Бюджет развития

Бюджет  развития: доходы и направления расходования средств.

Содержание

Введение                                                                                                                   2

Глава 1.Экономическая  сущность и правовая основа бюджета  развития. Место и роль бюджета развития в экономике                                                       6

1.1. Экономическая  сущность и значение бюджета  развития                             6

1.2. Правовая  основа бюджета развития                                                                9

1.3. Стадии формирования  бюджета развития                                                    19

Глава 2.Формирование доходов бюджета развития. Перспективы  расширения доходной части бюджета  развития                                                                       22

2.1. Источники  доходов бюджета развития. Потенциал  легализации капиталов как источника  доходов бюджета развития                                                          22

2.2. Меры повышения  инвестиционной привлекательности и привлечения средств для наполнения доходной части бюджета развития                             40

2.3. Использование  амортизационных отчислений, инвестиционных  возможностей населения и другие  потенциальные возможности увеличения  доходов бюджета развития                                                                                    47

Глава 3. Направление расходования средств из бюджета развития. Проблема увеличения  эффективности расходования средств                                           52

3.1.Направление  расходования средств из бюджета  развития                          52

3.2. Проблема  увеличения  эффективности расходования  средств из бюджета развития                                                                                                                  56

3.3. Бюджет развития  региона и муниципального образования  — принципы формирования, способы  увеличения доходной части бюджета  развития, повышение эффективности  расходования средств                                            62                                                                                     

Заключение                                                                                                             84

Список литературы                                                                                                87 
 
 

Введение

      Важнейшей составляющей финансово-экономической  политики государства является бюджетная  стратегия, которая в современных  условиях должна быть ориентирована  на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов. Бюджетная политика нацелена на проведение всесторонней модернизации экономики, создание условий для повышения ее эффективности и конкурентоспособности, долгосрочного устойчивого развития, на улучшение инвестиционного климата, достижение конкретных результатов.  Все эти вопросы нашли отражение в Программе повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, в основу которой положены программно-целевые принципы деятельности органов исполнительной власти всех уровней, включая расширение их самостоятельности и усиление ответственности за принятые решения.

      Особое  значение во всех программных документах придается проблемам модернизации экономики. В качестве аспектов модернизации отмечается необходимость обеспечения комплексного подхода к формированию инновационной системы и инвестиционной среды, для этого, в свою очередь, требуется создание условий для полного цикла развития инноваций; разработка и реализация на практике конкретных механизмов внедрения и поддержки инновационных технологий. Эффективным механизмом  формирования инновационной системы и инвестиционной среды является разработка на федеральном уровне соответствующих бюджетных программ.  «Государственная программа должна соответствовать требованиям к созданию инновационной среды, включая развитие человеческого капитала, формирование государственного спроса на инновационную продукцию, улучшение инвестиционного климата; повышение эффективности использования государственных инвестиций; обеспечение поддержки конкуренции и благоприятного инвестиционного климата для осуществления модернизации и инновационного развития экономики» [12, 2]. Бюджет является универсальной формой, которая в значительной степени обеспечивает вмешательство государства в экономику, само формирование доходов и осуществление расходов бюджета  представляют собой «встроенный в экономику государственный регулятор». Таким образом, бюджет можно рассматривать как универсальную форму образования и расходования денежных средств (общественных фондов) для финансового обеспечения задач и функций государства, регулирования секторов экономики и социальной сферы. По сути дела, формат бюджета отражает все мобилизованные денежные активы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления и их расходные обязательства. Бюджетные программы подразделяются на текущие бюджетные программы и бюджетные программы развития. Для модернизации экономики особую важность представляет бюджет развития, так как именно к нему  относятся ассигнования на инновационную и инвестиционную деятельность, связанную с капитальными вложениями в социально-экономическое развитие, ассигнования на собственные экологические программы и мероприятия по охране окружающей среды (сверх ассигнований, выделяемых из экологических внебюджетных фондов), иные расходы на расширенное воспроизводство. Именно этот бюджет определяет масштабы и скорость перевооружения производства, масштаб и эффективность научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. Поэтому большое значение на современном этапе имеет изучение процесса формирования бюджета развития, рассмотрение источников его доходов, анализ эффективности расходования бюджетных средств. Этим определяется актуальность и перспективность исследуемой темы.

