Англосаксонская модель местного самоуправления. 2

МИНИСТЕРСТВО  ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

ДАЛЬНЕВОСТОЧНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Факультет государственного и муниципального управления

Специальность 080504.65 «Государственное и муниципальное управление»

Кафедра менеджмента, государственного и муниципального управления

КУРСОВая  работа

по дисциплине «Система муниципального управления»

Англосаксонская модель местного самоуправления

Студент  

группа 143           ______________________________    Е.Г. Дьяконов

                                                                       подпись

                                             ______________________________       

                                                                          дата

Научный руководитель

                     _______________________________     А.В. Шуляева

                                                                       подпись

                                             ______________________________

                                                                          дата

Хабаровск 2010

Введение

Актуальность. За последнее время изучению местного самоуправления в различных отраслях науки уделяется пристальное внимание. Интерес к институту местного самоуправления вызван не только оказываемым им влиянием на развитие демократических и правовых реформ, но и признанием его основополагающей роли в решении вопросов жизнеобеспечения населения и построения гражданского общества. Проблематика развития местного самоуправления является одной из наиболее сложных и дискуссионных в современной науке.

Особенности организации  и развития местного самоуправления в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии (далее -Великобритании) становятся актуальными теоретическими и практическими проблемами в свете перспектив сближения Российской Федерации с Европейским сообществом.

Организация местного самоуправления в Великобритании всегда была предметом  пристального изучения ученых-правоведов, полагающих, что именно в этой стране оно получило наибольшее значение и  развитие.

За последние десятилетия  в Великобритании произошли крупные  преобразования в области государственного устройства, особенно в системе органов  публичной власти. Важное место среди  них занимает реорганизация власти на местах, которая была связана  с необходимостью адаптации к  меняющимся условиям и потребностям современного мира, а также провозглашением  новой политики государственного управления.

Развитие социально-политических процессов в Великобритании на рубеже веков требует нового подхода  и переосмысления самих государственно-правовых реалий, свидетельствующих о появлении  в государстве ранее не свойственных ему тенденций развития политических систем и важнейших элементов  государственного механизма. Углубленное  сравнительно-правовое исследование таких тенденций представляется крайне актуальным и необходимым, о чем свидетельствует, в частности, существенная перестройка местного самоуправления в Великобритании.

В 90-х годах XX века в этой стране осуществлялись крупномасштабные реформы местного самоуправления, в  результате которых сложилась его  новая структура и были заложены новые тенденции дальнейшего развития одного из важнейших институтов публичной власти.

Целью курсовой работы является проведение исследования реформ муниципальной системы Великобритании конца XX - начала XXI столетия, связанных с необходимостью адаптации механизма государственного управления к меняющимся условиям и потребностям современного мира.

Задачи курсовой работы:

• Раскрыть теоретические и правовые основы англосаксонской модели местного самоуправления
• Провести анализ реформ местного самоуправления в Великобритании в конце XX - начале XXI века
• Сравнить англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления
• Проанализировать применение зарубежного опыта в Российской федерации

Предмет исследования деятельность органов местного самоуправления Великобритании

Объект исследования Англосаксонская модель местного самоуправления

В Курсовой работе я применял методы исследования: сравнительно-правовой, сравнительно-исторический, структурно-функциональный, системный. Применение различных методов в их сочетании позволило осмыслить и раскрыть предмет курсовой работы в целостности и всесторонности, чему также способствовала источниковедческая база исследования, включающая в себя широкий теоретический, нормативно-правовой и иной юридический материал.

 Теоретическую и эмпирическую базу курсовой работы составили труды отечественных и зарубежных ученых в области основ современной государственности, вопросов демократии, правового государства, конституционного и муниципального права. 

1. Англосаксонская модель местного самоуправления: теория и современное состояние

1.1 Теоретические основы англосаксонской модели местного самоуправления

Британское право состоит  из общего права (common law), писаного права (statute law) и конвенций. Конвенции - это правила и обычаи, которые не имеют законной силы, но считаются абсолютно необходимыми в работе правительства. Многие из конвенций остались после исторических событий, повлиявших на формирование современной системы правительства.

