Антимонопольная политика государства. 26

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Антимонопольная политика является одной из основных проблем, требующих скорейшего разрешения.

Цель государственной антимонопольной политики - демонополизация экономики, развитие конкуренции и повышение эффективности производства на основе рыночного регулирования экономических процессов.

Глобализация мировых экономических процессов, активно влияющих на формирование национальных экономик, оказывает давление на разработку новых нормативно-регулятивных механизмов в сфере конкуренции. Цели государственного и антимонопольного регулирования в этих условиях заключаются, с одной стороны, в недопущении злоупотреблений доминирующим положением, ограничивающим конкуренцию, экономическую концентрацию рынков и предотвращении согласованных антиконкурентных действий, ориентированных на вытеснение конкурентов; с другой - в создании условий для эффективного развития отечественных производителей, направленных на повышение их конкурентоспособности на региональных и мировых рынках.

Значимость благоприятной конкурентной среды как фактора развития российского предпринимательства высоко оценивается самим предпринимательским сообществом. По мнению российских предпринимателей, «поддержание благоприятной конкурентной среды» является второй по значимости задачей государства в экономике, уступающей по своей важности лишь такой фундаментальной обязанности власти, как «формирование законодательных условий деятельности бизнеса, обеспечение их безусловного и справедливого применения».

Стратегические задачи проведения конкурентной политики в России на современном этапе сформулированы Президентом Российской Федерации В. В. Путиным: «Решая задачу радикального повышения эффективности нашей экономики, мы должны создать стимулы и условия для продвижения целого ряда направлений...

развитие новых секторов глобальной конкурентоспособности, прежде всего в высокотехнологичных отраслях;

развитие рыночных институтов и конкурентоспособной среды, которая будет мотивировать предприятия снижать издержки, обновлять продукцию и гибко учитывать запросы потребителей»1.

Для достижения этих целей каждый институт государственной власти должен создавать условия органичного развития конкурентной среды, эффективного функционирования бизнеса, а антимонопольный орган в рамках своей компетенции - решать задачи контроля и надзора за соблюдением законодательства о конкуренции, контроля за экономической концентрацией, антимонопольного регулирования в отраслях естественной монополии, контроля в сфере размещения государственных заказов, оценки контроля за развитием конкуренции в стратегических отраслях и др.

Защита конкуренции как основного механизма рыночной экономики обеспечивает достижение всех социально-экономических целей общества, включая изменение институциональной среды экономики страны, повышение эффективности распределения и перераспределения ограниченных ресурсов, создание условий для стабильности потребительского рынка, стимулов экономическому агенту для инновационного развития и лучшего использования ресурсов, установление политики формирования цен, близких к предельным затратам, формирование новых эксплуатационных и потребительских характеристик продукции, в том числе расширение ассортиментного многообразия и создание в целом условий для максимального благосостояния общества2.

Актуальность темы курсовой работы обусловлена тем, что формирование основ защиты конкуренции - стратегическая задача всех органов исполнительной власти. Формирование эффективной антимонопольной политики невозможно, если она не является политикой правительства.

Активная конкурентная политика предполагает формирование культуры конкуренции среди всех институтов общества, большей осведомленности агентов рынка об основных направлениях антимонопольной политики и преимуществах, к которым приводит ее реализация. Следовательно, необходимы новые подходы в профессиональной подготовке государственных и муниципальных служащих, менеджеров, экономистов и юристов.

Объект исследования – антимонопольное регулирование в РФ.

Предмет исследования – система государственного регулирования.

Цель курсовой работы состоит в исследовании антимонопольной политики государства.

Задачи, поставленные в курсовой работе:

• определить антимонопольную политику как составную часть концепции экономического развития России;
• рассмотреть развитие антимонопольного законодательства в России;
• изучить практику антимонопольного регулирования в РФ.

ГЛАВА 1. АНТИМОНОПОЛЬНАЯ ПОЛИТИКА КАК СОСТАВНАЯ ЧАСТЬ КОНЦЕПЦИИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ

Конкуренция может оказаться под угрозой, если власть и рычаги экономического воздействия на рынок будут сконцентрированы в руках небольшого количества его участников. Любые ограничения соревнования в условиях рыночной системы препятствуют свободному действию рыночных механизмов, ведут к диспропорции спроса и предложения, нерациональному использованию производственных мощностей и факторов развития и, следовательно, к снижению эффективности этой системы.

