Барьеры и ограничения, препятствующие развитию аутсорсинга в государственном управлении

РЕФЕРАТ

Курсовая работа содержит 37 с., 1 рисунок, 21 источник.

ВОЗНИКНОВЕНИЕ АУТСОРСИНГА, РАЗВИТИЕ АУТСОРСИНГА, АУТСОРСИНГ В  ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ, БАРЬЕРЫ  И ОГРАНИЧЕНИЯ.

 В работе исследован процесс применения технологии аутсорсинга в государственном управлении.

Цель работы – выявление  возможностей и ограничений применения аутсорсинга в органах государственной  власти.

Основу методологии исследований составляют различные подходы, концепции, теории, научные работы, сформированные трудом отечественных и зарубежных специалистов.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение                                5

1 Возникновение и развитие  аутсорсинга                                                               6 

   1.1 Исторические корни  и понятие аутсорсинга                                            6

   1.2 Сущность, особенности  и структура процесса аутсорсинга                   10

   1.3 Понятие аутсорсинга  в государственном управлении                            13

2 Развитие аутсорсинга  в государственном управлении  зарубежных

   стран и России                                                                                                 18

   2.1 Применение механизма  аутсорсинга в зарубежных странах                   18

   2.2 Применение механизма  аутсорсинга в России                                         21

3 Барьеры и ограничения,  препятствующие развитию 

   аутсорсинга в государственном управлении                                                 26

Заключение                                                                                                         33

Библиографический список                                                                                35

ВВЕДЕНИЕ

С 90-х гг. ХХ в. аутсорсинг стал предметом систематических  научных исследований. С этого  времени и до сегодняшнего дня  об актуальности темы практического  использования аутсорсинга и  теоретического обоснования соответствующих  управленческих решений свидетельствует  постоянно возрастающее количество научных работ и публикаций как  за рубежом, так и в России. Аутсорсинг является необходимой составной  частью современных концепций менеджмента, действенным инструментом экономической  практики и предметом изучения экономической  науки.

Наличие у органов государственной  власти значительного числа избыточных и неэффективно реализуемых полномочий снижает качество принимаемых решений, подрывает доверие к государственной  власти. Одной из составляющих оптимизации деятельности в рамках процессного подхода выступает обеспечение широкого применения технологии аутсорсинга процессов, осуществляемых в органах государственной власти.  Аутсорсинг может выступить одним из способов повышения эффективности действий государственных структур путем сокращения издержек и улучшения качества осуществления процессов.

Актуальность темы исследования обусловлена, прежде всего, задачами и приоритетами реализуемой в настоящее время реформы государственного управления в Российской Федерации. 

1 ВОЗНИКНОВЕНИЕ И РАЗВИТИЕ  АУТСОРСИНГА

1.1 Исторические корни и понятие аутсорсинга

 Термин «аутсорсинг» («outsourcing») происходит от английских слов «outside resource using» – «использование внешних ресурсов». В международной бизнес-практике этот термин определяет последовательность организационных решений, суть которых состоит в передаче некоторых, ранее самостоятельно реализуемых организацией функций или видов деятельности внешней организации или, как принято говорить, «третьей стороне». Аутсорсинг часто называют «феноменом ХХ в.», а также «величайшим открытием бизнеса последних десятилетий», так как лишь с конца 80-х гг. ХХ в. это понятие вошло в практику бизнеса и получило действительно широкое распространение. В то же время сама идея привлечения ресурсов специализированной фирмы для решения стоящих перед организацией задач отнюдь не является новой. Эта идея и механизм ее реализации известны с тех самых пор как в экономической теории, а затем и в научном менеджменте сформировались понятия разделения труда, специализации и кооперации.