      Проблема  бюджета развития обсуждалась в  отечественной экономической научной  литературе начиная с годов перестройки  и реформирования экономики. Необходимость  противостоять развалу инвестиционной сферы осознавалась учеными и практиками, идея бюджета развития была воспринята обществом как простой и понятный способ привлечения финансовых ресурсов в развитие «реальной» экономики. Из российских авторов, одним из первых уделивших в своих работах большое внимание вопросам роли бюджета развития в экономике следует отметить Д.С. Львова — д. э. н., вплоть до 2007 г. возглавлявшего лабораторию стратегии экономического развития в Центральном экономико-математическом институте РАН. Его работы «Развитие экономики России и задачи экономической науки» 1999 года и «Экономика развития» 2002 года стали первыми в этой области. Продолжили изучать тему такие авторы как Белкин В.Д., Стороженко В.П., Ириков В.А., Новиков Д.А., Тренев В.Н., Бурков В.Н., Зубарев В.В. и др. Достаточно интересные работы на рассматриваемую тему появились в последние года — это в основном, диссертационные исследования, например работы Шибаевой Н.А., Тлехурай-Берзеговой Л.Т., Плаховой Л.С.. ГайзатуллинА Р.Р. Однако, учитывая важность эффективно организованного бюджетного процесса для осуществления задач модернизации российской экономики, исследований на эту тему всё равно недостаточно.

      Целью работы является комплексное исследование организации бюджета развития в составе федерального бюджета Российской Федерации.

      Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

• рассмотреть экономическая сущность, правовую основу и значение бюджета развития;
• изучить источники формирования бюджета развития и раскрыть их потенциал;
• рассмотреть направления расходования средств бюджета развития;
• определить участие субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в реализации целей и задач Бюджета развития;
• сформулировать перспективы развития инвестиционной политики.

      Предметом исследования выпускной квалификационной работы является Бюджет развития Российской Федерации.

      Цели  и задачи определяют структуру работы. Работа состоит из 4 глав, введения, заключения, списка литературы.

   Теоретической и методической базой исследования послужили официальные документы такие как федеральные законы, постановления правительства РФ, Министерства финансов, Министерства по налогам и сборам; монографии, статьи и учебные пособия российских и зарубежных экономистов по вопросам бюджетного устройства; инструктивные и справочные материалы, нормативные документы. В работе также использованы данные научных экономических журналов и газет, информация сети Интернет.

     В качестве основной методологической базы исследования, проведенного в данной работе, были использованы системный и сравнительный анализ, а также анализ причинно-следственных связей, методы научной классификации, исторический метод, принципы диалектической логики. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 1.  Экономическая сущность и правовая основа бюджета развития. Место и роль бюджета развития в экономике.

1. Экономическая сущность и значение бюджета развития

      Определяя сущность понятия «бюджет развития»  следует отметить, что этот термин ориентирован прежде всего на специфику  расходов бюджета. Бюджетные расходы в зависимости от влияния на процесс расширенного воспроизводства делятся на:

• текущие (на обеспечение текущих потребностей). К бюджету текущих расходов относятся расходы на текущее содержание и капитальный ремонт (восстановительный) ЖКХ, объектов охраны окружающей среды, образовательных учреждений, учреждений здравоохранения и социального обеспечения, науки и культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления и иные расходы, не включенные в расходы развития;
• капитальные (на инвестиционные нужды) или бюджет развития. К бюджету развития относятся ассигнования на инновационную и инвестиционную деятельность, связанную с капитальными вложениями в социально-экономическое развитие, на собственные экологические программы и мероприятия по охране окружающей среды (сверх ассигнований, выделяемых из экологических внебюджетных фондов), иные расходы на расширенное воспроизводство. Бюджет развития определяет масштабы и скорость перевооружения производства, НИОКР. 

      Таким образом, бюджет развития — это составная  часть капитальных расходов бюджетов любого уровня, обеспечивающих инновационную  и инвестиционную деятельность государства. Бюджет развития отделен от текущих  расходов бюджета, однако в нем сосредоточена только часть ресурсов, выделяемых государством на инвестиционные цели. Финансовые ресурсы, необходимые для выполнения государством своих обязательств социального характера (строительство социально значимых объектов, обеспечение безопасного функционирования технически сложных систем, таких, как атомные электростанции, аэронавигация, речные пути), обеспечиваются через текущий бюджет.

      Из  сказанного выше следует, что бюджет развития не может рассматриваться  изолированно от федеральной инвестиционной программы, которая как система более высокого уровня, задает цели для бюджета развития. В свою очередь, инвестиционная программа разрабатывается исходя из более общих задач социально-экономического развития страны. Инвестиционная программа, определяющая бюджет развития составляется и реализуется в рамках программно-целевого подхода к управлению экономикой. В целом, программно-целевой подход к управлению экономикой представляет собой «частный случай прикладного направления системного подхода к управлению сложными целеустремленными организационно-техническими системами» [17, 26](к числу таких систем относится экономическая система). Основное внимание здесь уделяется комплексу инструментов (механизмов) целеполагания (формулировка целей, желаемого состояния системы и критериев их достижения), анализу и выбору средств достижения целей, разработке под эти цели конкретных программ и календарных планов работ. Программно-целевой подход к управлению реализуется последовательно.

