.

3.Технические  исполнители: корректор, экспедитор, делопроизводитель, машинистка 1,2 категории, стенографист 1,2 категории, секретарь - машинистка, секретарь - стенографистка.

Функции структурных частей СДОУ.

1.Функция экспедиции: приём поступающей корреспонденции, сортировка на регистрирующую  и не регистрирующую, распределение  по структурным подразделениям  учреждения; ведут количественный  учёт документов; отправка исходящей  корреспонденции, доставка корреспонденции в структурные подразделения и адресатам.

2.Функция группы  по учёту и регистрации корреспонденции: учёт и регистрация входящих  и исходящих, внутренних документов, ведение справочно-информационного  аппарата и поиск информации, проверка правильности исходящих и внутренних документов.

3.Функция группы  контроля: контроль за своевременным  использованием документов, проверка  сроков выполнения структурными  подразделениями устных поручений  руководителя, информирование руководства  о ходе исполнения документа  и поручения.

4.Функция отдела  писем: приём и учёт предприятий, заявлений, жалоб граждан; подготовка  и передача на рассмотрение  руководству предприятий, заявлений  жалоб на исполнение в структурные  подразделения; контроль за сроками  их исполнения, извещения заявителей о результатах рассмотрения предложений, заявлений, жалоб, формирование дел с предложениями, заявлениями, жалобами и передача их в архив, анализ и обобщение исполнения, организация приёма посетителей.

5.Функция архива: приём, учёт, хранение, использование дел, подлежащие сдачи в архив; контроль за правильного формирования, хранения и использования дел в структурных подразделениях; подготовка дел к передаче в архив.

6.Функция секретаря-руководителя  и его заместителей: предварительное  рассмотрение и подготовка к документационному руководству поступающей корреспонденции по наиболее важным вопросам; организация документационного обслуживания совещаний, бездокументационное обслуживание работы руководства.

Операции СДОУ.

1.Контроль за  соблюдением стандартов на документы.

2.Экспедиционная  обработка и доставка документов  исполнителям.

3.Регистрация  документов и учётно-справочная работа.

4.Контроль за  исполнением документов.

5.Формирование, оформления, хранения и использования  дел.

6.Оформление  и выпуск распорядительной документации учреждений.

7.Машинописное  изготовление, копирование и размножение  служебных документов.

СГСДОУ - это комплекс основных положений, регламентирующих правила, нормативы и рекомендации по ведению делопроизводства в учреждениях начиная с момента поступления или создания до сдачи документов в архив.

Организация труда работников СДОУ.

1. Общие требования  к организации труда работников  СДОУ. Организация труда включает  в себя решение следующих вопросов:

1)Чёткое организационное  построение СДОУ, выбор наиболее рациональной формы работы с документами - все учреждения делятся на 4 категории в зависимости от объёма документооборота (количество документов обрабатываемых учреждением за год) в учреждении 1, 2, 3 категории, работа с документами осуществляет канцелярия, а в учреждениях 4 категории - секретариатом. Это централизует работу СДОУ под единым руководством. Централизация позволяет обеспечить оперативное выполнение документационных работ, создаёт чёткие взаимодействия между структурным подразделением, входящим в СДОУ, повышает качество обработки документов.

2)Правильное  разграничение функции между  отдельными исполнительными и  подразделениями по их квалификации. Решение этого вопроса осуществляется  путём разработки внедрения нормативных  документов, инструкция по документированию управленческой деятельности; должностные инструкции, государственные стандарты. 
3)Нормирование труда работников СДОУ. Разработаны методические рекомендации по нормированию труда инженерно технических работников и служащих, типовые нормы времени на работы с документами, в том числе и выполнение машинописных работ.

Нормирование труда призвано обеспечить нормальную загрузку работников в течении дня, недели, месяца, года при нормальном напряжении на каждом рабочем месте, определить критерии, оценки работы каждого сотрудника.

4)Регламентация  должностного и количественного  состава, состава персонала СДОУ, повышение его квалификационного  и культуры в работе. Численность  работников ДОУ рассчитывается  по службе в целом и по  её структурным подразделениям.