Если называть аутсорсингом привлечение услуг и ресурсов специализированной фирмы для решения  отдельных вопросов, связанных с  деятельностью компании, то с этой точки зрения первым опытом аутсорсеров  можно считать услуги юридических  фирм в США и Великобритании еще  в начале ХХ в. В странах, законодательство которых основано на прецедентном праве, решение вопросов юридического характера  исторически передается специалистам, имеющим высокую квалификацию и  необходимый опыт. При разрешении деловых споров в судебном порядке  выполнение необходимых функций  и ответственность берут на себя независимые юридические компании. Со временем многие из них расширяли  спектр услуг, широко внедряя практику бизнес-консультирования.

Истоки практического  аутсорсинга как метода производственной кооперации и высокой технологии управления в промышленности относятся  к периоду «великого противостояния» двух великих менеджеров – Генри Форда (1863–1947) и Альфреда Слоуна –мл. (1875–1966) и возглавляемых ими гигантов автомобильной промышленности – компаний Ford и General Motors.

Таким образом, еще в 30-х  гг. ХХ в. борьба лидеров автомобилестроения наглядно показала, что в условиях жесткой конкуренции ни одна компания не может быть самодостаточной, опираться  лишь на собственные ресурсы. Ряд  процессов, обеспечивающих функционирование крупной компании, целесообразно  и удобно передавать специализированным организациям. Вынесение производственных функций и функций управления за пределы компании положило начало практическому аутсорсингу. С 70-х  гг. ХХ в. аутсорсинг в производстве автомобилей является основой организации  производственного процесса.¹

Введение термина «аутсорсинг» в теорию менеджмента связано  с использованием ресурсов внешних  организаций или провайдеров (от англ. to provide – «предоставлять услуги») в области информационных технологий. Многие специалисты полагают, что аутсорсинг получил распространение в связи с развитием информационных систем и технологий, и относят начало «эпохи аутсорсинга» к 60-м гг. ХХ в., а именно – к 1962 г., дате основания Electronic Data System Corporation (EDS). С 80-х гг. ХХ в. аутсорсинг информационных технологий (IT-аутсорсинг) является сферой внимания и стратегических интересов крупных корпораций, ставших признанными мировыми лидерами в области электронной обработки данных. Деятельность специализированных компаний, взявших на себя сопровождение информационных потоков крупных, средних и малых предприятий, сформировала новый, быстро развивающийся сектор бизнеса.²

В Германии в 1960–1980-е гг. сложилась практика создания на крупных  предприятиях центров по электронной  обработке информации, которые впоследствии стали предоставлять соответствующие услуги средним и мелким фирмам, не располагающим необходимыми техническими возможностями.³

В современном менеджменте  под аутсорсингом понимают выполнение отдельных функций (производственных, сервисных, информационных, финансовых, управленческих и пр.) или бизнес-процессов (организационных, финансово-экономических, производственно-технологических, маркетинговых) внешней организацией, располагающей необходимыми для этого ресурсами, на основе долгосрочного соглашения. В настоящее время аутсорсинг рассматривается как современная методология создания высокоэффективных и конкурентоспособных организаций в условиях жесткой конкуренции трех экономических центров, сложившихся к началу XXI в. в мире, – США, Японии и Европы.

Конкуренция является «питательной средой», основой и главной движущей силой аутсорсинга.

Аутсорсинг – продукт  современных тенденций развития мировой экономики, противоположных  тенденциям монополизации. Это методология  адаптации управления организацией к условиям рынка, позволяющая быстро входить в новый бизнес, используя  все имеющиеся возможности внешней  среды, а в отдельных случаях  и ресурсы конкурентов.

Раньше основными покупателями на рынках были крупные предприятия, приобретавшие главным образом  сырье, которое затем сами и перерабатывали. Современный менеджмент делает упор на развитие сильных корпоративных  связей, близость к потребителям, производительность и конкурентоспособность. Это подкрепляет  идею о снабжении извне.⁴

Компании, ориентирующие  свою деятельность на использование  ресурсов внешних организаций без  учета их национальной территориальной  принадлежности, реализуют на практике методологию глобального аутсорсинга. Глобальный аутсорсинг является формой организации деятельности компаний в международном масштабе, непосредственным отражением процессов экономической глобализации. Либерализация торговли и сферы услуг, свободное движение технологий, ноу-хау и продуктов труда людей, вовлеченных в процесс производства продуктов и услуг вне зависимости от национальных границ, формируют новую среду современного бизнеса.

