Бюджетное планирование (прогнозирование) его содержание и совершенствование в условиях внедрения бюджетирования

Содержание

1. Содержание  и значение бюджетного планирования  в условиях рыночных отношений................................................................................................................2

2. Принципы и  методы бюджетного планирования............................................7

3. Основные направления  совершенствования  бюджетного  планирования в условиях внедрения бюджетирования, ориентированного на результат.........14

Список использованной литературы...................................................................22 
 

1. Содержание  и значение бюджетного планирования в условиях рыночных отношений

Составной частью бюджетного процесса является бюджетное планирование и регулирование, представляющее собой частичное  перераспределение  финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.

     Перед бюджетным планированием выдвигаются  следующие основные задачи:

• установление общего объема финансовых ресурсов и их распределение по отдельным направлениям, национально-государственным и административным образованиям РФ, выявление размеров направления собственных ресурсов хозяйства;
• организация работы по мобилизации денежных накоплений и других финансовых ресурсов государства, финансовому обеспечению развития экономики, науки и социальной сферы;
• осуществление финансового контроля за ходом выполнения бюджета.

Бюджетное планирование имеет две стадии. На первой стадии осуществляется сводное  бюджетное планирование, в ходе которого определяются основные направления, пути и способы мобилизации финансовых ресурсов, изыскиваются возможности для увязки намечаемых, доходов и расходов на предстоящий год. На второй стадии производится адресное бюджетное планирование, т.е. устанавливаются конкретные связи с бюджетом отраслей народного хозяйства, непроизводственной сферы и других расходов. Здесь же определяются поступления в бюджет по каждому виду налогов и сборов.

   Составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных  образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов. Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, а также в соответствии с другими нормами(нормативами), установленными законодательством РФ, субъектов РФ, правовыми актами органов местного самоуправления.

   Главная задача разработки проекта бюджета  – определение объёма денежных средств, централизуемых в бюджете с целью  финансового обеспечения функций, возложенных на органы государственной власти и органы местного самоуправления, и мероприятий, предусмотренных прогнозом экономического и социального развития государства и территории.

   Составление проекта бюджета является прерогативой Правительства Российской Федерации, исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. По их поручению проект бюджета разрабатывается Министерством финансов РФ и территориальными финансовыми органами.

  Для составления проекта бюджета  Министерство финансов РФ и территориальные  финансовые органы должны быть обеспечены необходимой информационной базой, которая поступает им от соответствующего правительства, статистических, налоговых органов и других учреждений. Главным источником информации для составления проекта бюджета служит прогноз социально-экономического развития государства или территории, который в свою очередь разрабатывается на основе данных экономического и социального развития за отчетный период, тенденций развития на планируемый год и других показателей. При разработке проекта бюджета учитываются также основные положения финансово-бюджетной политики, принятой на соответствующий плановый период.

  Проект  федерального бюджета разрабатывается  Министерством финансов РФ по поручению Правительства РФ. Работа над проектом бюджета начинается за двенадцать месяцев до начала планируемого года.

  В задачу Министерства финансов входит разработка:

• проекта федерального бюджета;
• проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу, которые разрабатываются на базе среднесрочной программы Правительства Российской Федерации, среднесрочного прогноза социально-экономического развития России и сводного финансового баланса;
• проекта федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год.

  В основу разработки проекта федерального бюджета закладываются направления планируемой финансово-бюджетной политики, определенной в Бюджетном послании Президента РФ Правительству Российской Федерации, и показатели разработанного Министерством экономики РФ прогноза социально-экономического развития России на планируемый год, уточненных параметров среднесрочного прогноза социально-экономического развития России, показателей сводного финансового баланса. Кроме того, используются показатели денежной программы, составляемой Центральным банком Российской Федерации, и показатели долгосрочных федеральных целевых программ, перечень которых определяется Правительством РФ на основе долгосрочных и среднесрочных прогнозов социально-экономического развития страны.

  Рассмотрим бюджетное планирование с позиций системного подхода, анализируя состав системы бюджетного планирования.  
 
