Бюджетна система України. 7

Зміст

Вступ

Бюджет та бюджетна система  загалом відноситься до тієї сфери  суспільного життя, що безпосередньо  стосується інтересів всіх і кожного. В бюджеті будь-якої країни відбиваються важливі економічні, соціальні, політичні  проблеми життя суспільства і людини.

В умовах ринкових відносин і особливо в перехідний період до ринку бюджетна система є найважливішим  економічним регулятором. Від того, наскільки правильно побудовано бюджетну систему залежить ефективне  функціонування всього народного господарства країни, зовнішніх відносин.

Кожна країна має свою бюджетну систему, що відображає її економічну, соціальну, зовнішньоекономічну політику. Важливість питання побудови ефективної бюджетної системи полягає у  тому, що через бюджетну систему, зокрема, через її ланки перерозподіляється частина національного доходу, що обумовлено необхідністю створення централізованого фонду грошових коштів для забезпечення суспільних потреб та повного виконання державою своїх функції.

Актуальність теми посилюється тим, що бюджетна система нашої країни на сьогоднішній день є фактичною копією бюджетної системи колишнього СРСР. На пострадянському і постсоціалістичному європейському просторі вже усі держави, крім України та Білорусії, реформували або розпочали реформувати свої бюджетні системи. І це стало дієвим фактором суттєвих економічних зрушень в цих державах, виходу із стадії соціально-економічної кризи.

Стало очевидно, що бюджетна система потребує вдосконалення: форм та методів планування бюджетів різних рівнів, ефективного використання бюджетних коштів, міжбюджетних стосунків.

За останній час тема становлення, розвитку та проблем бюджетної  системи висвітлювалась у наукових роботах зарубіжних і вітчизняних  вчених–економістів, таких як: В.Федосов, В.І.Кравченко, С.А.Буковинський, С.Хегрут.

Метою моєї роботи є розгляд, спроба аналізу найважливіших проблем  бюджетної системи та напрямки вирішення  цих проблем.

Об’єктом дослідження є бюджетна система. Предмет дослідження –  економічні відносини, що виникають  з приводу формування та використання централізованого фонду коштів на державному та на місцевому рівні.

Робота містить три  пункта, кожен з яких є нібито окремою темою, але всі об’єднані загальним питанням теми. У першому висвітлено сутність поняття бюджетної системи її функції та  складові. В другому досліджено виконання державного та місцевого бюджету.

І, в заключних третьому пункті розглядається зарубіжний досвід становлення бюджетних систем та можливі напрямки вирішення проблем  бюджетної системиУкраїни та кроки, що вже зроблені у цьому напрямку.

1. Теоретичні аспекти формування і функціонування бюджетної системи

1.1 Сутність, функції та етапи становлення бюджетної системи

У кожній країні основу державних  фінансів складає бюджет, а точніше - бюджетна система, яка включає державний бюджет і бюджети відповідних адміністративних одиниць. Бюджет - це збалансований кошторис, розпис грошових доходів і витрат на певний період.

Бюджет держави  є складним і багатогранним явищем у суспільстві. Його розглядають  з трьох сторін:

— за економічним змістом;

— за формою прояву;

• за матеріальним змістом.

За економічним змістом бюджет являє собою сукупність грошових відносин між державою, з одного боку, і юридичними та фізичними особами, з іншого боку, з приводу формування і використання централізованого фонду грошових коштів, призначеного для забезпечення виконання державою її функцій. [21, 119 c.]

За формою прояву бюджет є основним фінансовим планом, в якому відображається діяльність держави та місцевих органів влади й управління. Як фінансовий план бюджет являє собою баланс доходів і видатків. Водночас це не просто розпис доходів і видатків держави — це віддзеркалення її економічної і соціальної, міжнародної та оборонної, а головне фінансової (в усіх її напрямах) політики. Це форма прояву розглянутої вище сукупності перерозподільних відносин у суспільстві.