Выделим следующие основные цели, достижение которых позволяет идентифицировать эффективность рыночной системы3.

Первая цель предполагает как рациональное использование ресурсов для выпуска продукции, так и соответствие количественным и качественным требованиям потребителей.

Вторая цель направлена на прогрессивную и оптимальную деятельность субъектов рынка, относящихся к любой стадии воспроизводственного цикла, которая предусматривает использование преимуществ науки и техники.

Третья цель направлена на справедливое распределение доходов. При этом доходы не должны превышать уровня, необходимого для возмещения затрат.

Четвертая цель предполагает достижение социальной и экономической стабильности в обществе. Эффективность функционирования общества формируется за счет результатов деятельности отдельных отраслей и правительственной политики.

Государственная политика, направленная на корректирование экономического поведения и структуры рынка, использует различные виды инструментов. Мы же уделим внимание государственной антимонопольной (конкурентной) политике, призванной обеспечить такие условия функционирования рынка, при которых не возникает избирательного ущемления интересов конкурентов или нарушения прав потребителей.

Рис. 1.1. Экономические цели политики антимонопольного регулирования

Антимонопольная политика - комплекс мер, направленных на демонополизацию экономики, контроль и наблюдение за процессами концентрации на рынках, пресечение монополистических действий и недобросовестной конкуренции, обеспечение условий для развития конкуренции на рынке, а также на пропаганду и распространение знаний, способствующих созданию равных условий для всех участников рынка и формированию общественного сознания в пользу развития рыночных сил.

Конкурентная политика - более широкое явление, предполагающее комплекс пропагандистских и разъяснительных мероприятий по информированию субъектов рынка о своих правах и обязанностях перед обществом и рынком (это явление в европейской практике получило название «адвокатирование конкуренции»).

Исходя из сущности антимонопольной политики в условиях рыночной системы любого государства, в том числе Российской Федерации, следует выделить два уровня понимания.

Так, в узком смысле антимонопольную политику принято сводить к мероприятиям антимонопольных органов и органов по регулированию деятельности субъектов временных и естественных монополий в части осуществления государственного контроля соблюдения законов и иных нормативных правовых актов, относящихся к системе конкурентного права.

В широком смысле государственная антимонопольная (конкурентная) политика охватывает почти весь круг задач, направленных на развитие экономики, повышение конкурентоспособности продукции и услуг национальных производителей, обеспечение эффективной занятости. Она предопределяет широкое участие антимонопольных органов в выработке экономической политики государства в целом или тех ее направлений, которые могут непосредственно повлиять на конкурентную структуру рынка, деловую практику и хозяйственную деятельность субъектов рынка.

В связи с этим основными экономическими целями антимонопольной политики являются действия, направленные на оптимизацию рыночной структуры, нейтрализацию монополистической власти и различных методов ее проявления, корректировку невыгодных для общества экономических результатов для решения двух задач: повышения качества жизни и обеспечения конкурентоспособности российской экономики (рис. 1.1).

Государство обязано выполнять экономические, организационные, координирующие, информационные функции для обеспечения рыночных условий предпринимательской деятельности и развития частного сектора.

Стратегическая задача государственной антимонопольной политики по отношению к отдельным рынкам (отраслям) состоит в сохранении баланса конкурентных и монопольно-регулирующих сил в рамках рабочей конкуренции.

