Англосаксонская модель местного самоуправления

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

САХАЛИНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИНСТИТУТ ИСТОРИИ, СОЦИОЛОГИИ И УПРАВЛЕНИЯ

КАФЕДРА УПРАВЛЕНИЯ

                                                                                                   Рег № ______

«__» ___________ 2014

КУРСОВАЯ РАБОТА

на тему:

АНГЛОСАКСОНСКАЯ МОДЕЛЬ МЕСТНОГО САОУПРАВЛЕНИЯ

специальность 061000 «Государственное и муниципальное управление»

Выполнил: студент очного отделения

(5 лет обучения)

Фоминов Алексей Игоревич

___________________  (подпись)

Научный руководитель:

к.ф.н., доц. Ковалева Галина Васильевна

__________________ (подпись)

Южно – Сахалинск – 2014

Содержание

Введение

Место муниципального самоуправления в структуре публичного управления, характер взаимоотношений с центральной администрацией, а также институциональная структура местного самоуправления в англосаксонской модели управления играет важную роль в системе государственного управления и становлении важности народовластия.

Определим понятие местное самоуправление – это самостоятельная деятельность муниципальных органов власти, а также населения муниципального образования по решению в соответствии с законом и имеющимися материально-финансовыми средствами определенной части государственных дел в границах муниципального образования, исходя из интересов населения муниципального образования, его исторических и иных местных традиций с целью улучшения его благополучия. Соответственно, сущность местного самоуправления видится в децентрализации государственного управления, выраженной в привлечении к управленческому процессу непосредственно граждан и их органов, для согласования государственных интересов с интересами территорий, на которых эти граждане проживают, и обеспечения комплексного социально-экономического развития этих территорий с целью создания всех условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека.

Англосаксонская модель местного самоуправления получила широкое распространение на всех континентах земного шара в различных вариациях. Англосаксонская модель зародилась в Англии и развивалась в совершенно разных условиях. Она вырастала из местных общин и приходов, а также из городов, управление которыми постепенно выстраивалось в государственную вертикаль управления страной. Начиная с Вильгельма Завоевателя самоуправляющимся англо-саксонским общинам была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном правотворчестве. Территориальным органам на местах вверялись все стороны управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций. Поэтому объединение общин в государство означало включение их местных институтов в общегосударственную систему управления, сохранение форм местного правосудия и выстраивание на их основе всей английской системы правосудия.

Сохраняя местную управленческую структуру и судебно-следственную юрисдикцию, королевская власть вводила последнюю в государственную систему юстиции и все более подчиняла туземное правосудие нормам общего права, созданного королевскими судьями на основе обобщения местных судебных решений и обычаев. Такая политика королевской власти позволила ей обрести самое мощное орудие в борьбе с феодальным сепаратизмом. В этой системе народовластие осуществляется как всесильным парламентом и исполнительными органами, формируемыми парламентом (включая правительство государства), так и органами, формируемыми на местах населением соответствующих территорий, т.е. муниципалитетами.

Английская революция и последующая эволюция осуществления власти на местах предопределили необходимость отделения управленческих функций от правоохранительной и правоприменительной деятельности, но государственно-правовая природа муниципального управления не изменилась. Муниципалитеты никогда не отрывались от государственной формы организации власти. И если верховная власть, включая монарха, всегда была властью законодательной, что и обусловило верховенство парламентского правления, то местная территориальная власть оставалась властью исполнительной. Именно по этой причине в конституционном праве и законодательстве Англии не применяется термин «самоуправление» для муниципалитетов. Его ввел в юриспруденцию германский юрист Р. Гнейст, идеализировавший английскую систему организации власти.

Актуальность курсовой работы для России определяется тем, что рассматриваемая модель местного самоуправления является одной из самых распространенных моделей местного самоуправления в странах с развитой рыночной экономикой, которую на протяжении последних 20 лет строит Российская Федерация.

Специфика  управления Российским государством, позволяет рассматривать тему в рамках опыта иностранных государств, обособленно от Российской реальности, т.к. Россия имеет смешанную модель местного самоуправления. Элементы англосаксонской модели  МСУ в России больше встречаются в муниципалитетах с малочисленным этническим и коренным населением.

Объектом исследования является местное самоуправление в рамках англосаксонской модели. Предметом является система организации управления в англосаксонской модели МСУ.