За матеріальним змістом бюджет являє собою централізований грошовий фонд держави. Обсяг бюджету — це річна сума коштів, що проходять через цей фонд. Він перебуває у постійному русі: практично щоденно до нього надходять кошти і здійснюється фінансування видатків. У зв’язку з цим необхідна чітко налагоджена система управління бюджетом з метою забезпечення своєчасного і повного надходження доходів та раціонального й ефективного використання його коштів.

Державний бюджет - централізований фонд фінансових ресурсів держави, який використовується для виконання покладених на неї функцій, передбачених Конституцією України. В організаційному аспекті — це план утворення і використання фінансових ресурсів, що знаходяться в розпорядженні держави (рис.1.1).[ 4, 28 с.]

Рисунок 1.1. Джерела ресурсів державного бюджету України

Центральне місце бюджету  у фінансовій системі, перш за все, пояснюється  тим, що з його допомогою перерозподіляється значна частина національного доходу. У країнах з розвиненою ринковою економікою через бюджет перерозподіляється майже половина національного доходу.

Поняття бюджетної системи  має відображати не лише єдність, а й наявність протиріч між різними її ланкими. Важливим є також і те, що кожний із бюджетів має бути спроможним виконати закріплені ним повноваження (власні і передані). З огляду на це зміст бюджетної системи можна визначити таким чином: бюджетна система являє собою сукупність бюджетів країни, створених на різних рівнях на основі прийнятого бюджетного устрою. Між різними ланками бюджетної системи існують протиріччя як щодо розподілу повноважень, так і джерел їхнього фінансування. [17, 27 c.]

Бюджетна система грунтується на взаємозв'язку бюджетів всіх рівнів, що відбувається за допомогою використання регульованих дохідних джерел, створення цільових і регіональних бюджетних фондів, їх часткового перерозподілу. Це важливе положення реалізується через систему податків, які регулюють обсяги надходжень фінансових ресурсів, між державою та її регіонами, а також в цілому по території Україні. Необхідність такої системи виникає в результаті того, що в рамках країни існує різниця у фінансовій забезпеченості регіонів як наслідок ряду об'єктивних причин, пов'язаних з їх економічним і географічним положенням.

Сутність бюджету як економічної категорії реалізується через розподільну (перерозподільну) і контрольну функції. Зміст цих  функцій, сфера і об’єкт їх дії  характеризують специфіку бюджету як економічної категорії. Завдяки розподільній функції відбувається концентрація грошових коштів у руках держави і їх використання з метою задоволення загальносуспільних потреб.

Зміст розподільної функції  бюджету визначається процесами  перерозподілу фінансових ресурсів між різними підрозділами суспільного виробництва. Бюджет в основному відображає вторинний перерозподіл, тобто після первинного розподілу валового внутрішнього продукту на основні його складові здійснюється вторинний перерозподіл за допомогою податків і надання за рахунок бюджету громадянам суспільних благ і послуг. До таких благ належать оборона країни, національна безпека й правопорядок, благоустрій, захист довкілля, освіта, охорона здоров’я, наука, культура тощо. Жодна інша ланка фінансової системи не здійснює такого різноманітного і багаторівневого перерозподілу коштів, як бюджет. Сфера дії розподільної функції бюджету визначається тим, що у відносини з бюджетом вступають майже всі учасники суспільного виробництва.

Контрольна функція дає змогу дізнатися, наскільки своєчасно і повно фінансові ресурси надходять у розпорядження держави, як фактично складаються пропорції в розподілі бюджетних коштів, чи ефективно вони використовуються. Основу контрольної функції становить рух бюджетних ресурсів, який відображається у відповідних показниках бюджетних надходжень і видатків.

Специфіка контрольної  функції бюджету полягає в  тому, що бюджет об’єктивно — через  формування і використання фонду  грошових коштів держави — відображає економічні процеси, які відбуваються в структурних ланках економіки.Функціонування бюджету здійснюється у взаємодії двох його особливих форм — доходів і видатків, кожна з яких має специфічне суспільне призначення.[ 31, 136 с.]