Характерным примером глобального  аутсорсинга является оффшорное (off-shore) программирование, составляющее значительную часть общего объема рынка IT-аутсорсинга.⁵

Термин «аутсорсинг» в российской практике появился сравнительно недавно. Первый опыт был проведен в начале 1990 г., и связан он был с информационными технологиями. Специалисты в этой области применили его первыми. Аутсорсинг для них включал в себя передачу функций программирования, администрирования сетей и подержание информационных систем. Нельзя отрицать, что Россия остается на последнем месте по развитию аутсорсинга по сравнению с другими странами мира. Годами проводились различные мероприятия для того, чтобы многие отечественные предприятия развивались как натуральные хозяйства, собирая вокруг себя различные структурные звенья, которые охватывали бы не только производство, но и, как правило, их социальную сферу. В то время, а самостоятельной передаче части работ или услуг от одного предприятия другому нельзя было даже мечтать. Данный факт мог произойти лишь как следствие жесткого директивного решения.

Проводимые столь редко  семинары по аутсорсингу, организуемые отечественными консалтинговыми фирмами, как правило, затрагивает и отражают только лишь опыт зарубежных фирм. Даже не удивляет тот факт, что по полученным данным одного из анкетных опросов менеджеров ста тридцати двух российских компаний по применению данными компаниями аутсорсинга только лишь 20% анкетированных ответили утвердительно «да». Около 17 % анкетированных сообщили, что не имеют ни малейшего представления о данном виде поддержки конкурентоспособности их бизнеса.⁶

Таким образом, в литературе по менеджменту выделяется множество  определений аутсорсинга, но аутсорсинг сегодня – это стратегическая модель бизнеса, при которой бизнес-процессы передаются другой компании.⁷

2.1 Сущность, особенности и структура процесса аутсорсинга

Аутсорсинг – это широкое  понятие, объединяющее различные формы  взаимовыгодного сотрудничества:

• использование услуг специализированных организаций для решения внутренних проблем компании;
• отказ от собственного процесса и приобретение услуг по реализации этого процесса у другой организации;
• вынесение отдельных видов деятельности в регионы с более дешевой рабочей силой;
• подрядные работы (например, в строительстве);
• кооперация специализированных производств;
• передача контракта на «сторону»;

Таким образом, аутсорсинг может  принимать множество различных  форм. Анализируя определения аутсорсинга, встречающиеся в различных исследованиях, можно выделить ряд общих характеристик  данного явления. Отношения аутсорсинга  характеризуются следующими основными  особенностями:

• договорная природа отношений аутсорсинга: аутсорсинг определяется как практика планирования, управления и реализации определенных видов работ сторонней организацией в соответствии с условиями договора⁸;
• единичная покупка какого-либо товара или услуги не будет являться аутсорсингом, аутсорсинг – это, прежде всего, постоянное сотрудничество на основе контрактных отношений;
• передача выполнения отдельных видов работ сторонней организации  осуществляется на длительный срок;
• аутсорсинг имеет место только в тех случаях, когда речь идет о передаче внешнему подрядчику тех видов работ, которые могли бы осуществляться внутри самой организации;
• каждая ситуация с использованием аутсорсинга предполагает индивидуальное решение, отраженное в договоре между сторонами;
• аутсорсинг осуществляется с целью более полного соответствия требованиям внешней среды: аутсорсинг выступает инструментом, позволяющим распределять внутренние и внешние ресурсы для достижения целей и задач организации.⁹

Аутсорсинг является частью стратегии управления компанией, а  не просто видом партнерского взаимодействия. Аутсорсинг – одна из стратегических альтернатив, направленная на привлечение  внешних ресурсов вместо осуществления  работы собственными силами. Называют следующие достоинства аутсорсинга: концентрация на приоритетных направлениях; доступ к новым технологиям; разделение рисков; высвобождение ресурсов на другие цели; расширение финансовой базы; увеличение оборотных средств; снижение операционных издержек; получение ресурсов, отсутствующих внутри компании¹⁰.