Целью курсовой работы является изучение опыта и истории становления англосаксонской модели местного самоуправления. Для достижения цели требуется решить следующие задачи:

1. Рассмотреть англосаксонскую модель местного самоуправления в структуре публичного управления;

2. Рассмотреть взаимоотношение англосаксонской модели местного самоуправления с государственной властью;

3. Изучить систему и компетенции органов англосаксонской модели местного самоуправления.

Подробное рассмотрение англосаксонской модели местного самоуправления позволит определить положительные и отрицательные стороны модели и спрогнозировать дальнейшее развитие англосаксонской модели местного самоуправления, а также упростит принцип применения данной модели при совместном использовании с иной моделью МСУ в России и других государствах.

Глава 1. Социология управления англосаксонской модели местного самоуправления

1.1. Англосаксонская модель МСУ в структуре публичного управления

Органы местного самоуправления обладают публичной правосубъектностью, но правовая система в стране всегда независимо влияет на ее объем. В англосаксонской системе права местное самоуправление является объектом регулирования конституционального права или самостоятельной правовой сферы муниципального права. Органы англосаксонской модели местного самоуправления наделены публично-властными полномочиями; от имени населения приобретать права и обязанности, заключать договоры, выступать в суде, иметь собственные материальные и финансовые ресурсы, свой штат служащих, в зависимости от изменений правовой системы властные полномочия органов местного самоуправления могут либо увеличиваться, либо уменьшаться. В странах англосаксонской правовой семьи муниципалитеты обладают высокой степенью автономии и строят свои отношения с центром в качестве самостоятельных публично-правовых институтов.

Правовой статус местного самоуправления зависит от формы государственного устройства. Органы местного самоуправления не обладают компетенцией устанавливать собственную компетенцию – это полномочие центральных властей или властей субъектов федерации. В унитарных государствах правовое положение местного самоуправления определяется центральными властями. Основы местного самоуправления закрепляются в конституциях. Даже постосоциалистические государства, ранее отказывавшиеся от принципов независимости местных органов, конституционно признали идею местного самоуправления.

Англосаксонская модель самоуправления ведет к определенной обособленности местных органов власти. Практика показывает, что данная модель наиболее эффективно работает в условиях двухпартийной системы, когда большинство в органах государства и местного самоуправления имеет одна партия, ее действие в значительной мере обеспечивается не только традицией «уважение к праву», но и моральными факторами. Вне таких политико-культурных условий, как показывает опыт некоторых стран попытки вводить англосаксонскую систему в ее классическом варианте особым успехом не увенчались.

Зарубежные ученые при анализе места и роли местных органов в политической системе обычно акцентируют внимание на том, что они являются составной частью механизма государства [12]. Присутствует одновременно, мнение, что совсем не вмешиваться в вопросы регулирования местного самоуправления способны позволить себе, только, максимально благополучные федерации с достаточно высоким уровнем социально-экономического развития, которые характеризуются соответствующим типом политической культуры и сложившимися соглашениями относительно основ демократических ценностей, включая право населения на самоуправление. В случае «наоборот» само местное самоуправление может быть отдано региональным элитам, которые стремятся включить местные органы власти в собственную региональную иерархию власти, что предполагает их функционирование по правилам не всегда совместимым с правилами демократии.

Например, характерная черта британского подхода к определению роли местного самоуправления в системе политических институтов определяется тем, что они являются публичными корпорациями и обязаны своим существованием законодательству. Любые действия органа местного самоуправления должны ссылаться на соответствующий акт парламента. Ограничивают полномочия местных органов также адаптивные законы: типовые правила для заключения соглашений по снабжению населения водой, газом, электричеством. Они становятся местными правовыми актами после того как их примет (адаптирует) местный совет.

В Великобритании, для согласования интересов местного управления с целями центральной власти действуют ассоциации графских окружных и низовых (приходских) звеньев муниципальной системы [7].

На британских островах, за исключением муниципального управления Сити, вообще упразднили должность главы муниципального образования (мэра) как независимого должностного лица. Представительские функции осуществляет председатель муниципального совета, он же организует работу представительного органа.

Примечательно различие между тремя британскими регионами. Если шотландская и уэльская реформы носят чисто конституционный характер и опираются непосредственно на результаты референдума и соответствующие законодательные акты, то североирландская автономия опирается на международный договор. Это обстоятельство играет большую роль, так как если Шотландию и Уэльс Парламент Великобритании может лишить обретенной автономии путем принятия соответствующего акта, одобренного на новом референдуме, то с Северной Ирландией это будет невозможно, поскольку североирландская автономия защищена нормами международного права. При этом государственный секретарь по делам Северной Ирландии может приостановить деятельность североирландских автономных органов, но только на определенный срок и только для рассмотрения вопроса о возможном внесении изменений в Белфастское соглашение [15]. Соединенное королевство вступило в процесс регионализации, сопровождающийся наделением регионов страны автономными правами с одновременным реформированием системы самоуправления в каждом из регионов. При этом в Шотландии, Уэльсе и Ольстере были созданы и начали функционировать новые автономные органы власти [8].