 
 
 
 
 

  Система бюджетного планирования

  Рис. 1

  Система бюджетного планирования – это система, обеспечивающая целенаправленное воздействие  аппарата бюджетного планирования на бюджетную систему (совокупность бюджетных  отношений) посредством функционирования механизма бюджетного планирования для формирования и утверждения  бюджетного плана, реализующего достижение целей бюджетной политики.

    Под аппаратом бюджетного планирования  понимается  совокупность всех  организационных структур, осуществляющих  бюджетное планирование.

  Аппарат бюджетного планирования имеет следующую  структуру:

   - Парламент и территориальные  органы законодательной власти;

   - Правительство, территориальные  органы исполнительной власти;

   - Министерство финансов и его  территориальные финансовые органы.

  Характеристика  механизма бюджетного планирования:

   - предназначен для выполнения  одного из этапов бюджетного  цикла – бюджетного планирования. Непосредственным результатом бюджетного  планирования является составленный  исполнительными органами и утвержденный законодательными органами бюджетный план, благодаря выполнению которого реализуются цели бюджетной политики.

   - состоит из звеньев в соответствии  с группами решаемых задач  (формирование доходов, осуществление  расходов, межбюджетное распределение  ресурсов).

   - распределен между различными уровнями бюджетной системы.

   - характеризуется связями управления  между подразделениями аппарата  бюджетного планирования, т. е.  Сложившимися способами взаимодействия  между подразделениями аппарата  бюджетного планирования и внутри  этих подразделений, существующими  регламентами работы, утвержденными  процессами.

    Функционирование механизма бюджетного  планирования определяет набор  методов бюджетного планирования, которые разрешается и требуется  использовать для достижения  целей бюджетной политики.

  Эффективность функционирования механизма бюджетного планирования определяется состоянием внутренних и внешних факторов, среди  которых можно выделить квалификацию кадров аппарата бюджетного планирования, применяемые инструменты, финансовую дисциплину и стабильность финансовой политики государства.

  Таким образом, механизм бюджетного планирования – это инструмент аппарата бюджетного планирования по бюджетному планированию в соответствии с целями бюджетной  политики, состоящий из подсистем, обеспечивающих составление и утверждение бюджетного плана, распределенный по всем уровням  бюджетной системы, обеспечивающий выполнение задач формирования доходов, осуществления расходов и межбюджетного  распределения ресурсов, характеризующийся  связями управления между подразделениями  аппарата бюджетного планирования. Функционирование механизма бюджетного планирования определяется применяемыми методами бюджетного планирования и зависит от внутренних и внешних факторов.

2. Принципы и методы бюджетного планирования

     Принципы  бюджетного планирования:

• научная обоснованность;
• оптимальная сбалансированность между уровнем налогообложения субъектов – плательщиков налогов и уровнем социальных выплат;
• центральное место бюджетного планирования в системе финансового планирования;
• органичная взаимосвязь между прогнозируемыми и текущими бюджетными планами;
• директивный характер бюджетных выплат;
• единство общегосударственного и местных бюджетов;
• наличие соответствующих бюджетных резервов;
• демократичность.

Методы  бюджетного планирования:

1. Нормативный метод.

      За основу берутся нормативы, которые регламентируют виды поступлений и расходов. При этом учитываются экономическое состояние предприятий, учреждений, отраслей народного хозяйства, физических лиц. Этот метод дает возможность полностью выявить бюджетные резервы и способствует их экономии.