Королева - глава государства  и важный символ национального единства. Она является главой исполнительной власти, неотъемлемой частью законодательной  власти, главой судебной власти, главнокомандующим  всех Королевских Вооруженных сил  и "высшим правителем" англиканской церкви. Королева действует по советам  ее министров. Великобритания управляется  Правительством Ее Величества во имя  Королевы. Что касается международных  отношений, то королева, как глава  государства, имеет право объявлять  войну и заключать перемирие, признавать страны и их правительства, заключать договоры, присоединять или  отдавать территории.

Парламент состоит из трех частей - королевы, Палаты Лордов и выборной Палаты Общин. Для прохождения закона необходимо согласие всех трех сторон. Так как не существует конституции, ограничивающей законодательную власть парламента, он может принять или  изменить любой закон. Он также может  продлить свой срок действия за пределы  обычного (5 лет) без согласия народа. Однако, на практике парламент так не поступает. Законность акта, принятого парламентом, не может обсуждаться в судах. Палата Общин несет ответственность за принятые законы перед народом, и в 20 веке Палата Лордов признала, что Палата Общин имеет над ней превосходство. Система партий в правительстве предназначена для того, чтобы парламент создавал законы, оглядываясь на выбравший его народ. Максимальный срок действия парламента - 5 лет, но на практике общие выборы проводятся до конца срока. Срок действия парламента был продлен лишь дважды - в Первую и Вторую Мировую Войны.

Органы местного самоуправления - неотъемлемая часть графств, округов  и других административных единиц Великобритании.

Местное самоуправление - выборный орган. Он обладает полномочиями, наложенными  на него парламентом, если же он превышает  данные полномочия, то жители этой административной единицы могут подать на него в  суд.

Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с  одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Ее черты:

· высокая степень автономии  местного самоуправления, выборность, контроль, прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;

· отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).

Основной принцип здесь  “действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий” (в  Великобритании полномочия предоставляются  парламентом страны, т.е. из «центра»,  в США - штатами, т.е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется  в форме судебного контроля.  Средство влияния - государственные дотации.

1.2 Муниципальная система Великобритании

Местное самоуправление в Великобритании

Для местных органов Великобритании свойственна значительная независимость  и самостоятельность в принятии решений. Характерными чертами местного управления Великобритании являются следующие:

1) все органы местного управления являются юридическими лицами;

2) органы местного управления в основном обладают полномочиями управленческого характера в отношении определенной территории;

3) финансироваться местные органы должны, хотя бы частично, за счет местных налогов;

4) руководство в местных органах осуществляется советниками, избираемыми на основе всеобщего избирательного права жителями соответствующей территории.

Уровни управления

Долгое время в Великобритании существовали три уровня местного управления. Актом о местном управлении 1972 года в целях организации местного самоуправления с 1-го апреля 1974 года Англия разделена на области местного самоуправления, называемые графствами, а в этих графствах образованы районы местного самоуправления, называемые округами. Те округа, которые по закону считались "сельскими", разделены на приходы. В каждом графстве, округе образуется совет. В каждом приходе создается  собрание прихода или образуется совет.

Отдельный регион может иметь  три уровня местного управления: совет  графства, совет округа, приходский совет (собрание прихода ), но на большей территории страны действуют два уровня: совет графства, совет округа.

Говоря об уровнях местного управления, следует сразу определиться, что это понятие достаточно условно, поскольку органы разных уровней  ни в коем случае не являются по отношению  друг к другу органами более высокого или низкого ранга, нет "вышестоящих" и "нижестоящих". Взаимоотношения  между органами всех уровней рассматриваются  скорее как партнерские, но не иерархические.

Разграничение полномочий между  уровнями управления

Разграничением полномочий между различными уровнями местного управления ведает парламент. В Англии действует довольно четкое, возможно даже жесткое распределение функций. Каждый орган уполномочен осуществлять управленческие функции в пределах, установленных законом.

Так, в ведении советов  графств находятся все дороги (за исключением магистральных дорог  и мостов), образование и библиотеки, социальные службы, пожарная охрана, полиция, музеи, продовольствие и медикаменты, и т.д.

Советы округов занимаются борьбой с шумом и здравоохранением, жилищным строительством, сбором мусора, кладбищами, городским и сельским планированием, налогообложением и  др.

В ведении приходских советов  находятся: распределение земельных  участков, пешеходные дорожки, погребение, местности для отдыха, земли под  кладбища, автобусные стоянки.