Аутсорсинг предполагает определенную реструктуризацию внутренних процессов и внешних отношений  организации. Определение видов  деятельности, передаваемых на аутсорсинг, относится к компетенции высшего  руководства: руководство сделать  выбор между самостоятельным  осуществлением отдельного процесса или  приобретением услуг на стороне. Иными словами, решение об использовании аутсорсинга носит стратегический характер. В каждой ситуации менеджмент организации должен определить целесообразность использования аутсорсинга. Основные принципы аутсорсинга – «заниматься тем, что можешь и умеешь делать лучше, чем другие» и «поручать другим то, что они делают лучше и дешевле».

Процесс аутсорсинга как  комплексное стратегическое решение, требующее тщательной подготовки и  проработки, может быть разделен на несколько основных этапов: подготовка и разработка аутсорсинг-проекта, заключение соглашения (контракта) об аутсорсинге  и выполнение контракта, т.е. конкретная деятельность партнеров по реализации аутсорсинг-проекта. Заключительным этапом процесса аутсорсинга является обязательный элемент современного менеджера: оценка эффективности функционирования бизнес-системы  и качества управления.

Аутсорсинг-проект – целенаправленное изменение конфигурации бизнес-системы  на основе методологии аутсорсинга  – разрабатывается для конкретной организации с целью повышения  ее эффективности и конкурентоспособности. На этапе разработки аутсорсинг-проекта  должны быть выявлены все возможные  плюсы и минусы использования  аутсорсинга, оценены потенциальные  результаты использования аутсорсинга  для отдельных или взаимосвязанных  функций (бизнес-процессов), ранее выполнявшихся  организацией самостоятельно, определены возможные формы и условия  сотрудничества с партнерами-аутсорсерами, а также формы координации  и контроля.

Контракт, или соглашение, об аутсорсинге определяет содержание передаваемых (делегируемых) функций  или видов деятельности и регламентирует отношения сторон – организации-заказчика  и исполнителя (аутсорсера).

Анализ результатов реализации аутсорсинг проекта позволяет сделать  вывод об эффективности принятого  решения, а также выявить проблемы в развитии бизнес-системы и возможные  пути их решения. Ошибки в управлении аутсорсинг-проектом могут и должны быть исправлены. Иногда эти ошибки вытекают непосредственно из ненадежного исполнения контракта об аутсорсинге, но они могут быть также и следствием неправильного планирования на начальных стадиях подготовки проекта.

Аутсорсинг-проект, в свою очередь, также может быть представлен  несколькими этапами:

1. анализ фактического состояния организации;
2. принятие решения «производить или покупать?» («make or buy?»);
3. этап анализа рынка услуг аутсорсинга и поиска потенциальных аутсорсеров;
4. этап выбора партнера-аутсорсера;
5. разработка контракта;
6. выполнение контракта.