Местное самоуправление в странах с англосаксонской моделью управления имеет достаточную автономию, но регион несамостоятельно определяет границы автономии, государственные органы четко через законодательные акты определяют полномочия и прописывают области влияния местных органов и государственных. Наделение автономией муниципальные власти также должно предполагать наличие законопослушного населения с историческими политико-культурными традициями «уважения к праву».

1.2. Взаимоотношение англосаксонской модели МСУ с государственной властью

В странах с англосаксонской моделью МСУ властная природа муниципальных органов возникает в случае делегации полномочий.  Государственная теория самоуправления нашла широкую поддержку и была дополнена доктриной делегированных полномочий. Считается, что местные органы, не подчиненные центру, получают властные полномочия лишь в тех случаях, когда парламент делегирует им осуществление своих функций, четко определяя их конкретные полномочия и вопросы, которые они вправе решать.

После Второй мировой войны в подавляющем большинстве западных стран завершился процесс фактического подключения органов местного самоуправления к единому механизму публичной администрации: они стали не только выполнять функции, имеющие местное значение, но и реализовывать многие полномочия общегосударственной значимости. В англосаксонской модели статус МСУ определяется: с одной стороны, обеспечивающий реализацию их естественных прав, а с другой – предусматривающий участие местных органов в осуществлении единой общенациональной политики.

В англосаксонских государствах закон устанавливает подробный перечень конкретных полномочий местных властей, а также объектов, за которые они ответственны. Используется принцип позитивного регулирования: считается, что органы местного самоуправления вправе совершать только те действия, которые непосредственно предписаны законом. Любые действия, совершенные местными властями с нарушением предписанных им полномочий или выходящие за рамки их компетенции, признаются недействительными.

Существуют две основные разновидности англосаксонской системы: английская и североамериканская. Английской модели свойственно признание субъектами местного самоуправления муниципальных органов, отсутствие на местном уровне строгого разделения властей (органы местного самоуправления сочетают законодательные и представительные функции), также унификация правового статуса административно-территориальных единиц и органов местного управления одного уровня. Североамериканской модели свойственно признание субъектом местного самоуправления населения, особым образом организованного, а также многообразие форм и методов организации и деятельности муниципальных властей. Это означает, что в разных регионах страны могут применяться разные варианты организации и осуществления местного самоуправления.

Несмотря на существующие в рассматриваемой модели местного самоуправления механизмы контроля, местное самоуправление в рамках федеративных отношений может стать очень самостоятельным субъектом внутригосударственных отношений. Эволюция американского федерализма, который начиная с 1930-х гг., трансформировался из «двустороннего» в «трехсторонний» является примером успешных внутригосударственных отношений [13].

В рамках англосаксонской модели местного самоуправления получили развитие определенные партнерские отношения между федеральным центром, субъектами федерации и местным самоуправлением; устанавливаются прямые контакты федеральных и местных властей. Институт местного самоуправления при этом превращается в некую сильно организованную группу давления. Однако такое расширение отношений между федеральным центром и местным самоуправлением чаще всего не приветствуется органами государственной власти субъектов федерации, обеспокоенными проблемой сохранения своих суверенных прав и потому склонными рассматривать подобные отношения как расхождение с принципами федерализма.

Например, в Канаде, правовой основой деятельности местного самоуправления является Основной закон страны – акт о Британской Северной Америке 1867г. и акт о Конституции 1982г. Деятельность местного самоуправления регулируют провинциальные органы власти (Канада состоит из 10 провинций и 2 территорий). Они устанавливают и меняют границы муниципалитетов, принимают различные законодательные документы, определяющие основы политики местного самоуправления. В двух субъектах федерации (на территориях) деятельность местного самоуправления регулируется федеральными законами [10].