За рахунок доходів  формується фінансова база діяльності держави, Менша її частина - це неподаткові надходження. В Україні головну роль відіграють податок на прибуток та податок на додану вартість. Велика частка непрямих податків (ПДВ та акциз) пояснюється тим, що в умовах спаду виробництва держава не може забезпечити надходження в бюджет шляхом прямого оподаткуван-ня прибутку підприємств, організацій та доходів громадян.[16,202c.] 
            Видатки державного бюджету виконують функції політичного, соціального і господарського регулювання, забезпечуються економічні та соціальні потреби всіх членів суспільства.

Державний бюджет України  має досить тривалу історію становлення  і розвитку.

Побудова ефективної бюджетної системи та реалізація ефективної бюджетної політики держави є важливим чинником для забезпечення її соціально-економічного розвитку.  Зі становленням державності в Україні здійснювалося реформування фінансової системи,  ядром якої є бюджетна система.  З урахуванням посилення регулюючої ролі бюджетної системи на сучасному етапі розвитку актуальним є дослідження процесу її розвитку.[35, 73c.].

Зародження бюджетної  системи України відбувалося  з часів Київської Русі. Сучасна бюджетна система сформована на базі бюджетних відносин, що існували при Радянському Союзі.  Формування законодавчої бази бюджетної системи розпочалося ще в 1990 р. та продовжується й досі.

Прийнявши в 1990  р.  Декларацію про Державний суверенітет,  Україна зробила перший крок до здобуття незалежності, хоча формально залишилася в складі СРСР.  Тільки референдум 1  грудня 1991  р.  підтвердив прийнятий Верховною Радою України  (далі –  також ВРУ) 24  серпня 1991  р.  Акт проголошення незалежності України. Економічною основою бюджетної системи є господарський комплекс, правовою основою – Конституція, Бюджетний кодекс та інші законодавчі акти. Згідно з Бюджетним кодексом  бюджетна система України включає до свого складу державний та місцеві бюджети;  побудована з урахуванням економічних відносин, державного та адміністративно-територіального устрою і врегульована правовими нормами.  Бюджетний устрій України,  тобто організація та принципи побудови,  функціонування бюджетної системи та взаємозв’язок між її ланками, визначається з урахуванням державного устрою. Хоча до складу України входить Автономна Республіка Крим  (АРК),  вона є унітарною державою і має дворівневу структуру бюджетної системи. В Україні законодавчо гарантується місцеве самоврядування [10], розвиток якого відповідає основним засадам Європейської Хартії місцевого самоврядування,  до якої приєдналася Україна.  Основи фінансового забезпечення його функціонування закріплені в Конституції (ст. 142).

Розглянемо хронологію розвитку бюджетної системи України  після здобуття незалежності, в якій можна виділити три основних етапи.

І етап (1991 – 1994  рр.):  початковий етап становлення,  який характеризується недосконалим регулюванням міжбюджетних відносин; наявністю значного розміру бюджетного дефіциту  (зокрема з емісійними джерелами покриття) та зростанням обсягу державного боргу;

ІІ етап (1995 – 2000  рр.):  етап часткового збалансування бюджетної системи,  який характеризується недостатнім рівнем її регулюючої ролі, поступовим впровадженням казначейської системи касового обслуговування бюджету;  ростом податкових надходжень до бюджету,  зменшенням розміру бюджетного дефіциту з використанням неемісійних джерел покриття, скороченням обсягу державного боргу;

ІІІ етап (2001 –  дотепер):  етап подальшого збалансування бюджетної системи,  який характеризується нормативно-законодавчим врегулюванням бюджетного процесу через прийняття Бюджетного кодексу[8]; впровадженням казначейського обслуговування місцевих бюджетів;  істотним зменшенням обсягу державного боргу;  впровадженням програмно-цільового методу планування бюджету;  посиленням управління дефіцитом бюджету;  реформуванням системи міжбюджетних відносин.

У таблиці 1.1  представлено характеристику етапів розвитку бюджетної системи України в розрізі хронології прийняття відповідних законодавчо-нормативних актів.

Таблиця 1.1 Етапи розвитку бюджетної системи України в розрізі хронології прийняття законодавчо-нормативних актів

В результаті довгого  процесу становлення та розвитку бюджетної системи України нині вона являє собою достатньо дієвий механізм регулювання соціально- економічного розвитку країни.  Разом з тим в бюджетній сфері залишається низка нерозв’язаних проблем, що свідчить про певну відповідність бюджетної політики стратегічним завданням розвитку держави.