При формировании СДОУ следует исходить из минимальной численности, работников по каждой функции документационного обслуживания. Она должна определяться в зависимости от объёма документооборота на основе типовых норм времени на документационные работы.

5) Рациональная  организация рабочих мест и  обеспечение благоприятных условий  труда.

Для этого могут быть использованы методические рекомендации по научной организации труда инженерно технических работников и служащих. 
От организации рабочего места, благоприятных условий труда, зависит работоспособность человека, производительность и качество труда, его здоровье.

При нормировании документационных операций используются нормативы времени на выполнение операций, норматив численности персонала, норматив управляемости и соотношений численности. 
Нормирование времени - это величина затрат времени на выполнение определённого вида работ при определённых организациях технических и санитарно гигиенических условиях труда.

Управление документацией складывается из четырех основных составляющих, которые в совокупности позволяют достигнуть эффективности “документальной” деятельности и способствовать развитию организации за счет систематического использования документированной информации. Элементы управления документацией охватывают полный жизненный цикл документов.

1. Создание документов. Этот элемент понимается как  установление необходимого перечня  используемых документов, их названий  и функционального назначения, проектирование  форм документов, наблюдение за их использованием, применение современных информационных технологий для составления документов.

2. Хранение и  использование документированной  информации. Этот элемент понимается  как формирование дел (в российской  терминологии), создание файлов и  систем поиска документов и информации, развитие систем передачи информации, телекоммуникаций, копирования и тиражирования документов; создание центров хранения документов или административных архивов (в российской терминологии — текущие архивы).

3. Передача документов на постоянное (государственное) хранение. Этот элемент понимается как составление перечней документов со сроками хранения, оценка документов, идентификация и описание каждого документа и комплексов документов. Ценность и необходимость сохранения признается за документами, которые могут служить для доказательства существовавших сделок или для проведения исторических исследований.

4. Управление  архивами. Этот элемент понимается  как проектирование и строительство  архивохранилищ, совершенствование методов консервации и реставрации, систематизации и описания архивных фондов, доступа к документам, составления справочных средств и распространения в обществе информации об архивах.

Система управления документами должна выполнять следующие функции [12, с. 13]:

• организовывать среду хранения, обеспечивая работу с бумажными и электронными документами и предоставляя возможность их просмотра,
• осуществлять поиск (полнотекстовых и других) документов,
• вести историю работы с документом, учитывая трудозатраты на его подготовку,
• обеспечивать возможность работы с многокомпонентными, многоформатными документами, а также приложениями к документу и различными его версиями,
• обеспечивать учет ассоциаций и ведение коллекций документов,
• устанавливать права на работу с документом,
• обеспечивать сканирование документа и восстановление его текста по изображению,
• обеспечивать открытый интерфейс со специализированными, национальными и другими полнотекстовыми поисковыми модулями,
• обеспечивать настройку на потребности пользователя, в первую очередь, регистрационных карточек документов.

Управление документацией понимают как полноценную управленческую функцию организации, реализация которой распространяется на все стадии жизненного цикла бытования документов (от возникновения документов — до их уничтожения или передачи на хранение в архив), все виды документов и системы документации организации. Управление документацией основывается на принципах экономичности и эффективности и на широком использовании новых информационных технологий, обеспечивающих качественный менеджмент по отношению к документации организации как полноценному ресурсу управления. Тем самым подчеркивается взаимосвязь документации и информации в управлении.

Можно сформулировать определенные требования к современной системе управления документации в организации. Прежде всего, АСУД должна выполнять все задачи документационного обеспечения управления в полном объеме: подготовку документов, их регистрацию, контроль за исполнением, поиск документов, их хранение и справочную работу по массиву документов. Система должна быть построена на единых методологических принципах, программно-технических и технологических решениях и в рамках действующих организационно-правовых условий в виде отечественного законодательства, государственных стандартов, инструкций и требований. АСУД должна обеспечить полноценное использование (интегрирование) накопленного информационного ресурса и реализовывать принцип однократного ввода информации и ее многократного использования как подокументно, так и фактически. Система также должна помогать администраторам выбирать маршруты движения документации внутри организации, обеспечивая необходимую степень защиты информации от несанкционированного доступа. АСУД в современных условиях должна быть способна к расширению по определенным компонентам (количество технических устройств и технологий, количество документов (объем информации), количество пользователей) и уметь адаптироваться в разумных пределах к меняющимся требованиям пользователей.

