ОГЛАВЛЕНИЕ 
 

ВВЕДЕНИЕ

     Ведущую, определяющую роль в формировании и  развитии экономической структуры  любого современного общества играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм - финансовая система общества, главным звеном которой является государственный бюджет. Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций.

     Экономические и политические реформы, проводимые в России с начала девяностых годов, также не могли не затронуть сферу  государственных финансов, и, в первую очередь, бюджетную систему. Государственный  бюджет, являясь главным средством  мобилизации и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.

     Очевидно, что успех экономического реформирования в нашей стране в большой степени  зависит от того, в каких направлениях пойдет преобразование финансовой системы  общества, насколько бюджетная политика государства будет отвечать требованиям времени.

     Поиск выхода из глубочайшего экономического кризиса, в котором на сегодняшний  день оказалась Россия, потребовал радикального обновления финансовой системы  общества. Составной частью пути выхода из кризиса явилось принятие 17 июля с. г. нового Бюджетного кодекса Российской Федерации, установившего общие принципы бюджетного законодательства и правовые основы функционирования бюджетной системы и бюджетного процесса Российской Федерации. В связи с этим изучение бюджетной системы, бюджетного процесса, теоретических и законодательных основ и реальной практики функционирования бюджетного механизма обрело в настоящее время особую актуальность.

     Объект  исследования – бюджетные риски  Волгоградской области.

     Предмер исследования - анализ бюджетных рисков Волгоградской области.

     Целью данной работы является анализ бюджетных  рисков на региональном уровне (на примере  Волгоградской области).

     Для реализации поставленной цели, необходимо решить следующие задачи:

1. Рассмотреть теоретические аспекты бюджетных рисков на региональном уровне;
2. Проанализировать бюджетные риски на примере Волгоградской области.

     Данная  курсовая работа состоит из введения, двух частей, заключения и списка литературы.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ВОЗНИКНОВЕНИЯ  БЮДЖЕТНЫХ РИСКОВ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

1.1. Сущность бюджетного риска и классификация

     Понятие «риск» широко используется как в российской, так и в зарубежной экономической литературе. ¹

     Исторически понятие риска возникает в классической теории, которая различала в структуре предпринимательского дохода процентную долю на вложенный капитал, заработную плату предпринимателя и плату за риск как возмещение возможных потерь, связанных с предпринимательской деятельностью. Таким образом, можно сказать, что в классической теории риск отождествляется с ожиданием потерь, которые могут произойти в процессе осуществления избранных решений.

     Позднее в неоклассической теории проблема риска была разработана более подробно. Основой теории риска стало понимание того, что предприниматель работает в условиях неопределённости и значит, размер его прибыли является случайной величиной. Поэтому при заключении сделки он будет руководствоваться критериями размера ожидаемой прибыли и величиной ее возможных колебаний. Согласно концепции предельной полезности, предприниматель выберет тот вариант, в котором колебания размера возможной прибыли меньше. При этом последователи неоклассицизма различают понятия «риск» и «неопределённость», видя в неопределённости причину риска, и говорят о возможности измерения риска в отличие от неопределённости вообще.  
Связь прибыли и риска впервые была рассмотрена в середине восемнадцатого века французским экономистом Р. Кантильоно. По Кантильону, предпринимательская прибыль - это вопрос предвидения и желания брать на себя риск.

     Неопределённость порождает несоответствие между действительным и ожидаемым доходом и количественным выражением этого несоответствия и является прибыль или убыток. Задача предпринимателя, поэтому состоит в том, чтобы оценить эту неопределённость и, используя инициативу, попытаться снизить ее и одновременно расширить область управляемого риска и тем самым добиться повышения шансов на получение высокой прибыли.

     Проблема риска не нова и для отечественной экономической науки. Еще в 20-е годы XX столетия, в период осуществления новой экономической политики (НЭП) был принят ряд законодательных актов, в основном касающихся расчётов с помощью производных ценных бумаг, содержащих понятие производственно - хозяйственного риска. Однако уже к середине 30-х годов категория «риск» в Советском Союзе была объявлена буржуазным понятием, никак не сочетающимся с плановым характером развития экономики и полностью относящимся к явлениям капиталистического хозяйства. И в то же время практика планирования народного хозяйства и составления государственного бюджета в России учитывала риск при формировании резервов на уровнях государства, министерства, региона, отрасли. При этом размеры резервов были весьма существенны.  
Попытки использовать методы теории риска в управлении деятельностью предприятий в условиях социалистической экономики, по сведениям автора, относятся к 70-м гг. прошлого века. В это время была опубликована на русском языке монография венгерских экономистов «Хозяйственный риск и методы его измерения»². В работе обосновывается необходимость управления риском при принятии хозяйственных решений, как на уровне народного хозяйства, так и отдельного предприятия даже в относительно стабильной среде плановой экономики.