Допускается делегирование  отдельных функций на основе договора одним органом другому (как одного, так и различных уровней). Но есть исключения - не допускается делегирование  функций, связанных с взиманием  налогов, изданием предписаний о  налогообложении и т.п.

Для характеристики местного управления в Великобритании важнейшее  значение имеют два понятия: “ultra vires” и “inter vires”. Суть их сводится к одному - местные органы власти жестко связаны в своей деятельности рамками прямо предоставленных им законодательством полномочий. “Отношения между центральной властью и муниципалитетами определяются принципом inter vires (действовать в пределах своих полномочий), т.е. муниципалитеты могут совершать действия, которые лишь прямо предписаны законом. В противном случае акты местных властей считаются совершенными с превышением полномочий (ultra vires) и могут быть признаны судом не имеющими силы. Характерной чертой неформальных отношений местных органов является принадлежащее им право вступать в ассоциации, которые периодически проводят конференции и собрания, на которых обмениваются опытом работы, мнениями по тем или иным проблемам, но прежде всего обсуждают вопросы, которые, по их мнению, нуждаются в законодательной реформе или особом внимании центра.

Структура местных органов 

В структуру местных органов  Великобритании входят совет и штат чиновников.

а) Совет.

В каждом графстве и округе образуется совет (именуемый Главный  совет), состоящий из председателя и  советников.

Советники избираются на основе всеобщего избирательного права. В  соответствии с законом, лицо, если оно не признано недееспособным, может  быть избрано и быть членом органов  местной власти, если оно является британским подданным или гражданином  Ирландской Республики и ко дню выборов  достигло возраста в 21 год, и:

а) к этому дню оно  обладает и затем продолжает обладать правом избрания данного органа местного самоуправления, или 

б) оно в течение 12 месяцев, предшествующих этому дню, владеет  как собственник или арендует землю или дом (с прилегающим  участком земли) в этом районе, или 

в) его основное или единственное место работы в течение 12 месяцев  находится в этом районе, и т.п.

Советники избираются на 4 года, но каждый год их состав обновляется  на 1/3. Число советников строго не определено, но, как правило, советы довольно многочисленны (некоторые насчитывают более 100 человек).

Избрание советников имеет  свои особенности. После опубликования  в печати сообщения о проведении выборов, любое лицо может получить документ о выдвижении кандидатом в  советники, подписанный лицами, которые  его выдвигают, и 8 -избирателями данного  избирательного округа. Если лицо согласно избираться в советники, оно передает этот документ со своим заявлением о согласии баллотироваться в  соответствующий орган, ведающий выборами.

Если на день голосования  кандидатов выдвинуто больше, чем  необходимо избрать советников, то проводится голосование. Если число  выдвинутых кандидатов равно числу  мест советников, все они объявляются  избранными без голосования утром  того дня, на который назначены выборы.

Советники не имеют права  получать какое-либо вознаграждение или  жалованье. Исполнение функций советника  считается исполнением общественных обязанностей. Однако определенные выплаты муниципальным советникам все же могут быть предусмотрены: советник может потребовать выплаты суточных, оплаты транспортных расходов и расходов на питание во время проведения заседания совета или комитета; возмещение ущерба, который понес советник за время своего вынужденного отсутствия на работе; выплата содержания в связи с присутствием на конференциях, проводимых за пределами территории совета.

Член совета может отказаться от должности только письменно.

Каждый местный орган  в соответствии с законом назначает  специальное должностное лицо, которому любой советник может подать письменное заявление об отказе от должности, подписанное  им самим. Заявление об отказе от должности, переданное и полученное в установленном  порядке, не может быть затребовано  обратно и вступает в силу немедленно.

Еще один аспект правового  статуса советника, на мой взгляд, представляет несомненный интерес. В тех случаях, когда член совета имеет финансовую заинтересованность, прямую или косвенную, в каком-либо деле, которое обсуждается в совете в его присутствии, он должен немедленно сообщить об этом и воздержаться от участия в обсуждении и голосовании  по данному вопросу.

Критерии определения  прямой или косвенной заинтересованности установлены законом. Соблюдение данного  правила не просто моральная, а правовая обязанность, за уклонение от которой  следует применение в отношении  виновного определенных санкций - наложение  штрафа или возбуждение уголовного преследования.