     Нормы и нормативы, используемые в нормативном  подходе к планированию расходов бюджета, классифицируются:

• по форме выражения: натуральные, абсолютные, относительные, стоимостные;
• по степени детализации: индивидуальные, комбинированные, укрупненные;
• по уровню применимости: народнохозяйственные, отраслевые;
• по методам установления: государственные, муниципальные;
• по мере удовлетворения потребностей: минимальные, оптимальные

     В тех же исследованиях приводятся следующие «конкретные методы»  нормативного подхода:

• метод прямого счета;
• метод структуризации (составные компоненты затрат социального показателя);

     В РФ нормативный подход к расчету  расходов в большой степени определяется наличием системы государственных  минимальных социальных стандартов, которые определяют минимальный  уровень финансирования социальных расходов регионов

     Тем не менее, в последнее время озвучивается серьезная критика нормативного подхода и использования системы  государственных минимальных социальных стандартов при расчете расходов бюджета. Предложенная законопроектом система формирования и исполнения минимальных государственных социальных стандартов, предусматривающая исключительные полномочия федеральных органов  государственной власти по определению  уровня финансирования бюджетных услуг  из бюджетов нижестоящих уровней, практически  исключает участие региональных и местных органов государственной  власти в процессе формирования собственных  бюджетов, что противоречит самой  сути федеративных отношений.

     Недостаток  этого метода – его определенная негибкость.  

     2) Метод составления бюджета с нуля предполагает ежегодную верификацию и необходимость защиты всех программ, осуществляемых органами самоуправления. Этот метод заставляет ясно формулировать иерархию приоритетов на каждом уровне организационной структуры местной администрации; если он последовательно реализуется, то бюджет будет составляться по принципу «снизу вверх», а не «сверху вниз» организационной иерархии.

     Положительный опыт внедрения методики:

• представление проекта федерального бюджета конгрессу в разрезе программ/видов деятельности значительно повысило «читаемость» и обозримость бюджетной информации, способствовало превращению бюджета федерального правительства в политический документ, связывающий цели государственной политики с затратами и показывающий, каким образом планируемые государственные расходы связаны с достижением целей государственной политики;
• включение в проект бюджета информации об ожидаемых социальных и экономических результатах деятельности министерств позволяет усилить ответственность министерств за достижение поставленных целей, повысить эффективность государственных расходов;
• включение в бюджет межведомственных программ позволяет усилить координацию деятельности различных министерств;
• подключение к работе над проектом федерального бюджета представителей законодательной власти на стадии формирования целей государственной политики позволяет ввести обоюдную ответственность за составление бюджета исполнительной и законодательной ветвей, облегчает прохождение проекта бюджета в конгрессе.

     Отрицательные стороны метода:

• информация о суммарных затратах на реализацию программ, в разрезе которых представлялись расходы министерств, в большинстве случаев была недостаточной и неполной, что давало искаженную картину истинной стоимости достижения намеченных результатов;
• данные, содержащиеся в отчетах об исполнении программ, оказались не вполне сопоставимыми вследствие того, что не были выработаны единые принципы организации управления программами и отражения управленческих и иных косвенных расходов в бюджетной классификации;
• реализация программ и предоставление отчетности об их исполнении не были синхронизированы. Вывод комиссии и состоял в том, что необходимо согласовать бюджетную классификацию, организационную структуру программ и процедуры представления отчетности.

     3) Бюджетное планирование, основанное на методе начисления является инструментом для поддержки управления, основанного на показателях результативности, так как в некоторых случаях оно более четко связывает общую стоимость ресурсов, используемых для достижения некоторого результата. Этот метод выявляет все стоимости событий и операций в тот момент, когда их влияние становится вероятным и измеримым. 

     4) Метод коэффициентов. Базируется на применении соответствующих коэффициентов. За основу берутся показатели, которые были достигнуты в предыдущий период, и корректируются с учетом соответствующих коэффициентов, которые отражают изменения, которые предусматриваются в планируемый период. 

5) Балансовый метод. С помощь этого метода удается достичь соответствия между источниками поступлений и источниками расходов по видам и регионам, установить взаимосвязь с общим количеством финансовых ресурсов в государстве по министерствам, регионам, ведомствам и соответствующими потребностями, которые могут быть обеспечены. 

     6) Программно-целевой метод бюджетного планирования заключается в системном планировании выделения бюджетных средств на реализацию утвержденных законом или нормативным актом целевых программ.