       В целом на Западе в последние 30-40 лет управление риском развивалось как система понятий и дисциплин, целью которых является помощь в организации защиты от негативных финансовых последствий, непредвиденных событий или неблагоприятных обстоятельств, возникающих в процессе предпринимательской деятельности. ³

     В России интерес к управлению риском вновь проявился в начале 90-х гг. XX века, в связи с началом трансформации экономики. В настоящее время хозяйственная среда становится все более рыночной, что вносит в предпринимательскую деятельность элементы неопределённости и тем самым расширяет зоны рискованных ситуаций. Теория риска в связи с этим стала более востребованной. Тем не менее, общая теория риска далека от завершения даже на уровне фундаментальных понятий.

     Современная экономическая теория и практика рассматривает риск как один из факторов формирования прибыли. При этом некоторая часть прибыли представляет собой вознаграждение за готовность идти на риск и за эффективное управление риском (значимость последнего в странах с развитой рыночной экономикой в последние годы возросла). Первые попытки понять взаимодействие прибыли и риска относятся к периодам становления новых экономических отношений, новых открытий, создания новых предприятий (фирм), занятия новыми видами деятельности, совершенствования товарной политики, улучшения ассортиментной структуры товарооборота. На этапе ускоренного развития экономики такое понятие риска несколько утрачивает свою актуальность и возрастает роль эффективного управления риском.

     В настоящее время, как в зарубежной, так и в отечественной экономической науке используется множество определений риска, что связано, прежде всего, с проникновением этой категории практически во все сферы человеческой деятельности. Наибольшее число определений риска, однако, дается в страховой деятельности, а также в инвестировании при оценке предполагаемой успешности инвестиционного проекта.  
При этом часть авторов (Абчук В.А., Бадюков В.Ф., Балабанов И.Т., Бланк И.А., Гвозденко А.А., Губенко А., Жуков Е.Ф., Кошечкин С.А., Кузьмин В., Лещенко М.И., Первозванский А.А., Прыкин Б.В., Райзберг Б.А., Рейтман Л.И., Рожков Ю.В., Стоянова Е.С., Терский М.И., Шахов В.В., Чернова Г.В. и др.) считает риском возможность наступления неблагоприятного события, связанного с различного рода потерями, то есть в определении риска придерживается позиции страховых организаций (под страховым риском обычно понимается вероятностное событие или совокупность неблагоприятных событий, на случай наступления которых проводится страхование). ⁴

     Другие авторы (Баканов М.И., Лапуста М.Г., Ковалёва A.M., Скамай Л., Уткин Э.А., Фёдорова Т.А., Филин С, Шаршукова Л.Г., Шеремет А.Д. и др.) понимают под риском возможность наступления не только неблагоприятных последствий, но и получения дополнительных доходов сверх запланированных.⁵

     Под неопределённостью в российской экономической науке принято понимать неясную, неизвестную обстановку, характеризующуюся неполнотой и неточностью информации, и вызывающуюся нестабильностью и непредсказуемостью экономики.

     Рисковой же ситуацией считается возникающая в связи с неопределённостью ситуация возможного отклонения фактического результата от запланированного. При этом риск считается таким последствием неопределённости, вероятность наступления которого можно измерить.

     Процесс управления риском может быть более результативным, если структурировать, классифицировать изучаемые виды рисков. Под классификацией рисков будем понимать их распределение на конкретные группы в соответствии с определённым признаком, положенным в основу классификации.

     По возможным последствиям:

     - чистый;

     - спекулятивный

     По объекту возникновения:

     - риск отдельной операции;

     - риск вида деятельности;

     -риск деятельности в целом

     По возможности страхования:

     - страхуемые;

     - нестрахуемые

     По уровню потерь: - допустимый;

     - критический;

     - катастрофический

     По причине возникновения:

     - внешние;

     - внутренние⁶

     В современной экономической литературе выделяется прежде всего  
группа рисков, выделенных по признаку последствий: чистые - связанные с возможностью получения отрицательного или нулевого результата и спекулятивные - с возможностью получения как прибыли, так и убытков. Иногда по этому признаку риски разделяются на три группы: риск, несущий потери, риск недополучения дохода, и риск, несущий возможности как убытков, так и дополнительной прибыли.