Достижение целей предполагает:

• организацию наблюдения за основными экономическими тенденциями и структурными изменениями на товарных и финансовых рынках федерального и регионального уровня;
• обеспечение единства экономического пространства страны посредством недопущения регионального сепаратизма посредством создания административных барьеров;
• проведение мероприятий по демонополизации высокомонополизированных рынков и поддержки предпринимательства;
• обеспечение «прозрачности» создания, слияния и присоединения коммерческих организаций, процедур, предусматривающих концентрацию активов и рыночной власти;
• снижение барьеров входа на рынки новых экономических структур и обеспечение эффективного контроля за поведением доминирующих хозяйствующих субъектов;
• активизацию работы по профилактике и пресечению недобросовестной конкуренции на товарных рынках;
• упорядочение оказания государственной помощи;
• организацию антимонопольного контроля за поведением субъектов естественных монополий;
• пропаганду основных требований и норм антимонопольного законодательства, разработку мероприятий, направленных на адвокатирование конкуренции.

В качестве основных принципов реализации антимонопольной политики можно обозначить следующие положения:

Содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства, контроля за процессами концентрации.

Предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

Недопущение устранения конкуренции органами власти, предоставление ими государственной и муниципальной помощи, приносящей конкурентные преимущества отдельным субъектам рынка.

Разумный подход при применении норм антимонопольного законодательства, направленных на эффективное функционирование товарных рынков и конкуренции.

Законность, гласность и публичность в действиях антимонопольных органов.

Последовательное проведение государством антимонопольной политики - важное условие формирования и функционирования рынка, а практика применения антимонопольного законодательства имеет существенное значение для развития России. Приоритетными задачами конкурентной политики нашей страны являются:

• антимонопольное сопровождение реформ естественных монополий, жилищно-коммунального хозяйства и инфраструктурных отраслей;
• модернизация законодательства о защите и развитии конкуренции, естественных монополиях и рекламе;
• контроль концентрации прав собственности на ограниченные природные ресурсы и предотвращение негативных последствий такой концентрации для конкуренции на товарных рынках;
• содействие повышению прозрачности экономики, выявление реальных собственников и групп лиц, контролирующих компании, имеющие рыночную и монопольную власть;
• разработка механизмов активного адвокатирования конкурентной политики;
• усиление превентивных функций Федеральной антимонопольной службы, повышение ее прогнозных и аналитических возможностей.

Экономическая результативность отдельных отраслей или рынков зависит от поведения продавцов и покупателей при проведении ценовой политики, товарной и продуктовой стратегии, политики коммуникаций и рекламы, инвестиций в новое производство, вертикальной и горизонтальной интеграции, тактики решения юридических вопросов, интенсивности действия конкурентных сил, прибыльности отрасли.

Одним из важнейших компонентов политики конкуренции и обеспечения социально-экономической стабильности интересов участников деловых отношений является политика антимонопольного регулирования, которую проводит государство в лице соответствующих органов власти и управления, осуществляя государственный контроль соблюдения законов и нормативных актов, относящихся к системе конкурентного права.

Реализация конкурентной политики стала возможной только при формировании целостной системы антимонопольных органов в федеральном центре и регионах. В 1990 г. был законодательно оформлен ведущий антимонопольный орган - Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП РФ).

В 1995 г. был создан Государственный комитет Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства в целях обеспечения реализации государственной политики по развитию предпринимательства в Российской Федерации, в 1996 г. - Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий в области связи и Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий на транспорте для реализации федерального закона «О естественных монополиях».

В целях формирования эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти указом Президента РФ от 22 сентября 1998 г. № 1142 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» существовавшие на тот момент антимонопольные органы были упразднены и образовано Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России), которому были переданы функции упраздненных органов.

В марте 2004 г. в контексте реализуемой в России административной реформы началась реорганизация МАП РФ в соответствии с указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и были выделены базовые положения функционирования Федеральной антимонопольной службы.

Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа).

Федеральная антимонопольная служба объединяет в себе основные функции упраздненного Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и часть функций упраздненной Федеральной энергетической комиссии РФ.

В соответствии с концепцией административной реформы несколько изменились направления деятельности антимонопольных органов.

Функция предупреждения и пресечения фактов нарушений хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее положение на рынке, сохраняется. При этом единственным основанием для возбуждения дела об административном правонарушении и дальнейших действий являются обращения потребителей, где обосновывается вред, причиняемый, по их мнению этих потребителей, их финансовым интересам.