Сьогодні бюджетна система  України об’єднує близько 13,3 тис. самостійних  бюджетів і складається з Державного бюджету України, Республіканського  бюджету Автономної республіки Крим і місцевих бюджетів. Однак нинішня  модель бюджетних відносин в Україні не є досконалою, бо на сьогодні вона характеризується надмірною централізацією фінансових ресурсів, асиметрією між зобов’язаннями та доходами органів місцевого самоврядування, складністю та неефективністю механізмів бюджетних трансфертів і відсутністю системи дієвих стимулів нарощування доходів у регіонах.

1.2 Принципи формування і структурна будова бюджетної системи України

Економічною основою  бюджетної системи України виступає народногосподарський комплекс. Складовими елементами бюджетної системи є її структура, принципи побудови і організація функціонування. [3, 32 c.]

Побудова бюджетної  системи обумовлюється державним  устроєм і може

бути дворівневою  (в унітарних державах)  або  трьохрівневою  (у федераціях).

Україна як унітарна держава  має дворівневу бюджетну систему, економічною основою якої є Господарський кодекс країни, правовою основою – Бюджетний кодекс та інші законодавчі акти.

Структура бюджетної системи визначається бюджетним устроєм. Він ґрунтується  на адміністративно-державному устрої України. Бюджет України об’єднує 13,3 тис. самостійних бюджетів. Вона розглядається у горизонтальному і вертикальному розрізах: у  горизонтальному вона характеризується складом доходів і видатків та їх питомою вагою;  у вертикальному –  розглядається за рівнями державної влади і характеризується взаємопов’язаними поняттями «бюджетний устрій» бюджетна система»

Бюджетний устрій – це організація і принципи побудови бюджетної системи, її структури, взаємозв’язок  між окремими ланками бюджетної  системи. Він визначає, яким чином здійснюється побудова бюджетної системи. І визначається державним устроєм і адміністративно-територіальним поділом України.[35, 87 c.]

У 2001 р. був прийнятий  «Бюджетний кодекс України», який став певним кроком уперед у розбудові  дієздатної бюджетної системи у нашій країні. На його основі здійснено більш обґрунтований і чіткий розподіл доходів і видатків між бюджетами, на прозору основу переведено міжбюджетні відносини, упорядочено бюджетний процес.

Побудова бюджетної  системи ґрунтується на принципах (рисунок 1.2):єдності, збалансованості, самостійності, повноти,обґрунтованості, ефективності, субсидіарності, цільового використання бюджетних коштів, справедливості та неупередженості, публічності та прозорості й відповідальності учасників бюджетного процесу. [6, 120 c.]

Принцип єдності бюджетної системи України полягає в тому, що в країні діють єдина правова база, єдина грошова система, єдине регулювання бюджетних відносин, єдина бюджетна класифікація, єдиний порядок виконання бюджетів та ведення бух галтерського обліку і звітності.

Принцип автономності означає, що кожний бюджет, що входить до складу бюджетної системи, є відносно відособленою і самостійною ланкою. Автономність бюджетів забезпечується чітким законодавчим розмежуванням доходів і видатків між бюджетами із забезпеченням кожного бюджету досить міцною і стабільною дохідною базою.

Бюджетна система, що побудована на засадах автономності кожного бюджету, значно ефективніша, ніж заснована на принципі єдності.( Опарін В. М. Фінанси (Загальна теорія): Навч. посібник. — 2-ге вид., доп. і перероб. — К.: КНЕУ, 2002. 132 c.).

Цілісність  і єдність країни, закріплені в Конституції, дають можливість покласти цей принцип в основу фінансово-економічної політики держави для виконання нею своїх функцій шляхом забезпечення її фінансовими ресурсами.

Принцип збалансованості передбачає, що повноваження на здійснення видатків бюджету мають відповідати обсягу надходжень до бюджету на певний період.