Этап 1. Анализ среды, формулировка целей и критериев их достижения в иерархической структуре (вплоть до конкретных групп исполнителей).

Этап 2. Анализ и  оценка потенциально возможных альтернативных средств достижения целей.

Этап 3. Выбор  приоритетных направлений (программ), обеспечивающих основной вклад в достижение целей.

Этап 4. Распределение  по этим программам ограниченных ресурсов при максимизации степени достижения целей.

Этап 5. Формулировка принципов, требований (политик, «правил  игры» и т.п.) к системе управления.

Этап 6. Конкретизация  ключевых показателей, характеризующих  результаты деятельности подразделений (исполнителей), установление их значений, обеспечивающих достижение конкретных целей.

Этап 7. Комплекс организационных мер, обеспечивающих своевременную и качественную реализацию программ (оценка деятельности, мотивация, обучение и пр.).

Этап 8. Создание системы регулярного контроля за исполнением программы.

Этап 9. Оперативный  контроль за результатами корректировки  календарных планов, приоритетных направлений и, возможно, целей.

Этап 10. Формирование промежуточных отчетов о фактическом  достижении результатов.

      Переход на программно-целевые методы формирования бюджета означает, что значительная часть расходов бюджета сформирована в виде комплекса целевых, долгосрочных целевых, ведомственных и других целевых программ. В программах предусматриваются целевые индикаторы и показатели, сроки и ожидаемый результат. Этот метод позволяет более эффективно, целенаправленно и результативно расходовать бюджетные средства, а также повысить ответственность конкретных исполнителей мероприятий программ.

      В современных условиях особую сложность  представляет разработка структурной  политики в рамках реализации бюджета  развития. С одной стороны, бесспорна  важность выработки системы стратегических и отраслевых приоритетов, обеспечения долгосрочных целей развития народнохозяйственного комплекса. С другой — слабость кредитно-финансовой сферы, дефицит инвестиционных ресурсов диктуют необходимость отбора производств, ориентированных на текущий стабильный спрос, обеспечивающих быстрый оборот капитала, получение наибольшей отдачи в единицу времени (легкой и пищевой промышленности спроса, сферы услуг).

      Оба направления инвестирования реального  сектора экономики, надо полагать, будут  активно развиваться во взаимодействии. При этом долгосрочные стратегические проекты должны осуществляться при  преобладающей финансовой поддержке государства, а легкая, пищевая промышленность и другие отрасли с быстрым оборотом капитала и невысокими рисками — в основном за счет частного капитала.

      Спрос «потребительских» отраслей на высокотехнологичную  продукцию машиностроения обеспечит  загрузку его мощностей, а собственные  разработки машиностроительного комплекса  благодаря мультипликативному эффекту  будут способствовать развитию на более высоком качественном уровне производства потребительских товаров.

      В целом идеология построения бюджета  развития, как и всей инвестиционной программы, исходит из необходимости  с помощью рыночных рычагов и  при государственном участии задействовать возможно больший объем потенциальных финансовых ресурсов и ранее накопленного бездействующего либо недостаточно эффективно используемого натурального капитала (простаивающие и недогруженные мощности, недостроенные и нереализованные объекты, незанятые рабочие места, невостребованный научно-технический потенциал). Объем привлеченных средств на рубль бюджетных средств — важный оценочный индикатор эффективности бюджета развития.