Для каждой организации отдельные  этапы аутсорсинг-проекта могут  иметь различную продолжительность, в зависимости от развития рынка  и отрасли, актуальности проблемы делегирования  функций, стратегических и оперативных  целей организации и возможности  их достижения при использовании  аутсорсинга. Экономическое обоснование  и практическая реализация аутсорсинг-проекта  включают активные контакты с потенциальными партнерами, интенсивный информационный обмен, выявление и решение проблем  текущего взаимодействия, планирование и обоснование конкретных шагов  по организации взаимоотношений  с партнером, выбор методов контроля.¹¹

1.3 Понятие аутсорсинга в государственном управлении

Теперь рассмотрим аутсорсинг применительно к государственным  органам власти. Существует несколько  трактовок понятия аутсорсинга  в государственных органах. С  одной стороны, согласно широкой  трактовке, аутсорсингом могут считаться  отношения, связанные с любым  сокращением объемов работы государственных органов за счет привлечения внешних ресурсов на основе заключения контрактов с негосударственными компаниями. В данном случае понятие аутсорсинга приравнивается к понятию государственной контрактации, которая подразумевает заключение контрактов с частными фирмами на поставку товаров и услуг, ответственность за удовлетворение потребностей в которых несет государственный сектор¹².

Однако аутсорсинг связан с установлением длительных отношений  с внешним поставщиком на основе тесного сотрудничества. Данные отношения  носят регулярный характер, а взаимодействие между заказчиком и исполнителем осуществляется на постоянной основе. Таким образом, деятельность по реализации краткосрочных задач и проектов не будет относиться к аутсорсингу. В то же время отношения аутсорсинга  имеют договорную природу: привлечение  сторонней организации осуществляется на основе специального соглашения. Таким  образом, можно сделать вывод, что  аутсорсинг является одной из форм контрактации в государственном  секторе.

Аутсорсинг в государственных  органах можно определить как  передачу исполнения отдельного процесса или вида работ внешней организации  при сохранении общей ответственности  государственной организации путем  заключения договора. В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.05 г. № 1789-р аутсорсинг применительно к органам государственной власти выступает в качестве механизма выведения отдельных видов деятельности за рамки функционирования органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями  на конкурсной основе¹³.

Исходя из приведенных  характеристик аутсорсинга в  государственных органах, аутсорсинг административно-управленческих процессов  предполагает закупку услуг по реализации процессов у сторонней организации  на договорной основе при сохранении общей ответственности и общего контроля за результатами осуществления процесса. При этом единичные взаимодействия со сторонней организацией по реализации отдельного процесса, например, разовая закупка услуг по ремонту помещения, не будут являться аутсорсингом. Технологию аутсорсинга необходимо также отличать от других способов взаимодействия государства и организаций частного сектора: государственно-частных партнерств, государственного франчайзинга,  приватизации.

Используя аутсорсинг, государственные  ведомства привлекают к реализации процесса сторонние организации, оставляя за собой общий контроль.

При государственном франчайзинге государство оставляет за собой  контроль над качеством предоставляемой  услуги, а ответственность за ее предоставление передается в частные  руки. Основным механизмом контроля является регулирование процедуры предоставления услуги, установление стандартов (например, ценообразование на рынке). В отличие  от аутсорсинга франчайзинг применяется  в том случае, если тип предоставляемой  услуги требует соблюдения определенных процедурных норм, а также выполнения сопутствующих публично-правовых обязанностей. Примером франчайзинга выступает деятельность электрических, газовых компаний.

Государственно-частные  партнерства (ГЧП) основаны на более  тесных отношениях между государственной  и частной организацией. Между  ними заключается договор, по которому ведомство обязуется производить  услуги, а частная фирма – их предоставлять (классический пример –  управление государственными дорогами).

Приватизация подразумевает  отказ от ответственности за реализацию какого-либо процесса, самоустранение из сферы производства/предоставления той или иной услуги, передачу государственного или муниципального имущества в  собственность частных лиц или  организаций. Государство не участвует  в производстве необходимых материалов, как в случае с ГЧП, не устанавливает стандартов (франчайзинг). Примером такого рода отношений является приватизация организаций здравоохранения.