Контроль за деятельностью местных органов самоуправления в англосаксонских странах в основном ведется косвенным путем – через центральные министерства и суд, тем более, если отсутствует представитель центра на месте. В демократических странах такой контроль уже не распространяется на целесообразность решений местных советов (они вправе, например, использовать по своему усмотрению средства местного бюджета, хотя с субсидиями государства дело обстоит иначе), он ограничивается проверкой законности решений, принимаемых местными представительными органами. Наряду с этим главным направлением контроля существуют и многие другие его формы – в частности, инспекционные поездки представителей министерств на места. Такие поездки активно используются для проверки деятельности муниципальных чиновников по вопросам здравоохранения, образования, экологии и некоторым другим. Инспекторы министерств не обладают правом выдачи директивных предписаний представителям местных советов, но их замечания в адрес местных чиновников, проводимый инструктаж оказывают очень сильное влияние на практическую деятельность местных органов власти. Представительства министерств и финансовый контроль всегда тесно контактирует с органами местного самоуправления, их служащими, но их ранг существенно различается. С ними согласовываются назначения многих руководителей местного аппарата исполнительных органов местного самоуправления. Это относится, например, к муниципальным чиновникам, ведающим охраной порядка, противопожарной охраной и некоторыми другими вопросами. Например, в Великобритании общий контроль государства за местными органами самоуправления в основном осуществляется функциональным подразделением министерства окружающей среды, которое разрабатывает законы о местном самоуправлении, готовит различные реформы местных органов, контролирует условия службы, оплату и пенсионное обеспечение муниципальных служащих.

Очень широко используются механизмы судебного контроля: представители органов государственной власти имеют право обращаться в суд с жалобами на нецелесообразные, по их мнению, решения и действия органов местного самоуправления. В англосаксонских странах и в первую очередь, в Великобритании важным источником компетенции местных органов являются судебные прецеденты, во многом регулирующие и конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую актами парламентов [2].

Взаимоотношения муниципальных органов власти с федеральными органами власти в англосаксонских странах зависит от наделения государственными полномочиями местную власть. Контроль чаще всего ведется в основном за целевым использованием средств. Существуют отдельные органы власти, координирующие деятельность местных властей, например как министерство окружающей среды в Великобритании. Отмечу, что избрание и назначение должностных лиц (количество лиц зависит от страны) на местах проходит при поддержке центральной власти, часто это определяет итог распределения должностных мест. Самым главным регулятором отношений между государственной и муниципальной властью является суд.

Глава 2. Органы власти англосаксонской модели МСУ

2.1. Классификация органов  власти англосаксонской модели  МСУ

Англосаксонская модель местного самоуправления характеризуется отсутствием полномочных представителей правительства, опекающих выборные органы на местах. Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им полномочий. Исключается прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим органам. Например, в США существует шесть видов административно-территориальных единиц со своими органами местного самоуправления: графства, города, бороу, вилиджи, тауны, тауншипы. Только в штате Нью-Джерси имеются все перечисленные муниципальные звенья; в остальных штатах тот или иной вид отсутствует. Муниципалитеты, именуемые городами (сити), существуют во всех штатах, кроме штата Гавайи. Муниципальные единицы, называемые «вилиджами», есть в 17 штатах. Графства имеются во всех штатах кроме Коннектикута и Род-Айленда [14].

В англосаксонских государствах местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий в связи, с чем прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Важнейшей характеристикой англосаксонской модели является то, что в административно-территориальных единицах любого уровня отсутствуют назначенные представители центра, а существуют лишь выборные органы общей компетенции – советы, а в мелких общинах с населением менее 150 человек для решения общих дел созываются приходские собрания. Гражданами общин могут также быть избраны некоторые должностные лица отраслевой компетенции, например школьные, библиотечные, экологические и другие советы, существующие в населенных пунктах и графствах. Представительства министерств могут создаваться в структуре высшего звена административно-территориального деления унитарных государств, например в графствах Англии – части Великобритании, но они в основном занимаются решением порученных им вопросов государственного характера и призваны сотрудничать с местными советами на началах координации. Законодательство никаких преимущественных прав в отношении советов им не предоставляет, хотя на практике они осуществляют определенный контроль в отношении деятельности некоторых должностных лиц, избранных или назначенных советами [13].

Положительной чертой англосаксонской модели является, на первый взгляд, отсутствие назначаемых чиновников общей компетенции. Местными делами главным образом управляют избранные населением советы или периодически созываемые приходские собрания. Британские советы и собрания, в отличие от системы Советов в странах бывшего социалистического лагеря, не создают исполнительных органов общей компетенции. Исполнительную власть осуществляют избираемые гражданами или советами мэры (способы избрания разные), а в графствах (округах) – создаваемые советами отраслевые постоянные комиссии (по местным дорогам, жилищному строительству, образованию и т.д.), в состав которых обычно наряду с членами совета входят и другие лица – профессионалы в данной области. Постоянные комиссии нанимают государственных служащих муниципального управления, утверждаемых на заседаниях советов.