1.3 Нормативное обеспечение документационного  обеспечения

управления

ДОУ основывается на нормативно-методической базе – комплексе нормативных правовых актов организационного и инструктивного характера, а также методических документов, определяющих порядок создания документов и организацию работы с ними. Нормативное регулирование ДОУ охватывает все уровни управления. В Российской Федерации общие принципы организации работы с информацией и документацией определены Федеральным законом “Об информации, информатизации и защите информации” от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ. Государственное регулирование распространяется не только на сферу документирования, но и на организацию работы с документами, таким образом, оно охватывает всю область документационного обеспечения управления [5, с. 52].

Нормативно-методическая база деятельности современного секретарей, как и других работников служб документационного обеспечения управления (ДОУ), включает целый ряд документов, которые регулируют различные аспекты делопроизводственного обслуживания. Нормативно-методические документы по ДОУ были разработаны в разное время. Так, например, Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти была принята совсем недавно и отражает современное состояние дел в области информационно-документационного обеспечения. Со времени принятия иных документов прошло немало лет, однако далеко не все из них могут считаться полностью устаревшими. К нормативно-методическим документам, ряд положений которых может применяться и в настоящее время, относятся Единая государственная система делопроизводства и Государственная система документационного обеспечения управления.

Единая государственная система делопроизводства (ЕГСД) была одобрена постановлением Государственного комитета Совета министров СССР по науке и технике 4 сентября 1973 года.

Выход в свет ЕГСД положил начало новому этапу совершенствования делопроизводства в нашей стране. Впервые появился общегосударственный документ, вобравший в себя основные правила работы с документами на всех этапах их создания и обработки. Было введено единообразие в организацию делопроизводства на всех уровнях государственного управления, поднята культура документационного обслуживания, созданы возможности для механизации, а затем и автоматизации делопроизводственных операций. Работники делопроизводственной сферы получили четкую методику работы с документами на всех этапах обработки документации в учреждении.

Конечно же, за прошедшие с тех пор без малого тридцать лет многое изменилось. Широкое внедрение компьютерных технологий во многом изменило традиционные представления о документационных процессах. Однако целый ряд рекомендаций, заложенных в ЕГСД, может быть использован и в настоящее время. Это связано с тем, что, по сути, технологическая цепочка обработки документации не меняется, и в ЕГСД дается ее очень подробное описание, что, кстати, не характерно для многих более поздних методических изданий.

Что же собой представляет Единая государственная система делопроизводства, и какие нормы, правила и рекомендации можно использовать при работе с документами в настоящее время?

Основные положения ЕГСД состоят из общей части, 9 тематических разделов и приложений.

Общая часть определяет задачи разработки системы, устанавливает сферу ее применения и правовой статус документа. В разделе подчеркивается мысль о единых принципах работы с документами на всех уровнях управления и о совершенствовании документации и документооборота как условии разработки основ информационного обеспечения при автоматизации документационных процессов. Эта мысль не потеряла своей актуальности и сейчас.

Комплекс проблем, составляющих содержание тематических разделов, можно подразделить на четыре группы:

• Унификация и стандартизация документов;
• Рациональная организация документооборота;
• Организация труда делопроизводственного персонала;

Механизация и автоматизация управленческого труда и делопроизводства.

Рекомендации практически по всем перечисленным вопросам в настоящее время устарели. Так, например, должности работников современных служб делопроизводства и требования к ним регламентируются сейчас такими нормативными документами, как Общероссийский классификатор профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов (1995 г.), Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих (1998 г.) и др. Разработаны современные нормы времени на выполнение работ по документационному обеспечению управления, что сказывается и на расчете численности делопроизводственных работников (см., например, Нормы времени на работы по автоматизированной архивной технологии и документационному обеспечению органов управления, 1993; Межотраслевые укрупненные нормативы времени на работу по документационному обеспечению органов управления, 1995г.).