Борьба с коррупцией в системе государственной службы в Российской Федерации. 2

Оглавление

Введение…………………………………………………………………………..2

Глава 1. Понятие и сущность коррупции.……………………………………….4

1. Понятие коррупции. Правовое регулирование в Российской Федерации...4

Глава 2. Борьба с коррупцией в системе государственной службы в Российской Федерации…………….………………..…………………..............14

2.1 Причины и условия коррупции...…………………………………………...14

2.2 Пути решения проблемы коррупции в системе государственной службы Российской Федерации………………………………………………………….24

Заключение……………………………………………………………………….38

Список нормативно-правовых актов и литературы…………………………...41

Введение

Формируя принципиальные начала антикоррупционной кадровой политики, Платон идеалистически полагал, что из стражей в правители  «надо выбирать таких людей, которые целью всей своей жизни поставили самое ревностное служение государственной пользе и ни в коем случае не согласились бы действовать вопреки ей». Он считал опасным появление у стражей и правителей земли, домов, денег, поскольку это обстоятельство повлечёт их перерождение в землевладельцев и собственников.

 Аристотель борьбу с коррупцией рассматривал как основу обеспечения политической стабильности: «Самое главное при всяком государственном строе – это посредством законов и остального порядка устроить дело так, чтобы должностным лицам невозможно было наживаться».

Проблема борьбы с коррупцией неизменно остается актуальной, поскольку  человеческие слабости мало зависят  от эпохи или места жительства людей. Не случайно первыми попытками  подкупа считаются ритуалы жертвоприношения богам.

Кстати, по российской Конституции  права потерпевших от злоупотреблений  властью охраняются законом, но, как  показывает практика, наше законодательство далеко от совершенства. Порой должностные  полномочия беззастенчиво эксплуатируются  исключительно в корыстных целях, а покарать это зло не в силах  не только простые граждане, но и  компетентные ведомства.

Дело в том, что правоохранительные структуры России противодействуют коррупции на основе действующего законодательства, которое пока далеко от совершенства. Народная мудрость донесла до наших  времен меткое сравнение: «Закон, что  дышло: куда повернул, туда и вышло». Сохраняя верность этой печальной традиции, отечественные законы формулируются  так, что могут быть истолкованы  произвольно, а в такой ситуации вряд ли стоит ждать положительных результатов от работы наших спецслужб. К разрешению проблемы надо подходить комплексно, т.е. одновременно бороться с последствиями (раскрытие и расследование коррупционных преступлений, а также принятие мер по возмещению причиненного ими ущерба) и устранять причины этого уродливого явления.

В связи со сказанным хотелось бы в очередной раз напомнить, что правоохранительная деятельность – не единственный элемент в системе  мер противодействия распространению  коррупции. Здесь немаловажная роль отведена профилактике преступности, в том числе на стадии разработки законов и подзаконных нормативных  актов, а также на этапах их совершенствования.

Но в то же время ссылками на несовершенство существующей правовой базы спецслужбы нередко прикрывают собственную бездеятельность. Во всяком случае, Уголовный кодекс Российской Федерации содержит предостаточно  норм, посредством которых ряды коррупционеров можно «проредить». Он, в частности, позволяет карать за должностные преступления, а также за такие проявления коррупции, как мошенничество, присвоение и растрату, совершаемые с использованием служебного положения (подп. "в» ч.2 ст.159, подп. «в» ч. 2 ст.160 УК РФ), и иные злоупотребления.

Вместе с тем, уголовный  закон, как и все наше законодательство, не свободен от пробелов и нуждается  в коррективах. В частности, целесообразно  конкретизировать юридические признаки организованной группы, преступного  сообщества.

Глава 1. Понятие  и сущность коррупции

1.1 Понятие коррупции.  Правовое регулирование в Российской  Федерации

В России отсчёт коррупции, упоминание о которой содержится ещё в древних рукописях, видимо следует вести с тех давних времён, когда князья, в целях  организации местного самоуправления назначали своих наместников  – воевод, не определяя им, их дружине, а также тиунам, доводчикам и праветчикам жалованья, которые сами должны были заботиться о себе, практикуя так называемое «кормление».