2. Правовая основа бюджета развития

      До  разработки Бюджетного кодекса в России не существовало кодифицированного акта, регулирующего бюджетные правоотношения, а Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (1991 г.) и Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов органами государственной и исполнительной власти...» (1993 г.) не соответствовали действующей Конституции РФ и потребностям российского государства на современном этапе. Правовые и организационные основы формирования и расходования средств бюджета развития в Российской Федерации были определены Федеральным законом от 26.11.98 N 181-ФЗ «О бюджете развития Российской Федерации» (1998). Федеральный закон определял правовые и организационные основы формирования и расходования средств федерального бюджета, предназначенных для осуществления на конкурсной основе государственной поддержки инвесторов, финансирующих высокоэффективные инвестиционные проекты, либо путем предоставления им государственных гарантий, либо путем непосредственного выделения им средств на условиях возвратности, платности и срочности. В этом законе были указаны, с одной стороны, целевые источники бюджета развития РФ: внутренние и внешние заимствования РФ на инвестиционные цели; часть доходов федерального бюджета от использования и продажи имущества, находящегося в федеральной собственности; доходы федерального бюджета от использования и приватизации объектов федеральной собственности, созданных в результате финансирования инвестиционных проектов за счет средств бюджета развития; доходы федерального бюджета от ранее осуществленных на условиях возвратности, платности и срочности бюджетных инвестиций; отчисления части поступлений в федеральный бюджет от размещения государственных ценных бумаг в доле, устанавливаемой федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год; 50% средств, образовавшихся от превышения фактически поступивших доходов от внешнеэкономической деятельности над установленными по этой статье суммами доходов в федеральном бюджете на очередной финансовый год; а с другой —  основные направления расходов федерального бюджета на финансирование инвестиционных и инновационных деятельности и других затрат, направленных на расширенное воспроизводство и осуществляемых в рамках бюджетного процесса.

      Конкретные источники бюджета развития РФ на каждый год устанавливались соответствующими федеральными законами о федеральном бюджете. Денежные средства бюджета развития согласно закону аккумулировались на специальных счетах Главного управления Федерального казначейства Минфина РФ в учреждениях Банка России. Федеральный закон определял направления расходования средств.

      В основу механизма реализации бюджета  развития были заложены принципы, предусматривающие  процедуры первоначального отбора инвестиционных проектов и выбора на основе конкурса тех проектов, реализации которых государство будет оказывать поддержку на возвратной, срочной и платной основе. Управление бюджетом развития осуществлялось Правительством РФ (через Министерство экономического развития и торговли РФ). Таким образом, Федеральный закон «О бюджете развития Российской Федерации» определял порядок формирования и расходования средств бюджета развития лишь в самых общих чертах. Законодательные акты субъектов РФ и органов местного самоуправления, как правило, воспроизводили недостатки, присущие федеральному законодательству в этой области.

      Один  из главных недостатков закона —  недифференцированный подход к бюджету  развития. Бюджет развития по своей  природе должен иметь отличные от бюджета текущих доходов и  расходов источники поступления и направления расходования средств. Ещё в дореволюционной России признавалась продуктивность подобного подхода к организации бюджетного процесса. Раздельное планирование текущих и капитальных расходов бюджета применяется на практике во всем цивилизованном мире и доказало свою жизнеспособность в крупнейших мегаполисах. Такая практика используется в Нью-Йорке, Токио, Берлине, Торонто, Сиднее и многих других экономически развитых городах мира.

      Поучителен  опыт Нью-Йорка по формированию сбалансированного бюджета. Доходы бюджета этого города образуются на 60 % за счет местных налогов. Помощь штата составляет 20 %, федерального правительства — 10 %, прочие источники — 10 %. Ставки всех налогов, кроме налога на недвижимость, устанавливаются городским Советом ежегодно с таким расчетом, чтобы доход от этого налога покрывал разность между необходимыми расходами бюджета и доходами от фиксированных налогов. Это значит, что в процессе формирования бюджета заложен механизм его автоматической балансировки.

      С принятием Бюджетного кодекса (1998 г.) в российском законодательстве впервые  появилось легитимное определение  бюджетного обязательства и лимита бюджетных обязательств. Статья 67. Главы 10 БК РФ определяет капитальные расходы  бюджетов как часть расходов бюджетов, обеспечивающую инновационную и инвестиционную деятельность, включающую статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

      Согласно  БК в составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован  бюджет развития. Порядок и условия  формирования бюджета развития определяются федеральным законом.

      Под капитальными расходами бюджетов понимается часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая расходы, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой (включая расходы на приобретение акций действующих организаций), средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и другие расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности, соответственно, РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов РФ.

      Основной  целью капитальных расходов бюджетов БК называет развитие имущественной  основы государства и местного самоуправления. Имущественную основу РФ составляют объекты недвижимости, средства производства и иные вещи, принадлежащие ей на праве собственности и предназначенные для обеспечения реализации функций РФ и решения стоящих перед ней задач, а также имущественные права, в том числе выраженные в ценных бумагах, принадлежащие ей и осуществляемые в тех же целях. Имущественную основу субъектов РФ и местного самоуправления составляет принадлежащее им имущество, которое используется ими для реализации своих функций.

      Достижение  данной цели позволяет обеспечить расширенное  воспроизводство в рамках РФ, ее субъектов и муниципальных образований соответственно.