В ряде стран с англосаксонской системой организации местной власти наряду с представительными органами непосредственно населением избираются и некоторые должностные лица. Значительными полномочиями при этом наделяются постоянные и временные комитеты представительных органов местной власти. Они могут быть отраслевыми - по конкретным направлениям муниципальной деятельности, функциональными – по наиболее общим, комплексным вопросам (комитет кадров, юстиции и т.п.) и территориальными - по вопросам комплексного развития определенных районов. Работа в комитете, знакомство с рекомендациями и заключениями экспертов дают возможность депутату стать сведущим в определенной отрасли государственного управления, достаточно квалифицированно оценивать правовые акты, устанавливать постоянные и тесные контакты с руководством соответствующих подразделений исполнительных структур и контролировать их деятельность. Вместе с тем, оборотной стороной такой профессионализации депутатов, обретенной в результате постоянной практической деятельности управленческого характера, является сужение круга лиц, причастных к подготовке важнейших правовых решений, поскольку представительный орган обычно следует рекомендациям комитетов и принимает одобренные ими документы.

Первичные звенья судебной системы страны с англосаксонской моделью МСУ являются суды на местах. Например, такими судебными органами на местах являются низшие суды в Великобритании, суды низшей инстанции в США. Судами на местах в зависимости от специфики муниципалитета могут быть специальные суды, которые специализируются на рассмотрении определенного рода дел. Низшие суды подчиняются региональным судам высшей инстанции в штате, магистрате, округе и тд.

Классификация органов МСУ англосаксонской модели разделяется на представительные и исполнительные органы МСУ. Главы муниципалитетов могут избираться, а могут быть назначенными региональной властью в лице постоянных комитетов и советов. Судебными органами на местах являются низшие суды, находящиеся в общей иерархии полномочий судебной системы страны. Для контроля исполнения или непосредственного исполнения государственных задач в рамках страны на уровне местного самоуправления в муниципальных образованиях могут быть созданы специальные органы, являющиеся подразделениями государственных министерств и ведомств. В рамках страны классификация органов англосаксонской модели МСУ, представляет собой уменьшенную копию органов государственного управления.

2.2. Компетенция органов  англосаксонской модели МСУ

В большинстве государств с англосаксонской моделью МСУ имеет место тенденция четкого разграничения полномочий между представительными и исполнительными органами МСУ. Даже в Великобритании, традиционно отказывающейся от разделения властей на местах, Закон о местном самоуправлении 2000 года обязал все советы сформировать самостоятельный орган исполнительной власти, в который будут входить избранный населением мэр и либо его помощники, либо управляющий, назначенный советом. Широкими собственными полномочиями наделен мэр Большого Лондона, избранный после длительного перерыва в 2000 году. Законом 1985 года был упразднен Совет Большого Лондона, и с 1986 год по 2000 год крупнейшая городская агломерация Европы не имела официального главы. Каждый из 32 лондонских округов имел свой совет и своего мэра. Была сохранена должность лорд-мэра Лондона, но он выступал мэром не всего города, а только одного из его округов – лондонского Сити (центрального квартала столицы) [7].

Важным источником компетенции местных органов (в первую очередь в Великобритании) являются судебные прецеденты, во многом регулирующие и конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую актами парламентов.

В странах с англосаксонской моделью утвердился принцип «позитивного регулирования» деятельности органов местного самоуправления, согласно которому они вправе совершать только действия, предписанные законом.

В США функционирование муниципалитетов регулируется исключительно штатами. Правовой статус учреждений, занимающихся вопросами местного самоуправления, различен: от структурного подразделения в одних штатах до департамента в других. Они регулируют финансово-экономическую и правовую деятельность муниципалитетов, обеспечивают их необходимой информацией, рекомендациями и т.п. Наряду с этим губернаторы многих штатов могут контролировать функционирование органов местного самоуправления путем издания исполнительных приказов, а также накладывать вето на их решения.

Местные органы власти ведают полномочиями, которые четко определены законом. Представительные и исполнительные органы власти тесно переплетены друг с другом. Муниципальные выборные органы напрямую не контролируют. Федеральная власть контролирует местные органы власти через специальные федеральные министерства и инспекции общегосударственного масштаба. Любые спорные вопросы о компетенции в тех или иных полномочиях решаются через суд, который чаще всего встает на сторону государственной власти, если спорный вопрос нигде не отображен законодательно.