Стоит отметить, что развитие аутсорсинга в частных компаниях  фактически ничем не ограничено и  определяется стратегическими целями компании.  В то же время аутсорсинг в государственных органах сталкивается с определенными ограничениями.¹⁴

Очевидно, что существуют определенные функции, органически  присущие государству как форме  организации общественной жизни. Так, исключительной прерогативой государства  в лице органов государственной  власти выступает деятельность по реализации властных полномочий, а именно по принятию решений относительно формирования и использования ресурсов и выработке  правил поведения граждан и организаций. Все прочие действия, не являющееся актами принятия решений, можно охарактеризовать как обеспечивающие. К осуществлению  подобной обеспечивающей деятельности могут привлекаться негосударственные  организации. Другими словами, процесс  осуществления деятельности органа государственной власти разбивается  на ряд субпроцессов, которые могут  с большим или меньшим успехом  реализовываться либо государственными, либо негосударственными организациями. В качестве примеров можно привести информационную поддержку принятия решений со стороны негосударственных  исследовательских организаций  или поддержку условий трудовой деятельности, осуществляемую на договорной основе привлекаемой организацией. При  этом важно иметь в виду, что  при привлечении сторонней организации  к реализации какого-либо процесса контроль за результатами процесса и  принятие важных для реализации процесса решений осуществляются самим органом  власти.¹⁵

Таким образом, аутсорсинг в  органах государственной власти может иметь место, прежде всего, при передаче сторонним организациям  процессов, поддерживающих основную деятельность органа государственной власти. Ответственность за реализацию процессов, непосредственно связанных с принятием решений, осуществлением контрольно-надзорных полномочий, правотворческими функциями, которые и составляют сущность базовой деятельности государства, остается за органом государственной власти.  Отказ органа власти от исполнения процесса, непосредственно связанного с основной деятельностью, например отказ от ответственности по принятию решений в рамках реализации регулирующих полномочий в определенной сфере, и передача ответственности за реализацию данного процесса в руки рыночных структур будет относиться к приватизации, а не к отношениям аутсорсинга.

2 РАЗВИТИЕ АУТСОРСИНГА В ГОСУДАРСТВЕННОМ

   УПРАВЛЕНИИ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН И РОССИИ

2.1 Применение механизма аутсорсинга в зарубежных странах

Практика применения аутсорсинга  за рубежом получила активное развитие в 1980-90-х годах минувшего века. Во многом это связано с новой  волной реформ в сфере государственного управления, в ходе которых различные  государственные организации стали  уделять больше внимания заимствованию  эффективных технологий из частного сектора, а также с необходимостью инновационных решений для удовлетворения возрастающих общественных потребностей, желанием улучшить качество услуг, обеспечить контроль над издержками.

Согласно проведенным  исследованиям (компания Accenture в 2002-2003 годах и Государственный университет – Высшая школа экономики по заказу Министерства экономического развития Российской Федерации в 2007 г.)¹⁶ в мировой практике в системе государственного управления наиболее развиты следующие виды аутсорсинга:

• информационные технологии;
• поддержание инфраструктуры;
• повышение квалификации и обучение персонала;
• предоставление отдельных услуг населению и управление взаимоотношениями с клиентами.

В рамках этих исследований были выделены три основные тенденции  развития аутсорсинга в государственном  секторе:

1. Расширение практики применения аутсорсинга в государственных органах, что во многом связано с увеличением объемов привлечения негосударственных организаций к оказанию населению услуг, которые прежде оказывались государственными органами.
2. Изменение причин обращения к аутсорсингу – от снижения затрат к повышению качества услуг.
3. Развитие аутсорсинга в двух направлениях: трансформации и эффективности.

Основываясь на данных опроса госслужащих, компания Accenture сформулировала шесть ключевых факторов, необходимых для успешной реализации аутсорсинг-проектов в государственном секторе:

• выстраивание отношений с поставщиками с текущей ситуацией;
• результативное проведение переговоров и подписание контрактов;
• эффективная мотивация персонала;
• обеспечение взаимодействия в рамках деловых связей;
• организационная гибкость и инновационность;
• мониторинг выполнения контрактов.