Воевода, естественно рассматривал свою должность как доходную. Всякое воеводство обыкновенно начиналось с выяснения вопроса, сколько  посадские «поставят» на воеводский двор «винных браг», «пивных варей», «вседневных харчей» и иных проявлений «поминков» и «почестей». «Кормленщики» принимали подношение как в натуре (хлеб, мясо, сыр, овёс и т.д.), так и деньгами. В их доход поступали судебные пошлины, сборы за право торговли и другие выплаты.

Летописные источники  свидетельствуют, что наибольшее распространение  «кормление» получило в Северной Руси в XIV-XVI в., хотя произвол и злоупотребления носили повсеместный и массовый характер.

В последние годы практически  ни один документ, характеризующий  социально-экономическую и политическую ситуацию в современной России, а  также положение дел с преступностью, не обходится без упоминания коррупции.

 Однако само понятие  «коррупция» не имеет определения  в российском законодательстве  и подчас используется с разным  содержанием.

Этимологически термин «коррупция»  происходит от латинского «corruptio», означающего «порча, подкуп». Эти два слова определяют разное понимание коррупции. «Хотя понятие коррупции, – говориться в Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятом Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1978 года, – должно определяться национальным правом, следует понимать, что оно охватывает совершение или не совершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие». Здесь под коррупцией понимается подкуп, продажность должностных лиц (публичных служащих) и их служебное поведение, осуществляемое в связи с полученным или обещанным вознаграждением.

Однако существует и представляется правильным более широкое понимание  коррупции как социального явления, не сводящегося только к подкупу, взяточничеству. Краткое и ёмкое  определение коррупции содержится в Справочном документе ООН о  международной борьбе с коррупцией: «Коррупция – это злоупотребление  государственной властью для  получения выгоды в личных целях».

В одном из последних международных  документов, направленных на борьбу с  коррупцией, а именно в Межамериканской  конвенции против коррупции, подписанной  государствами-участниками Организации  американских государств 29 марта 1996 года в столице Венесуэлы г. Каракас, наряду с вымогательством или  получением правительственными чиновником или лицом, которое выполняет  государственные обязанности, любого предмета, имеющего денежную стоимость, или иной выгоды в виде подарка, услуги, обещания или преимущества для себя или иного физического или юридического лица в обмен на любое действие или не совершение действия при исполнении им своих государственных обязанностей, а также предложением или предоставлением таких предметов или выгод, к случаям коррупции также отнесены: «любое действие или не совершение действия при исполнении своих обязанностей правительственным чиновником или лицом, выполняющим государственные обязанности, в целях незаконного получения выгоды для себя или третьего лица»; «ненадлежащее использование правительственным чиновником или лицом, исполняющим государственные обязанности, для своей выгоды или выгоды третьего лица любого имущества, принадлежащего государству или любой компании или учреждению, в которых государство имеет имущественную долю, к которому чиновник или лицо, исполняющее государственные обязанности, имеет доступ вследствие или в процессе исполнения своих обязанностей»; «переадресование правительственным чиновником и целях, не связанных с теми, для которых они были предназначены, для своей выгоды или выгоды третьего лица любого принадлежащего государству движимого или недвижимого имущества, денежных средств или ценных бумаг, которые такой чиновник получил вследствие своего служебного положения с целью распоряжения, хранения или по другой причине, независимому учреждению или частному лицу», а также ряд других случаев, где чиновники или лица, исполняющие государственные обязанности, используют служебное положение в корыстных или личных целях.

Коррупция – это социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют своё служебное положение, статус и  авторитет занимаемой должности  в корыстных целях для личного  обогащения или в групповых интересов.

Коррупция начинается тогда, – когда цели установленные правом, общественно одобряемые культурными и моральными нормами, подменяются при решении корыстными интересами должностного лица, воплощёнными в конкретных действиях. Поэтому коррупция характеризуется ими как «злоупотребление служебным положением в корыстных целях».