       Целевая программа – комплексный  документ, целью которого является  решение приоритетной на данный  период задачи. В зависимости  от сложности задач, финансовых и организационно-технических возможностей программы принимаются на срок от 2 до 5-8 лет. Как правило, на 3-5 лет.

       Программно-целевой метод планирования  расходов способствует соблюдению  единого подхода к рациональному  использованию средств как для  решения наиболее острых проблем  государства, региона, муниципального  образования, так и является  инструментом выравнивания экономического  развития отдельных территорий.

       Целевые программы подразделяются  на: программы развития отраслей, программы развития регионов, программы решения социальных задач. Программы могут включать самостоятельные подпрограммы, направленные на решение более локальных задач.

     Целевые программы как документ содержат набор разделов, включая цели и  задачи, ожидаемые от реализации результаты, заказчика программы, исполнителей, мероприятия и меры по годам реализации и объемы финансирования в целом  и по годам.

       Конкретные объемы финансирования  на каждый год по каждой  программе устанавливаются соответствующим  законом о бюджете.

       Следует отметить, что суммы, определенные  в программе далеко не всегда  совпадают с теми, что закладываются  в законе о бюджете на определенный  год.

       В основе финансирования программ  лежит сметный подход, который  определяет в рамках  функциональной  классификации расходы на конкретную  программу. 

     7) Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР)  - это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств.

     Внедрение БОР предполагает создание единой системы  целеполагания и использование  ее в бюджетном планировании, а  также системы мониторинга целевых  показателей исполнения планов, контроля и оценки результатов в соответствии с установленным порядком отчетности. Данная система даст возможность  справедливо и экономически обоснованно  распределять бюджетные ассигнования, а также концентрировать ограниченные ресурсы бюджета на решении приоритетных задач в социально значимых отраслях социальной сферы.

     Применяемые сегодня инструменты бюджетирования, ориентированного на результат, можно  разделить на две основные категории:

      - инструменты целеполагания и планирования, обеспечивающие единство муниципальной политики в различных отраслях и по муниципалитету в целом, – долгосрочные и ведомственные целевые программы, доклады о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств;

      - инструменты реализации установленных целей и задач – реестр муниципальных услуг (работ), стандарты качества муниципальных услуг, оценка потребности в муниципальных услугах, оценка стоимости муниципальных услуг, муниципальное задание на оказание услуг (выполнение работ).

     Определенную  сложность может представлять распределение  расходов по целям, задачам и программам. Существующая система распределения  бюджетных ассигнований в ходе бюджетного планирования часто не позволяет  однозначно структурировать общий  объем средств по целям и задачам. В частности, вызывает вопросы отражение  в докладах долгосрочных целевых  программ, направленных на достижение нескольких целей и задач либо на достижение целей деятельности нескольких главных распорядителей бюджетных  средств. Частично решить данную проблему позволяет использование экспертных оценок (с прилагаемым обоснованием) и повторный учет программ. 

     Перспективный уровень внедрения БОР подразумевает  такую перестройку бюджетного процесса, чтобы у распорядителей бюджетных  средств возникала заинтересованность в повышении эффективности их использования, достижении результатов. Стимулы могут носить как финансовый, так и нефинансовый характер. Учет результатов оценки деятельности главных  распорядителей бюджетных средств, представленных в докладах, при определении  объемов бюджетного финансирования представляет собой частный случай такого стимулирования. 

     Применение  того или иного из рассмотренных  методов планирования бюджетных  расходов определяется спецификой задач, стоящих перед соответствующим  уровнем управления. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3. Основные  направления совершенствования  бюджетного планирования в условиях внедрения бюджетирования, ориентированного на результат

  Целью совершенствования бюджетного планирования является: повышение эффективности деятельности публично-правовых образований по обеспечению потребностей граждан и общества в государственных и муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества, выполнению государственных (муниципальных) функций, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.

  В 2010 году и в среднесрочной перспективе  необходимо осуществить действия по следующим направлениям.

 1. Минимизация бюджетных рисков

Бюджетное планирование должно быть основано на консервативном варианте прогноза.