Председатель совета (если округ получил статус "города", то председатель совета, как правило, именуется "мэром", хотя его статус от этого не меняется) - не одно лицо, занимающее этот пост весь срок полномочий совета, как это имеет место  в других странах. В соответствии с актом 1972 г.: "Избрание председателя является первой обязанностью главного совета, выполняемой им на годичном собрании".

Председатель совета избирается каждый год весной на собрании совета из числа советников (этот вопрос является первым в повестке дня ежегодного собрания совета). Срок пребывания одного советника в должности председателя совета неопределенен и фактически может составить 4 года, т.е. весь срок действия депутатского мандата. Причины  тому следующие: с одной стороны, по закону обычный срок полномочий председателя 1 год и потому каждый год проводятся перевыборы; с другой стороны - председатель занимает должность до тех пор, пока справляется со своими обязанностями и устраивает совет, а потому не лишается права выставлять свою кандидатуру на переизбрание.

Голосование по избранию председателя проводится открытое и решение принимается большинством голосов.

Председатель совета, в  отличие от советников, получает жалованье  от совета и в таком размере, какое  совет сочтет разумным.

Совет назначает из числа  своих членов вице-председателя, который  осуществляет полномочия председателя в случаях вакансии должности  председателя или если тот по каким-либо причинам не может осуществлять свои полномочия. Вице-председатель также  может получать жалованье от совета.

Председатель совета не имеет  специально установленных законом  функций. Обычно руководит заседаниями  совета, обладает правом решающего  голоса (при равенстве голосов), по должности является членом большинства  или всех комиссий совета.

Отличительной особенностью местного управления Великобритании, по сравнению со многими другими  странами, является фактический размен функций совета на действия его комитетов (комиссий). Многочисленный состав советов  вынуждает их передавать часть своих  функций комитетам, за исключением  финансовых полномочий.

Комитеты могут быть отраслевые и координирующие (функциональные), постоянные и специальные (временные). Численный состав комитетов различен. Помимо членов муниципальных советов  к работе комитетов могут привлекаться иные лица, которые по своим профессиональным и иным качествам могут оказаться  полезными. Виды комитетов, их численный  состав и срок полномочий определяются регламентами советов.

Функциональный комитет  связан с определенными аспектами  деятельности совета (финансовый, организационный, по законодательству и парламентским  вопросам и др.) Фактически эти комитеты играют координирующую роль и приобретают  наиболее важное значение в деятельности местных органов.

Специальные комитеты образуются для решения определенной задачи (как правило, для детального изучения какого-то специального вопроса или  проведения расследования), после чего автоматически прекращают свое существование.

Комитеты играют важную, а порой решающую роль в деятельности местных органов. Заседания совета, которые должны проводиться не реже одного раза в год, а фактически проводятся ежемесячно и даже чаще, сводятся в  основном к заслушиванию отчетов  комитетов и утверждению принятых ими решений. Зачастую решения советом  принимаются без обсуждения, путем  одобрения или отклонения рекомендаций комитета. Поэтому даже при большом  числе выносимых на заседание  вопросов они решаются очень быстро.

Совет может наделить любой  комитет правом принимать решения  от имени совета. Такой комитет  приобретает статус исполнительного, а не консультативного комитета. Если действует в пределах предоставленных  ему полномочий, ни одно его решение  не может быть изменено или отменено. Даже если комитет утратил доверие  совета и распущен им, принятые комитетом  решения остаются в силе. По общему правилу, совет не может принимать  к рассмотрению любой вопрос, если он предварительно не был обсужден в комитете.

В отличие от заседаний  совета, порядок работы комитетов  менее формален, и если на заседании  совета чиновники не имеют права  высказываться по какому-либо вопросу, то в комитете они играют достаточно заметную роль. А поскольку судьба тех или иных решений совета предрешается в комитетах, именно они в большей мере подвержены воздействию различных групп давления.

Подмена функций совета действиями комитетов самими английскими учеными  не расценивается как трагедия и  крушение традиционной системы местного управления, поскольку ключевые полномочия муниципальных органов все равно  остаются в руках выборных советников (будь то в форме заседаний совета или комитетов).

В системе муниципального управления Великобритании носителями власти являются лишь советы, полномочия других подразделений муниципального аппарата рассматриваются как производные.