Одно из наиболее кратких, но достаточно ёмких определений  коррупции даёт Словарь иностранных  слов: это «подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей вообще».

В обобщённом представлении  «коррупция» – это незаконные выплаты фирм должностным лицам  в своей стране и за рубежом  в целях их подкупа для получения  льготных или более благоприятных  условий для своего бизнеса. Цель коррупции – выиграть в конкурентной борьбе. Средства коррупции: подкуп должностных  лиц путём взяток; сокрытие в отчётности выплат на взятки; легализация доходов  от незаконной деятельности (отмывание  денег); вымогательство.

Коррупция – это преступная деятельность в сфере политики или  государственного управления, заключающаяся  в использовании должностными лицами доверенных им прав и властных возможностей в целях личного обогащения.

Взяточничество – вознаграждение (или предложение вознаграждения), выражающееся в передаче денег, ценных вещей или услуг государственным служащим или другим лицам, таким, как сотрудники конкурирующих фирм с целью достижения выгодной договорённости, получения частной информации или другой помощи, которую взяткодатель не может получить законным путём.

Существует мнение, что  коррупция – это то, что на русском языке называется взяточничеством. Однако это не совсем так. Иначе можно  было бы легко использовать термин «взяточничество» как синоним коррупции. Издавна на Руси слово «взяточничество» ассоциировалось, прежде всего, с получением государственным служащим конкретной взятки (часто на основе её вымогательства) за какие-то определённые, как бы заранее  оговоренные деяния.

Мотивы взяточничества довольно разнообразны. На первом месте по размерам оказались взятки с целью обеспечения  начала бизнеса, который в противном  случае не мог вообще начаться, или  взятки с целью устранения конкурентов  будущего предприятия. В этих случаях  платили преимущественно для  получения государственных контрактов, причём наибольшие суммы предлагались в авиакосмической промышленности. Вторыми по значению оказались взятки ради облегчения доступа к государственным услугам, на которые фирмы вправе были рассчитывать, но могли их своевременно не получить по прихоти чиновников. К таким услугам можно отнести регистрацию продукции, разрешение на строительные работы, таможенную очистку импортных товаров. Некоторые фирмы дают взятки для уменьшения задолженности по налоговым платежам.

Специалисты в области  управления видят сущность коррупции  в злоупотреблении ресурсами  и использовании государственных  полномочий для достижения личной прибыли. По их мнению, причины коррупции вытекают из недостаточного уровня оплаты труда государственных должностных лиц, чрезмерной монополизации услуг общественного пользования, необоснованно расширенной свободы действий чиновников при слабой системе контроля за ними, излишнего государственного регулирования общественных отношений, особенно в экономической сфере, и избытка бюрократических процедур, а также неудач в формировании стабильной внутренней культуры и этических правил государственной службы. Ими также поддерживается точка зрения о безусловном вреде коррупции.

Деловые организации, чаще всего, рассматривают коррупционные отношения  как неизбежный фактор торговой и  инвестиционной политики. Основной причиной их негативного отношения является неопределённость, которую коррупция  привносит в деловые отношения, и невозможность предсказать  результаты конкурентной борьбы в условиях, когда коррупция широко распространена.

Коррупция оказывает разрушительное воздействие на все правовые институты, в результате чего установленные  нормы права заменяются правилами, продиктованными индивидуальными  интересами тех, кто способен оказывать  влияние на представителей госаппарата  и готов за это заплатить. Серьёзная  угроза заключается также во вторжении  коррупции в систему юстиции в целом и отравление правосудия, поскольку это с неизбежностью приведёт к деформированию общей практики правоприменения, сделает её менее цивилизованной и эффективной.

Федеральным законом от 8 марта 2006 года № 40-ФЗ «О ратификации  Конвенции Организации объединённых Наций против коррупции», Российская Федерация присоединилась к Конвенции ООН против коррупции.

 Основные цели данной  Конвенции заключаются в следующем:

a) содействие принятию и укреплению мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней;

б) поощрение, облегчение и поддержка международного сотрудничества и технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе принятии мер по возвращению активов;

в) поощрение честности и неподкупности, ответственности, а также надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом.