Принцип самостійності полягає в тому, що всі бюджети України є самостійними. Держава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов’язання нижчестоящих органів влади — Автономної Республіки Крим і органів місцевого самоврядування. Відповідно і нижчестоящі органи влади коштами відповідних бюджетів не несуть відповідальності забюджетні зобов’язання одне перед одним, а також за бюджетні зобов’язання держави.

Принцип повноти полягає у включенні до складу бюджетів усіх надходжень і видатків, що здійснюються відповідно до нормативно-правових актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим і органів місцевого самоврядування.

Принцип обґрунтованості забезпечує формування бюджету на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку держави та розрахунках надходжень до бюджету і витрат з бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик і правил.

Принцип ефективності зумовлює те, що під час складання та виконання бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути до досягнення запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів і досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів.

Відповідно до нового бюджетного кодексу від 08.07.2010 невідємними  критеріями використання бюджетних  коштів є: придбання товарів (робіт, послуг), які кількісно і за якістю відповідають установленим нормативам (обґрунтованим потребам); можливість застосування придбаних товарів (робіт, послуг) у господарстві (технологічна поєдніваність); придбання необхідних за якістю і кількістю товарів (робіт, послуг) із найменшими затратами фінансових ресурсів. [32, 31 с.]

Принцип субсидіарності означає, що розподіл видів доходів між державним бюджетом і місцевими бюджетами має ґрунтуватися на максимально можливому наближенні надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача. Тобто місцевим органам влади делеговані повноваження держави утримувати за рахунок коштів відповідних бюджетів заклади освіти і соціальної допомоги для сиріт та інвалідів, лікарняні та культурно-видовищні заклади.

Принцип цільового  використання бюджетних коштів полягає в тому, що бюджетні кошти використовують тільки на ті цілі, що визначені бюджетними призначеннями. Такий підхід дає змогу контролювати рух бюджетних коштів у процесі виконання бюджету та встановити відповідальність учасників бюджетного процесу за нецільове та неефективне використання бюджетних коштів.

Принцип справедливості та неупередженості означає, що бюджетна система будується на засадах справедливості та неупередженості розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами. Цей принцип забезпечує рівні можливості доступу до бюджетних та соціальних послуг, що надаються державою в кожній адміністративно-територіальній одиниці країни на відносно однаковому рівні.

Принцип публічності та прозорості зумовлює те, що Державний бюджет України і місцеві бюджети затверджуються, а рішення щодо звіту про їх виконання приймаються відповідно Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим і відповідними місцевими радами. Бюджетним кодексом передбачається, що інформація про бюджет повинна бути оприлюднена у засобах масової інформації на всіх стадіях бюджетного процесу.

Рисунок 1.2. Принципи бюджетного устрою

Принцип відповідальності учасників бюджетного процессу встановлює те, що кожен учасник бюджетного процесу несе відповідальність за свої дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу. За кожним учасником бюджетного процессу Бюджетним кодексом закріплено його повноваження, введено поняття бюджетного правопорушення та встановлено відповіда-льність.

Бюджетним кодексом визначено  структуру бюджетної системи  України. Установлено два основні види бюджетів — центральні та місцеві. У країнах з федеральним устроєм існують два різновиди центральних бюджетів: загальнодержавний та центральні для членів федерації.[1]

Бюджетна система України включає Державний бюджет України, Республіканський бюджет Автономної Республіки Крим та місцеві бюджети. До місцевих бюджетів належать обласні, міські, районні, міст, селищ, сіл, районів у містах. Склад та структурна побудова бюджетної системи України відображена на рисунку 1.3 (жирним шрифтом виділені централізовані види бюджетів, курсивом — децентралізовані). [21, 133 c.]

Для аналізу і визначення засад державного регулювання економічного і соціального розвитку України  складається зведений бюджет України, який включає всі бюджети, що входять  до складу бюджетної системи.[ 15, 121 c. ]

Бюджет Автономної Республіки Крим об'єднує:

— республіканський бюджет;

— бюджети районів  і міст республіканського підпорядкування  Автономної Республіки Крим.

Бюджет області об'єднує:

— обласний бюджет;

• бюджети районів і міст обласного підпорядкування. Бюджет району об'єднує:

— районний бюджет;

• бюджети міст районного підпорядкування
•   селищні і сільські бюджети.