     По уровню потерь выделяются следующие виды рисков: допустимые (потери в размере ожидаемой прибыли), критический (потери связанные с нулевым доходом или с невозмещением произведенных затрат) и критический (уровень потерь высок настолько, что затрагивает часть или все имущество предпринимателя). Фёдорова Т.А. предлагает разделение всех рисков на два типа по соотношению между частотой возникновения и величиной потерь: риски первого типа характеризуются высокой частотой и небольшими размерами потерь, риски второго типа - низкой частотой и значительной величиной потерь. ⁷

     Выделяются также внешние (систематические) - возникающие под влиянием внешних факторов) и внутренние (несистематические) риски (Абчук В.А., Бланк И.А., Качалов P.M., Клейнер Г.Б., Лапуста М.Г., Морозов Д.С., Скамай Л., Тамбовцев В.Л., Фёдорова Т.А., Шаршукова Л.Г.).  
По времени воздействия риски делят на долгосрочные (постоянные) и краткосрочные (временные) (Баглаи И.И. др., Бланк И.А., Лапуста М.Г. и Шаршукова Л.Г, Скамай Л., Толстых Т.Н., Уланова Е.М.).  
По возможности прогноза - на прогнозируемые и непрогнозируемые (Бланк И.А., Скамай Л.). Страхуемый и нестрахуемый виды риска обычно выделяются в литературе, связанной с вопросами страхования. По объекту возникновения выделяют риски отдельной операции, вида деятельности, а также риски деятельности предприятия в целом (Бланк И.А., Скамай Л.). С точки зрения возможности управления выделяются риски случайные, к которым субъекты хозяйствования могут адаптироваться, и иерархические, оказывать влияние на которые они не могут (Рожков Ю.В., Терский М.И.).  
По области возникновения риски разделяются на природные, техногенные, общественные и экономические (Фёдорова Т.А.). Экономические риски, в свою очередь, могут быть разделены на финансовые, производственные и инвестиционные. ⁸

     Имеется довольно много определений такого вида риска, как финансовый риск. Тем не менее, большая часть авторов сходятся на том, что это риск, возникающий в связи с осуществлением финансовых операций. Производственным риском называют совокупность рисков, связанных с технологией производства, а к инвестиционным относят риски воплощения инвестиционного проекта (этот вид риска можно отнести к промежуточному между финансовым и производственным виду).

     Кроме того, по разным основаниям выделяют: инфляционный и дефляционный риски, налоговый риск, законодательный, политический, криминогенный, структурный, имущественный, банковский (депозитный и кредитный), валютный, бюджетный, риск ликвидности, операционный, технический, коммерческий, временной риск (риск потери дополнительного времени), природный, экологический, транспортный, биржевой, специфический, форс - мажорный и другие виды риска.

     При этом система причинно-следственных связей в экономике обуславливает постоянную трансформацию одного вида риска в другой, что в России в силу исключительной динамичности и турбулентности ее рынка приобретает особое значение.

     В составе рисков выделяется такой их вид, как финансовый риск. Большая часть существующих определений, как было указано выше, связывает его с осуществлением какой - либо финансовой деятельности.

     Таким образом, финансовым можно назвать риск, возникающий при движении потоков денежных средств и связанный с каким - либо активом; это вероятность отклонения от запланированного результата, возможность получения не только убытков, но и дополнительной прибыли в результате осуществления какой - либо финансовой деятельности. В систему финансового риска входит множество видов рисков, связанных с ведением финансовой деятельности: кредитный, банковский, бюджетный, страховой, риск ликвидности, налоговый, инфляционный и т.д.

1.2. Особенности региональных бюджетных рисков

     Риск, связанный с бюджетом, рассматриваемым как форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, занимает важное место в системе финансовых рисков, обладает всеми признаками финансового риска. Однако в качестве самостоятельного вида финансового риска бюджетный риск обладает рядом характерных особенностей.