25 июля 2006 года, Федеральным  законом № 125-ФЗ «О ратификации  Конвенции об уголовной ответственности  за коррупцию», Российская Федерация  присоединилась еще к одной  Конвенции ООН об уголовной ответственности за коррупцию. Данная Конвенция устанавливает основные меры, которые должны быть приняты на национальном уровне государств-участников; контроль за выполнением данной Конвенции государствами-участниками; общие принципы и меры в области международного сотрудничества.

Среди международных документов следует также выделить Резолюцию  Генеральной Ассамблеи ООН № 51/59 «Борьба с коррупцией». Приложение к данной Резолюции содержит Международный кодекс поведения государственных должностных лиц, который, как ясно из названия содержит основные правила поведения государственных должностных лиц.

При анализе сущности коррупции, можно также выделить, так называемую мелкую и крупную коррупцию. Низовая  коррупция существует на уровне повседневных потребностей граждан и предпринимателей. Она фактически стала нормой жизни. Однако это делает её более уязвимой с точки зрения разоблачения конкретных проявлений. Не случайно основная масса официально регистрируемых коррупционных проявлений разоблачается и пресекается именно на этом уровне.

Гораздо изощрённой выглядит крупная (элитарная) коррупция. Она характеризуется высоким социальным положением субъектов её совершения, интеллектуальными способами их действий, огромным материальным и нравственным ущербом, латентностью посягательств, снисходительным, если не покровительственным, отношением властей к этому уровню коррупционеров. Не случайно 15 мая 1997 года, Президентом Российской Федерации был подписан Указ «О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе».

Общеизвестно, что коррупционные  действия властной элиты, как правило, совершаются в очень сложных  и конфиденциальных видах государственной  деятельности, куда профессионалов борьбы с её проявлениями практически не допускают, а не профессионалу разобраться  трудно. Этот вид коррупции обладает высочайшей приспособляемостью, она  непрерывно видоизменяется, совершенствуется, выстраивается в целостную систему  с высокой степенью самозащиты, включающей лоббирование законодательных актов, увод от ответственности виновных, и напротив, преследование в различных  формах лиц, вскрывающих коррупционную  деятельность. Элитарная коррупция, обладая скрытым и согласительным характером, в условиях доминирования  алчности и продажности властей  взаимовыгодна как для берущих, так и для дающих. Если мелкая коррупция повседневно посягает на материальное благосостояние населения, то элитарная коррупция поглощает огромные куски государственной и частной экономики.

Коррумпированная бюрократия умна, образована, богата и властна. Скрытность своих действий её основная забота. Вследствие этого дать хотя бы приблизительную оценку фактическому распространению элитарной коррупции  не представляется возможным.

Среди российского законодательства можно выделить Уголовный кодекс Российской Федерации. Это один из основных документов Российской Федерации, который  устанавливает уголовную ответственность  за коррупционные преступления (и  не только коррупционные). Среди статей Уголовного кодекса, в качестве основных по рассматриваемому вопросу можно  выделить:

а) статья 204. Коммерческий подкуп;

б) статья 285. Злоупотребление  должностными полномочиями;

в) статья 290. Получение взятки;

г) статья 291. Дача взятки;

д) статья 292. Служебный подлог.

Весьма широкие рамки  уголовного закона отчётливо проявляются  в альтернативных санкциях статей Уголовного кодекса, а также в относительно определённых санкциях ряда статей.

Необходимо также отметить, что помимо Уголовного кодекса ещё ряд законов и нормативных правовых актов прямо или косвенно закрепляют меры антикоррупционной направленности. Прежде всего, это Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который закрепляет основные права и обязанности гражданского служащего, устанавливает ограничения и запреты, связанные с прохождением государственной гражданской службы, требования к служебному поведению государственных служащих и ряд других основополагающих моментов, связанных с поступлением на службу, прохождением и прекращением государственной гражданской службы.