Останні створюються  за рішенням районних, міських Рад. народних депутатів за наявності  необхідної фінансової бази.

Рисунок 1.3. Склад та структурна побудова бюджетної системи України

Районні та міські Ради визначають доходи відповідних селищних і сільських  бюджетів. Бюджет міста, яке має районний поділ, об'єднує міський бюджет та бюджети районів, що входять до його складу.

Бюджет міста, яке має  районний поділ, об'єднує:

— міський бюджет;

— бюджети районів, що входять до складу міста. 

Провідне місце в  бюджетній системі України належить державному бюджету. З нього фінансуються витрати на здійснення державних  заходів у галузі господарського та культурного будівництва, на оборону, утримання центральних органів державної влади й державного управління. Через державний бюджет здійснюється перерозподіл частини фінансових ресурсів між Автономною Республікою Крим, областями й містами республіканського підпорядкування. Республіканський (Автономної Республіки Крим), обласні, районні, міські, сільські бюджети забезпечують фінансування господарського й культурного будівництва, що здійснюється органами місцевого самоврядування

Між бюджетами різних рівнів існує певне розмежування як по доходах, так і по видатках. Це пов'язано з різною масштабністю і характером завдань, які вирішуються на державному, регіональному, місцевому рівнях. Крім того, враховується розмежування функцій між центральними і місцевими органами державної влади і управління, підпорядкованість підприємств, організацій і установ, що фінансуються з бюджету. [15, 123c. ]

Необхідною умовою фінансово-бюджетної  політики є збалансованість бюджетів, що входять до складу бюджетної системи. Ця проблема набуває особливого значення в сучасних умовах розвитку України. [9]

2. Аналіз формування і виконання державного бюджету України на місцевого бюджету на прикладі м. Тернопіль

2.1 Аналіз формування державного бюджету.

Бюджетний процес — це організація і порядок складання, розгляду, затвердження і виконання бюджету. Оскільки бюджет являє собою систему всеохоплюючих фінансових відносин і через нього проходить значна маса грошових потоків, то бюджетний процес завжди перебуває в центрі уваги суспільства.

Він складається з двох частин:

— бюджетне планування;

— виконання бюджету.

Починаючи з 2002 року Державний  бюджет України складається за бюджетними програмами. Програма стала обов’язковим інструментом бюджетування. Основне  призначення бюджетування переорієнтовується з ощадливості на ефективність використання бюджетних коштів, тобто на досягнення максимальних результатів з допомогою залучених ресурсів.

Бюджетне планування охоплює складання проекту бюджету, його розгляд і затвердження. Поняття макрофінансового планування передбачає визначення джерел формування й напрямів використання фінансових ресурсів держави та має на меті такий розподіл обмежених фінансових ресурсів держави, який би максимально задовольняв державні потреби згідно з їх пріоритетністю.[8, 76 c.]

Завдання бюджетного планування визначаються необхідністю вирішення охарактеризованого вище триєдиного завдання формування бюджету:

1) достовірне визначення обсягу та джерел формування доходів бюджету;

2) оптимальний розподіл видатків за окремими групами й галузями;

3) збалансування бюджету.

Виконання бюджету полягає у мобілізації запланованих доходів і фінансуванні передбачених видатків. Організація виконання бюджету покладається на Кабінет Міністрів, оперативна робота ведеться Міністерством фінансів, Державною податковою адміністрацією і Державним казначейством. Виконання бюджету здійснюється на підставі розпису доходів видатків. Цей документ складається після затвердження бюджету відповідно до підрозділів бюджетної класифікації,  яка містить  повну  деталізацію. [21, 136 c.]

У 2007 році відбувалося поступове уповільнення темпів економічного зростання. Приріст реального валового внутрішнього продукту склав 2,1 % проти 6,8 % за урядовим прогнозом та 7,9 % у попередньому році. За експертною оцінкою Рахункової палати, в результаті відхилення між прогнозним і фактичним показниками реального ВВП до державного бюджету не надійшло понад 10 млрд. грн. запланованих доходів.