      Для достижения указанной цели комментируемая статья предусматривает следующие  средства:

1) инвестиционная  деятельность, предполагающая размещение  инвестиций в форме капитальных вложений;

2) инновационная  деятельность;

3) создание за  счет средств РФ, ее субъектов  и муниципальных образований  новых объектов недвижимости, оборудования, иных средств производства и  вещей длительного пользования; 

4) приобретение  в собственность РФ, ее субъектов и муниципальных образований объектов недвижимости, оборудования, иных средств производства и вещей длительного пользования;

5) капитальный  ремонт принадлежащих РФ, ее субъектам  и муниципальным образованиям  объектов недвижимости, оборудования, иных средств производства и вещей длительного пользования [10].

      Инвестиционная  деятельность государства и местного самоуправления, предполагающая размещение инвестиций в форме капитальных  вложений, представляет собой деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти РФ, ее субъектов, а также местного самоуправления, направленную на вложение бюджетных средств в основной капитал (основные средства) действующих и вновь создаваемых юридических лиц, в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих производств, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты в целях получения в дальнейшем прибыли и иного общественно-полезного эффекта.

      В РФ инвестиционная деятельность регулируется рядом федеральных законов, среди  которых следует отметить:

1) Закон об  инвестиционной деятельности, осуществляемой  в форме капитальных вложений;

2) Закон о  защите прав и законных интересов  инвесторов на рынке ценных бумаг.

      Названные законы в первую очередь призваны защитить интересы частных инвесторов. Но они также могут применяться  и в том случае, когда в роли инвестора выступает государство  или муниципальное образование, однако с ограничениями, установленными БК РФ (см. ст. 76, 77, 79, 80 БК РФ). Как правило, затраты на инвестиционную деятельность отражаются в бюджете развития и осуществляются в соответствии с утвержденными инвестиционными программами.

      Инновационная деятельность предполагает организацию разработки и внедрения в практическую деятельность нововведений в области науки, техники, технологий, организации труда и управления, основанных на использовании достижений науки и передового опыта и направленных на использование в различных областях и сферах деятельности в целях достижения общественно-полезного эффекта.

      Инновационные программы являются разновидностью инвестиционных программ. Их особенность  состоит в том, что они предполагают расходование бюджетных средств  на достижение общественно полезного эффекта в наукоемких областях производства.

      За  последнее время Правительством РФ предпринимался ряд мер, направленных на развитие инновационной деятельности в РФ. В этих целях были приняты  следующие постановления Правительства  РФ:

1) о комплексе мер по развитию и государственной поддержке малых предприятий в сфере материального производства и содействию их инновационной деятельности;

2) о создании  условий для привлечения инвестиций  в инновационную сферу; 

3) о первоочередных  мерах по развитию и государственной поддержке инновационной деятельности в промышленности;

4) о Федеральном  фонде производственных инноваций. 

      Участвуя  в инвестиционных и инновационных  программах, государство и местное  самоуправление приобретают имущественные  права, как правило, выраженные в ценных бумагах, которые позволяют им оказывать воздействие на те организации, которым была оказана поддержка в форме инвестиций. При участии в инновационной деятельности государством и муниципальными образованиями могут также приобретаться права патентодержателя на соответствующие изобретения, полезные модели, рационализаторские предложения и промышленные образцы.

Государство и  местное самоуправление для реализации своих функций и решения стоящих  перед ними задач испытывают потребность в объектах недвижимости, оборудовании, иных средствах производства и вещах длительного пользования. Названная потребность может быть удовлетворена двумя способами - путем создания новых вещей и путем приобретения уже существующих вещей в собственность.

      Создание  новых объектов недвижимости, оборудования, иных средств производства и вещей  длительного пользования осуществляется по заказу специально уполномоченных органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов  местного самоуправления, а также иных организаций на основании договора подряда для государственных нужд, к которому применяются положения о государственных контрактах (см. ст. 72 БК РФ и комментарий к ней).

      Приобретение  объектов недвижимости государством и  муниципальными образованиями осуществляется на основании договора продажи недвижимости, а иных вещей - на основании договора поставки для государственных нужд. Если государством или муниципальным образованием имущество приобретается в целях реализации своих функций и решения стоящих перед ними задач, то к соответствующим договорам купли-продажи также применяются положения о государственных контрактах (см. ст. 72 БК РФ и комментарий к ней).

      Государство и муниципальные образования  имеют также потребность в  поддержании уже имеющегося у них имущества в таком состоянии, которое бы позволяло использовать данное имущество в соответствии с его хозяйственным назначением. В этих целях такое имущество с определенной периодичностью должно проходить капитальный ремонт, который осуществляется на основании договора подряда для государственных нужд.