Указ Президента «О межведомственных комиссиях Совета Безопасности Российской Федерации». Данным Указам было утверждено Положение о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации в экономической и социальной сфере. Межведомственная комиссия была образована в целях реализации возложенных на Совет Безопасности Российской Федерации задач по обеспечению безопасности общества и государства в сфере экономики, в том числе во внешнеэкономической, финансовой, банковской, технологической и продовольственной областях, в области промышленности и транспорта, а также в сфере социального развития.

Указ Президента «О Концепции  национальной безопасности Российской Федерации». Концепция национальной безопасности Российской Федерации – система взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности. В Концепции сформулированы важнейшие направления государственной политики Российской Федерации.

Указ Президента «О дополнительных мерах по обеспечению эффективной  работы Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по борьбе с преступностью и коррупцией». Межведомственная комиссия обеспечивает деятельность Совета безопасности Российской Федерации по разработке федеральных программ и иных решений, направленных на предупреждение и пресечение противоправной деятельности в обществе и структурах власти, по координации деятельности и взаимодействию министерств и ведомств, органов исполнительной власти Российской Федерации, принимающих участие в правоохранительной деятельности и защите экономических интересов Российской Федерации.

Указ Президента «О мерах  по противодействию коррупции», на основании которого образовался  Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Совет занимается подготовкой предложений  по реализации государственной политики в области противодействия коррупции, контролирует реализацию мероприятий, предусмотренных Национальным Планом противодействия коррупции, координирует деятельность органов власти в указанной сфере.

Ещё одним важным документом является Национальный план противодействия  коррупции. Национальный план противодействия  коррупции разработан в целях  устранения коренных причин коррупции  и содержит следующие:

1) изменение законодательства  для борьбы с коррупцией;

2) совершенствования государственного  управления;

3) повышения профессионального  уровня юристов и правовое  просвещение.

Одна из мер предупреждения коррупции, по Национальному плану, - антикоррупционная экспертиза правовых актов.

Указ Президента «Об утверждении  общих принципов служебного поведения  государственных служащих». Общие  принципы представляют собой основы поведения государственных служащих, которыми им надлежит руководствоваться  при исполнении должностных (служебных) обязанностей. Государственные служащие призваны исключать действия, связанные  с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей, проявлять  корректность и внимательность в  обращении с гражданами и представителями  организаций. Кроме того, государственные  служащие должны воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении ими  должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных  ситуаций, способных нанести ущерб  репутации или авторитету государственного органа и др.

Глава 2. Борьба с коррупцией в системе государственной службы в Российской Федерации

2.1 Причины и условия  коррупции

Коррупция является следствием как общих процессов детерминации и причинности преступности, так  и специфических. Последние преимущественно  связаны государственной и иной службой, а также с развитием  организованной, экономической преступности, отсутствием действенных преград  на пути перерастания экономического интереса соответствующих преступников в политической и использование  криминальных доходов на подкуп.

Применительно к государственной  и иной службе существенны три  вопроса: характеристика служебной  и иной среды, в которой совершаются  коррупционные преступления; характеристика служащих; условия и процессы их взаимодействия, состояние социального  контроля в сфере службы.

Говоря о служебной  среде, или условиях службы, то, прежде всего, следует обращать внимание на три обстоятельства, наиболее часто  участвующих в продуцировании коррупции.

Во-первых, невыполнение правила  о таком размере оплаты труда  служащих, который позволил бы достойно жить им и их семьям. Иногда оплата бывает настолько ничтожной, что как  бы подразумевается, что служащий перейдёт на «кормление клиентами». При этом в России периода реформ задержка выплаты заработной платы многим государственным служащим была скорее правилом, чем исключением. Это порождало  ситуацию крайней нужды в семьях. Под влиянием последней, у части  служащих, формировалась мотивация  на совершение коррупционного преступления. Ситуация обострялась в условиях резких контрастов в оплате труда  служащих даже одной организации, не обусловленных вескими основаниями.