Главная особенность муниципального управления Великобритании состоит  в соединении функций общего руководства  и оперативно-исполнительной деятельности в руках советов. Об этом свидетельствует, в частности, отсутствие в муниципалитетах  единоличного или коллегиального главы  исполнительного аппарата.

б) Чиновничий аппарат.

В Великобритании нет стандартной  организации управленческих служб. Каждый местный орган вправе создавать  собственную внутреннюю структуру. На практике традиционными стали  такие отделы, как секретариат (или  юридический отдел), отдел кадров, финансовый отдел, отдел здравоохранения  и охраны окружающей среды и др.

Формирование кадров аппарата местного управления, регулирование  правового положения муниципальных  чиновников охватывается понятием "муниципальная  служба". Чиновники, работающие в  аппарате местного органа, являются не государственными служащими, а служащими  совета, который их назначил.

Правовое регулирование  муниципальной службы осуществляется совместно муниципалитетами и органами более высокого звена управления.

В советах создаются специальные  комитеты по вопросам кадров, которые  разрабатывают схемы классификации  служащих, схемы должностных окладов, правила отбора кандидатур, рассматривают  трудовые конфликты и др.

Как правило, орган местного управления имеет право назначать  таких чиновников, какие ему представляются необходимыми. Однако законодательством  может устанавливаться перечень чиновников, которые в обязательном порядке должны быть назначены: например, чиновник по вопросам образования, инспектор-специалист в области мер и весов и  др.

Муниципальные служащие работают на контрактной основе. Условия труда  и оплаты труда вырабатываются Национальным объединенным советом и другими  сходными с ним органами, в состав которых входят представители органов местного управления и чиновники. Муниципалитеты вправе, но не обязаны принимать к исполнению рекомендации этих органов.

Среди категорий муниципальных  служащих следует особо назвать  главного администратора. Важность этой фигуры в аппарате местного совета объясняется следующим: как мы уже  отмечали, практически все вопросы  местной жизни предварительно или  окончательно решаются в комитетах, в деятельности которых активно  участвуют чиновники, занимающиеся выработкой общей политики. Множественность  комитетов совета и различных  отделов наряду с отсутствием  единоличного или коллегиального главы  исполнительного аппарата придают  особую важность координации работы всех структурных подразделений  местного органа. Эту функцию (наряду с другими) и осуществляет главный  администратор, фактически выступая как глава аппарата чиновников.

Расширение полномочий местных  органов, усложнение стоящих перед  ними задач усиливают влияние  чиновников, представляющих собой в  большей части высококвалифицированных  специалистов в различных сферах - юристов, экономистов, социологов и  т.п. Усиливается тенденция противопоставления чиновничьего аппарата, прежде всего  в лице главного администратора, менее  профессиональному совету. Как сказал английский ученый Уоррен: "Задачи администрации  в современном обществе настолько  сложны, что исполнитель высокого ранга не может быть просто проводником  политики, формулируемой дилетантами". 

2. Анализ реформ местного самоуправления в Великобритании в конце XX - начале XXI века

2.1 Изменение роли и функций органов местного самоуправления

В 1985 г. последовала реформа местного управления были упразднены советы Большого Лондона (управлял столицей Великобритании) и 6 графств-метрополий. В 1978 г. правительство консерваторов, возглавлявшееся Маргарет Тэтчер, распустило Совет Большого Лондона, в котором преобладали члены лейбористской партии. Их функции были переданы окружным советам и другим орланам. В результате была создана достаточно унифицированная децентрализованная система местного самоуправления.

Во второй половине 90-х  годов XX в. последовало очередное  Вменение системы территориального деления и управления. Двухуровневое  местное управление практически  ликвидировано в результате создания унитарных образований, объединяющих территорий  нескольких бывших округов. Вместо советов графств и округов  образуются унитарные советы. Изменилось управление и в столице в мае 1998 г. в Лондоне был проведен референдум и 72% жителей проголосовали за введение должности лорд-мэра Большого Лондона и восстановление представительного органа. В 2000 г. состояли выборы этих органов. Первым мэром Лондона на прошедших эти выборах был избран независимый кандидат Кен Ливингстон, известный своими левыми взглядами и исключенный ранее из правящей лейбористской партии.