В федеральном  бюджете на 2010 год должен быть предусмотрен достаточный объем резервов, которые  могли бы использоваться по решениям Правительства Российской Федерации, а на 2011 и 2012 годы необходимо увеличить  объемы условно утверждаемых расходов.

Необходимо  на практике реализовать принцип  безусловного исполнения действующих  расходных обязательств, ряд из которых  остается недооцененным. Принятие новых  расходных обязательств должно сопровождаться расчетами средств, необходимых  для их исполнения не только в очередном  году и плановом периоде, но и за его пределами.

В связи  с этим остается актуальной задача по расширению горизонта экономического прогнозирования и финансового  планирования. Трехлетние экономические  прогнозы и бюджеты должны разрабатываться  в рамках средне- и долгосрочных прогнозов на срок до 20 лет.

Кроме того, необходимо провести тщательный анализ текущих условных обязательств, оценить их объемы и продумать  подходы к снижению бюджетных  рисков, вызванных этими обязательствами. Правительству Российской Федерации нужно определить возможные варианты действий в случае, если условные обязательства придется исполнять.

2. Эффективное  управление средствами Фонда  национального благосостояния и  Резервного фонда

Необходимо  сохранить бюджетные резервы  в форме средств Фонда национального  благосостояния и Резервного фонда, поскольку в ближайшие годы сохранятся риски негативного воздействия  внешних условий на бюджетную  систему.

Следует рассмотреть возможности по сдерживанию  темпов расходования средств Резервного фонда за счет некоторого повышения  в финансировании дефицита бюджета  доли государственных заимствований  и, на последующем этапе, средств  от приватизации федерального имущества.

Управление  средствами Резервного фонда должно оставаться консервативным.

Цель  Фонда национального благосостояния изначально формулировалась как  обеспечение стабильности бюджетной  системы, в том числе поддержка  пенсионной системы, на долгосрочный период. Для достижения этой цели необходимо воздержаться от чрезмерного распыления средств Фонда национального  благосостояния на решение текущих  экономических задач.

Следует также сформировать на долговременной основе эффективный механизм управления средствами Фонда, их надежного инвестирования. Предлагаю рассмотреть вопрос о  создании в этих целях специализированного  государственного агентства.

3. Обеспечение  ритмичности исполнения федерального  бюджета

Все необходимые  меры для организации исполнения федерального бюджета должны приниматься  до начала финансового года.

Все решения  в процессе исполнения бюджета, в  особенности связанные с реализацией  антикризисных мер, должны приниматься  и реализовываться максимально  оперативно.

4. Расширение  полномочий главных распорядителей  бюджетных средств

Организации ритмичного исполнения бюджета могло  бы способствовать укрупнение утверждаемой законом ведомственной структуры  расходов с возможностью ее детализации  при формировании и ведении сводной  бюджетной росписи, а также предоставление права главным распорядителям бюджетных  средств на ведение своих бюджетных  росписей.

В то же время расширение полномочий главных  распорядителей при исполнении бюджета  должно опираться не только на четкие целевые ориентиры их деятельности, но и на отлаженные бюджетные процедуры, механизмы внутреннего контроля, высокий уровень бюджетной дисциплины.

В связи  с этим необходимо развивать систему  мониторинга качества финансового  менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств, использовать ее результаты при оценке деятельности федеральных органов  исполнительной власти и их руководителей  в целях повышения их ответственности  за достижение установленных показателей.

5. Повышение  эффективности использования ресурсов  при закупках товаров и услуг  для государственных нужд

Необходимо  совершенствование механизма государственных  закупок за счет консолидации заказов, применения современных процедур их размещения, исключения неоправданных  ограничений, усложненных и неэффективных  процедур.

Следует также обеспечить практическую реализацию принятых решений о преференциях для малого и среднего бизнеса  при осуществлении закупок для  государственных и муниципальных  нужд. Следует рассмотреть целесообразность введения в организациях раздельного  учета средств, получаемых при исполнении государственного заказа (прежде всего  государственного оборонного заказа).