Низкий доход воспринимается большинством населения как свидетельство  жизненной неудачи, при дифференциации людей по шкале престижа отбрасывает  вниз, угнетает самолюбие человека с высокой самооценкой независимо от его профессии и образования. Согласно социальным экспектациям мужчина должен быть кормильцем семьи, который добывает средства к существованию, причём эти средства должны быть больше, чем доход жены. Материальное обеспечение, большой вклад в семейный бюджет позволяет мужчине сохранять высокий неформальный статус и иметь право решающего голоса в семье и осуществлять важную экономическую функцию в домохозяйстве: распределять денежный доход. Неспособность выполнять обязанности кормильца, то есть удовлетворять потребности семьи в обеспеченной жизни, зачастую порождает внутриличностный конфликт ролевого характера в результате коллизии долга перед обществом и перед семьей.

Во-вторых, имеет значение тип управления. При первом, так  называемом ситуативном управлении разного рода задачи решаются в значительной мере по усмотрению отдельных служащих. Правовое регулирование осуществляется лишь в самом общем порядке. Здесь  отмечается простор для личного  усмотрения и произвола. В конечном счете, значительное количество граждан, устающих от многочисленных, не определённых заранее точно требований служащих, бывают готовы откупиться от них. Порой  уже само по себе предъявление многозначных и изменяющихся требований оценивается  как вымогательство взятки и провоцирует  её.

При втором, нормативном  управлении речь преимущественно идёт о применении в определённых типах  ситуаций подробно их регламентирующих правовых норм, а не просто об учёте  норм, вводящих те или иные ограничения.

В литературе встречаются  предложения по борьбе с коррупцией по принципу: «нет человека – нет преступления». И соответственно ставиться вопрос о сокращении государственного аппарата, о ликвидации правового регулирования многих отношений и государственного контроля за многими сферами деятельности. Но дело не в этом, а в характеристиках служащих, размерах их содержания, порядке их деятельности, контроле за ними. Например, резкое, необоснованное сокращение лицензирования определённой деятельности может повлечь не менее тяжких последствий, чем коррупция. Но выход можно найти в том, чтобы детально регламентировать, в какие сроки принимается решение, какие документы должны быть представлены, какими являются образцы этих документов, при каких исчерпывающих перечисленных условиях возможен отказ в лицензировании. Другими словами, исключить «коррупциногенность» нормативно-правовых актов.

В-третьих, существенна социально-психологическая  обстановка. Например, признание коррупции  в среде государственных служащих нормальным явлением, подобно чаевым в среде швейцаров, является важным фактором формирования криминальной мотивации.

Что касается характеристик  самих служащих, совершающих коррупционные  преступления, то здесь важна иерархия их ценностей, и в частности готовность принести в жертву материальной выгоде закон и нормы морали, профессиональную честь. Сказываются и такие характерологические  черты, как жадность, зависть. Моральная  неустойчивость даёт себя знать при  инициативном подкупе.

Лица, находящиеся у власти, осуществляющие управленческие полномочия, постоянно испытывают соблазн использовать их в личных или групповых интересах. Системный кризис, переживаемый в 90-е  годы Россией (экономический, политический, идеологический) – благоприятнейшая ситуация для рассвета коррупции. Стихия вседозволенности, «дикого» рынка, где  всё можно купить, приводит к тому, что предметом купли-продажи становятся и государственные должности, властные полномочия, им присущие.

Продолжающаяся политическая борьба между сторонниками и противниками экономической реформы, непоследовательность в государственной политике её проведения, отсутствие достаточной стабильности в обществе порождают сомнение, что  реформа «всерьез и надолго», неуверенность  в будущем. Это заставляет предпринимателей как можно скорее получить прибыль, прибегая, в том числе и к  незаконным способам её извлечения. Такова же психология многих чиновников: пока есть возможность, использовать свою должность  для личного обогащения. Старый, в достаточной степени коррумпированный ещё в советский период аппарат  бюрократии пополняется новыми кадрами, изначально настроенными на использование  в личных интересах властных полномочий. Некоторые из них уже при поступлении  на государственную службу связаны  с дельцами теневой экономики  и организованными преступными  группировками.