Функция рассмотрения ходатайств (уведомлений) о сделках и действиях, подлежащих антимонопольному контролю, сохраняется, однако уведомление антимонопольного органа о сделках становится добровольным. Предварительное и добровольное обращение за разрешением на совершение сделки в случае положительного решения органа создает иммунитет от дальнейшего судебного преследования сделки по искам потребителей.

Функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности МАП России и поддержки малого бизнеса возлагаются на Министерство экономического развития и торговли; сфера защиты прав потребителей - на Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека

На Федеральную антимонопольную службу возлагаются функции контроля и надзора, принадлежащие МАП России, за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа).

В 2006 г. на ФАС России в соответствии с постановлением Правительства РФ4 возложены функции уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов по государственному оборонному заказу.

Полномочия и функции антимонопольных органов определены законодательством РФ. В своей деятельности Федеральная антимонопольная служба руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства, предоставляющими право на прямое государственное регулирование, организационные и правовые основы предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности.

Рис. 1.2. Основные функции ФАС России

Антимонопольные органы являются одним из важнейших в экономико-правовом блоке федеральных органов исполнительной власти. Федеральная антимонопольная служба стала одной из двух (наряду с Федеральной службой по финансовым рынкам) структур, подчиняющихся непосредственно главе Правительства РФ.

Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно, а также через свои территориальные органы. Федеральный антимонопольный орган в пределах своих функций и компетенции наделяет территориальные органы полномочиями, направленными на развитие конкурентной среды и предпринимательства, контроля за соблюдением антимонопольного законодательства.

В ведении ФАС России находится 84 территориальных управления. Они были образованы в 1991 г. и действуют во всех субъектах РФ, за исключением Республики Ингушетия. Деятельность территориальных управлений направлена на проведение рыночных реформ в регионах, формирование конкурентной среды, сохранение единого экономического пространства России. Некоторые территориальные управления функционируют на территории нескольких субъектов РФ.

Территориальные органы не входят в систему органов исполнительной власти субъектов РФ и централизованно подчиняются Федеральной антимонопольной службе. Независимость антимонопольных органов от системы власти субъектов Федерации необходима для эффективного исполнения ими своих полномочий, в частности, в сфере контроля соблюдения антимонопольного законодательства органами исполнительной власти и местного самоуправления и их должностными лицами.

Место территориальных органов в системе АМО, их функции, полномочия и организация деятельности были определены в приказе Федеральной антимонопольной службы «Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы».

В соответствии c этим приказом основными функциями территориальных органов являются:

• осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением антимонопольного законодательства на товарных и финансовых рынках;
• контроля и надзора за деятельностью субъектов естественных монополий, работающих на региональных рынках в соответствии с законодательством о естественных монополиях;
• контроля за соблюдением антимонопольного законодательства при заключении соглашений и ведении согласованных действий хозяйствующими субъектами, расположенными на территории субъекта РФ, а также с участием органов власти;
• контроля и надзора за соблюдением требований недискриминационного доступа на рынки;
• контроля за соблюдением установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования;
• анализа и прогноза экономической ситуации, складывающейся на территории региона в процессе реализации мер государственного регулирования.

Территориальные управления вправе:

• выдавать обязательные для исполнения предписания в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством РФ;
• рассматривать дела об административных нарушениях, налагать административные взыскания;
• в пределах полномочий, делегированных ФАС, рассматривать дела о нарушениях законодательства о естественных монополиях и принимать по ним решения;
• обращаться в суд с заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства;
• устанавливать наличие доминирующего положения хозяйствующих субъектов на соответствующих рынках;
• осуществлять контроль и проводить проверку цен и тарифов на услуги, оказываемые субъектами естественных монополий;
• заключать с рекламодателями, рекламопроизводителями и рекламораспространителями соглашения о соблюдении ими правил и обычаев рекламной практики;
• осуществлять анализ и проводить учет выявленных нарушений законодательства и принятых по ним мерам и др.

Сотрудники антимонопольного органа в целях выполнения возложенных на них функций имеют право беспрепятственного доступа в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные наделенные функциями или правами указанных органов власти органы или организации, а также в хозяйствующие субъекты для получения в установленном порядке документов и информации, необходимых антимонопольному органу для выполнения возложенных на него функций.