     В настоящее время в российской экономической науке, по сведениям автора, не существует единого и полного определения понятия «бюджетный риск». Другое направление, развивающееся в основном в законодательной и бюджетной сферах, понимает под бюджетным риском вероятность неисполнения запланированного бюджета. В данном направлении выделяется три течения. С нашей точки зрения, попытки определения бюджетного риска в качестве возможного отклонения запланированных сумм только доходов или расходов, нарушают саму логику бюджетного процесса. Поскольку под бюджетом понимается форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, при подходе к проблеме рассмотрения понятия бюджетного риска нельзя рассматривать только доходную или только расходную части бюджета.  
Итак, можно дать следующее уточненное определение бюджетного риска: это вероятность отклонения фактически исполненных бюджетных доходов и расходов от первоначально запланированных. Уровень бюджетного риска, таким образом, может быть измерен степенью такого отклонения.  
Бюджетный риск может быть описан с помощью следующих  
характеристик. Прежде всего, это экономическая природа данного вида риска. ⁹

     Риски, связанные с бюджетным процессом, многообразны, поэтому в целях осуществления эффективного управления требуют классификации по основным признакам. Под классификацией обычно понимают систему соподчиненных понятий какой-либо области знания или деятельности человека, используемую как средство для установления связей между этими понятиями.

     Таким образом, классификация бюджетного риска означает систематизацию множества рисков на основании каких-то признаков и критериев, позволяющих объединить подмножества рисков в более общие понятия.

1.3. Управление бюджетными рисками на региональном уровне

     При анализе бюджетной системы на устойчивость определяющее значение имеют  параметры системы, которые относятся  к факторам неустойчивости. Данные факторы дестабилизируют бюджетную систему, оказывая влияние на определенный параметр ее функционирования, который непосредственно и вызывает ее неустойчивость. Такие параметры являются критическими параметрами бюджетной системы. Таким образом, под бюджетным риском, применительно к бюджетной системе субъекта РФ, будем понимать возможность возникновения критических параметров бюджетной системы, вызванных влиянием факторов неустойчивости системы.

     Исходя  из тезиса, что устойчивость системы  определяется как состоянием внешней среды, так и адаптационными возможностями системы, следует, что управление бюджетными рисками является одним из основных структурных составляющих обеспечения устойчивости бюджетных систем. Управление рисками потери устойчивости региональной бюджетной системы представляет собой реализацию практических мер и управленческих действий, которые исключают возможность возникновения или минимизируют неблагоприятное влияние на устойчивость бюджетной системы определенных событий или состояний.

     Ввиду специфичности объекта риска  потери устойчивости региональных бюджетных  систем этапы управления бюджетными рисками также имеют определенные особенности. Представляется необходимым  выделить следующие этапы управления рисками потери устойчивости бюджетных систем субъектов РФ:

     1) идентификация риска;

     2) определение факторов воздействия  риска;

     3) оценка возможных последствий  реализации риска;

     4) установление возможных управляющих  воздействий на факторы неустойчивости  бюджетной системы;

     5) разработка предложений и мероприятий по уклонению от рисков или оптимизации бюджетных рисков, практическое осуществление данных мероприятий;

     6) в случае реализации риска  осуществление мероприятий, направленных  на ликвидацию неблагоприятных  последствий;

     7) мониторинг результатов и совершенствование системы управления рисками устойчивости региональных бюджетных систем.¹⁰

     Устойчивость  любой целостной системы определяется, прежде всего, ее структурой, а также  внутренней организацией, представляющей собой способ взаимосвязи, взаимодействия образующих ее компонентов. Системообразующими связями региональных бюджетных систем, по нашему мнению, являются потоки бюджетных средств к бюджетополучателям по линии «налогоплательщик - бюджет - получатель бюджетных средств - поставщик бюджетным учреждениям товаров (работ, услуг)», а также межбюджетное перераспределение средств. При этом они одновременно являются и связями строения (структурными), и связями взаимодействия и функционирования, обеспечивающими реальное существование системы. В качестве критериев оптимизации рисков потери устойчивости региональной бюджетной системы, на наш взгляд, необходимо выделить следующие: минимизация возможных деструктивных внешних воздействий на систему, способных вызвать разрушение взаимосвязей ее элементов, максимизация достоверности прогнозирования состояния системы и среды в условиях развития рисковых ситуаций, обеспечение достаточности бюджетных ресурсов для выполнения собственных расходных полномочий публичной власти регионального и муниципального уровней и минимизация возможных потерь доходов и неэффективного, низкорезультативного использования средств соответствующих бюджетов, уровень отклонения потоков бюджетных средств от планируемого (ожидаемого) значения, отсутствие кредиторской задолженности в результате несвоевременного или неполного финансирования из бюджетов, образующих бюджетную систему субъекта Федерации.

     Управление  рисками потери финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта РФ предполагает наличие механизмов, позволяющих  обеспечить сохранение качественной специфики системы, ее устойчивость, функционирование и развитие. В связи с этим полагаем возможным рассмотреть некоторые основные факторы обеспечения финансовой устойчивости региональных бюджетных систем и соответствующие средства управления бюджетными рисками.