Коммерческие и некоммерческие организации (их руководители), органы власти (их должностные лица), физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, обязаны по требованию антимонопольного органа представлять достоверные документы, письменные и устные объяснения и иную информацию, необходимую для осуществления антимонопольным органом его законной деятельности.

Сведения, составляющие коммерческую, служебную тайну и охраняемую законом тайну и полученные антимонопольным органом при осуществлении своих полномочий, не подлежат разглашению, за исключением случаев, установленных федеральным законом (статья 26).

Изменение характера конкуренции определяет новые концептуальные подходы к осуществлению конкурентной политики как на международном, так и национальном и региональном уровнях, что обусловливает необходимость совершенствования нормативной правовой базы антимонопольного законодательства и системы органов регулирования.

ГЛАВА 2. ПРАКТИКА КОНТРОЛЯ И АНТИМОНОПОЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АНТИКОНКУРЕНТНЫХ СОГЛАШЕНИЙ В РОССИИ

Выявление и пресечение соглашений (согласованных действий) хозяйствующих субъектов, ограничивающих конкуренцию, в течение всего периода действия антимонопольного законодательства в России остаются ограниченными и незначительными в связи с либеральными действующими административными и конкурентными нормами, сложностью их распознавания, выявления и доказывания.

Проблематичность идентификации заключаемых соглашений обусловлена их краткосрочностью и латентным характером, юридической и экономической несогласованностью содержательной трактовки основных категорий, формирующих данное понятийное поле.

В законе «О защите конкуренции» разработан перечень экономических признаков согласованных действий, направленных на ограничение конкуренции и извлечение монопольной сверхприбыли, доказательства которых достаточно для установления факта подобных действий на рынке. Предусмотрены базовые параметры и критерии, при которых поведение хозяйствующих субъектов на рынке будет квалифицироваться как соглашения и/или согласованные действия, направленные на ограничение конкуренции [2].

Согласно статье 4 закона «О защите конкуренции» соглашение хозяйствующих субъектов, ограничивающее конкуренцию (далее - соглашение), - это договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

Совершение хозяйствующими субъектами действий по соглашению не относится к согласованным действиям.

В статье 8 закона «О защите конкуренции» впервые введена в юридический оборот категория «согласованные действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке». Отметим, что искомое действие может квалифицироваться таковым только тогда, когда оно удовлетворяет совокупности следующих условий:

1. результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов только при условии, что их действия заранее известны каждому из них;
2. действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке.

Такими обстоятельствами могут быть изменения:

• регулируемых тарифов;
• цен на сырье, используемое для производства товара;
• цен на товар на мировых товарных рынках;
• спроса на товар в течение не менее чем одного года;
• спроса в течение срока существования соответствующего товарного рынка, если такой срок составляет менее чем один год.

Данный список не является закрытым, а перечень обстоятельств, влияющих на поведение неограниченного круга субъектов, может быть более широким (форс-мажорные обстоятельства, специальные решения правительства или законодательных органов власти).

Согласно статье 11 закона «О защите конкуренции» запрет накладывается на следующие три вида соглашений и согласованных действий, ограничивающих конкуренцию:

3. соглашения между хозяйствующими субъектами или согласованные действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке, если они приводят или могут привести к определенным экономическим или структурным изменениям рынка, антиконкурентным поведенческим действиям субъектов, установлению противодействий со стороны других субъектов и пр.;
4. иные соглашения между хозяйствующими субъектами (за исключением вертикальных соглашений, которые признаются допустимыми в соответствии со статьей 12) или иные согласованные действия, если они приводят или могут привести к ограничению конкуренции. Вертикальные соглашения допускаются в письменной форме (за исключением вертикальных соглашений между финансовыми организациями), если эти соглашения являются договорами коммерческой концессии или если доля каждого из субъектов на любом товарном рынке не превышает 20 % (статья 12);
5. координация физическими лицами, коммерческими и некоммерческими организациями экономической деятельности хозяйствующих субъектов, если такая координация приводит или может привести к ограничению конкуренции.