     Структура бюджетной системы предполагает аналогичную структуру финансовых потоков, обусловленную разграничением расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Исходным концептуальным положением при рассмотрении вопроса  о распределении расходных обязательств является то, что любая государственная услуга должна обеспечиваться тем уровнем власти, который наиболее близко представляет сообщество людей, оказывающееся в выигрыше от оказания данной услуги. В то же время территориальная фрагментация юрисдикции усиливает неравномерность распределения доходной базы и расходных потребностей между бюджетами. В связи с этим отнесение задач к компетенции, например, местных органов власти должно означать полную самостоятельность последних по всем вопросам, связанным с правовым регулированием, осуществлением и финансированием выполнения этих задач.

     Другим  условием обеспечения финансовой устойчивости бюджетной системы субъектов  РФ и оптимизации рисков ее потери является возможность любых внутрирегиональных различий в нормативно-правовом регулировании, осуществлении и финансировании полномочий, функций, бюджетных услуг, отнесенных к ведению органов местного самоуправления. Выполнение данного условия основывается на элиминации предопределения нормативно-правовыми актами органов публичной власти вышестоящего уровня объема и нормативов расходов местных бюджетов на реализацию соответствующих полномочий и необходимости учета межтерриториальных различий в предпочтениях граждан. Финансирование из бюджетов территориальных органов власти общественных услуг при условии желательности межтерриториальной дифференциации уровня их предоставления позволяет решить такие важные проблемы реализации политики в области бюджетных расходов, как определение истинного спроса и эффективности общественного производства, уменьшить возможность неэффективных расходов при распределении бюджетных ресурсов.¹¹

     Система может являться устойчивой, если она  обладает адаптивными свойствами. Действие адаптивных свойств бюджетной системы  обусловливается фискальной обеспеченностью - наличием у органов публичной власти определенного уровня собственных доходных источников и полномочий по их мобилизации в объеме, позволяющем достичь максимально возможного уровня покрытия расходных обязательств бюджета и оптимизировать бюджетные риски. Источником фискальной обеспеченности любого уровня власти являются собственные доходы его бюджета.

     Анализ  российского налогового законодательства показывает, что большинство полномочий по установлению налогов является исключительной компетенцией федерального уровня власти. Определение плательщиков налога, объекта налогообложения, налоговой базы, налогового периода и порядка исчисления налога по всем налогам, взимаемым на территории Российской Федерации, осуществляется на федеральном уровне. Муниципальным образованиям предоставлены полномочия по введению на своих территориях местных налогов, а также установлению налоговых ставок, порядка и сроков уплаты налога, налоговых льгот и порядка их применения. Причем определять налоговые ставки органы местного самоуправления могут, только в пределах, установленных в соответствующих главах Налогового кодекса РФ по данным налогам.

     По  итогам 2009 г. региональные и местные налоги в общей сумме доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ составили 8, 5% (от 0, 2 до 22, 7%)(5). В 2008 г. данный показатель в разрезе субъектов РФ был от 1, 9 до 34, 0%, в 2007 г. - от 1, 4 до 23, 1 %. Из 86 регионов в 2009 г. уровень региональных и местных налогов более 15% имели два региона, от 10 до 15% - 18 регионов, от 5 до 10 % - 45 регионов, менее 5 % - 21 субъект РФ.¹²

     Доля  доходов, мобилизованных на территории муниципальных образований, в общей  сумме доходов местных бюджетов составляла в 2006 г. 73, 8%, в 2008 г. - 59, 8%. В 2009г. данный показатель составил: по бюджетам городских округов, внутригородских муниципальных образований Москвы и Санкт-Петербурга - 51, 4%, бюджетам муниципальных районов - 26, 7%, бюджетам поселений - 31, 5%.¹³

     Нерациональное  распределение налоговой компетенции  между уровнями государственного управления является одной из основных причин возникновения вертикального фискального разрыва – ситуации, при которой доходные источники не в состоянии покрыть расходных потребностей соответствующего уровня власти.

     Оптимальным с точки зрения достижения фискальной обеспеченности является такое закрепление структуры налоговых полномочий, при котором региональным органам власти и органам местного самоуправления, было бы предоставлено право определять налогооблагаемую базу и устанавливать ставки по собственным налогам без каких-либо федеральных ограничений. Однако предоставление таких налоговых полномочий регионам и муниципалитетам требует создания институциональных условий их реализации, таких как наличие налоговой конкуренции, поддерживающей разумные налоговые ставки, и унификация налогооблагаемой базы.