Бюджетное регулирование: сущность, задачи и механизм реализации

СОДЕРЖАНИЕ:

ВВЕДЕНИЕ                                                                                                             2

1.БЮЖДЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИ КАК ОСНОВА МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВА

1.1 Понятие и принципы построения межбюджетных отношений                   3

1.2 Сущность и  основные  задачи бюджетного регулировании                         5

1.3 Формы и методы бюджетного  регулирования их роль и значение            11

2.АНАЛИЗ ПРАКТИКИ ВЫДЕЛЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ ПОМОЩИ РЕГИОНАМ

2.1 Межбюджетные трансферты из федерального бюджета субъектам РФ  17

2.2. Межбюджетные трансферты  из бюджетов субъектов РФ                  21

3.СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРЕЦИИ

3.1 Проблемы межбюджетных отношений в РФ                                              24

3.2Перспективы совершенствования системы межбюджетных отношений в России                                                                                                                     25          

ЗАКЛЮЧЕНИЕ                                                                                                   29

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ                                                   31

ПРИЛОЖЕНИЕ                                                                                                    32

ВВЕДЕНИЕ

Формирование механизма  эффективного бюджетного регулирования  в России представляет собой сложный  процесс, связанный с преодолением юридических,социально-экономических, организационных, психологических и иных трудностей. На современном этапе реформирования бюджетной сферы требуется дальнейшая теоретическая разработка стадий бюджетного процесса, в то же время необходимы практические рекомендации по его совершенствованию и оптимизации.

В последние годы субъекты Российской Федерации получают все  больше полномочий, в первую очередь  в сфере социальной политики, однако этот положительный процесс не сопровождается соответствующим расширением финансовых возможностей. Переданные в ведение  региональных властей права не реализуются  полностью, что в свою очередь  обостряет социальную напряженность, усиливает противоречия между федеральными и региональными структурами  власти, поддерживает региональный сепаратизм.

С другой стороны отсутствие эффективных стимулов повышения  доходности территориальных бюджетов привело к появлению большого числа хронически дотационных территорий.

Целью данной работы является анализ процесса бюджетного регулирования, его формы и методы в России на современном этапе экономического развития, а также способы его  осуществления, достоинства и недостатки данного процесса.

Объектом исследования выступили  сами межбюджетные отношения государства, а предметом исследования - теоретические  и практические аспекты формирования распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов  РФ. На основе анализа были разработаны  рекомендации по совершенствованию законодательства в части совершенствования бюджетного регулирования в Российской Федерации.

1. БЮЖДЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИ  КАК ОСНОВА МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ  ГОСУДАРСТВА

1.1 Понятие и  принципы построения межбюджетных  отношений

Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование − перераспределение средств с целью обеспечения территориальным бюджетом минимально необходимого уровня доходов, направляемых на экономическое и социальное развитие территорий [4].

По действующему законодательству под межбюджетными отношениями (перераспределением финансовых ресурсов) подразумеваются  взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов  РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования межбюджетных правоотношений, организации и осуществление  бюджетного процесса.

Межбюджетные отношения  действуют в основном в связи  с оказанием территориальным  бюджетам финансовой помощи. Финансовая помощь территориальным бюджетам из бюджетов других уровней осуществляется в целях выполнения территориальными органами власти возложенных на них  функций и в целях выполнения ими полномочий, переданных им органами других уровней.

Межбюджетные отношения  базируются на следующих основных принципах:

- сочетание интересов  всех участников такого рода  отношений;

- четкое законодательное  разграничение расходных полномочий  между органами власти разных  уровней и соответствующих им  расходов, а также доходных источников (полностью или частично) между  звеньями бюджетной системы;

- сокращение дотационности  и количества дотационных бюджетов  за счет оптимизации встречных  финансовых потоков и наращивания  налогового потенциала на соответствующих  территориях;

- применение в межбюджетных  отношениях субъектов Федерации,  а внутри каждого из них  для всех муниципальных образований  единых методологии и критериев,  учитывающих их индивидуальные  и групповые особенности;

- наличие достоверной  информации о финансовой обеспеченности  территориальных образований, нуждающихся  в финансовой поддержке из  бюджета другого уровня;

- прозрачность и гласность  межбюджетных отношений, простота  расчетов, понятная не только  специалистам в этой сфере,  но и политикам, принимающим  бюджет.

Для понимания сущности бюджетного регулирования необходимо раскрыть значение таких категорий, как «профицит  бюджета» и «дефицит бюджета»:

Профицит бюджета – это превышение доходов бюджета над его расходами, рассматривается как положительное явление, поскольку оно свидетельствует о финансовом благополучии государства и нормальной организации бюджетного планирования.

Дефицит бюджета – это превышение расходов бюджета над его доходами, рассматривается как отрицательный фактор.

Смысл бюджетного регулирования  заключается в том, что при  разработке бюджетов на очередной год, на всех уровнях бюджетной системы  производится подсчет ожидаемых  доходов и планируемых расходов каждого из бюджетов и при возникновении  ситуации, когда в бюджетах субъектов  Российской Федерации или местных  бюджетах заведомо не хватает средств  для покрытия их расходов происходит разграничение доходов и расходов между федеральным бюджетом, бюджетом субъекта Российской Федерации и местным бюджетом. Возможности же по увеличению собственных доходов у этих бюджетов весьма невелики.

1.2 Сущность и   основные задачи бюджетного регулировании

Бюджетное регулирование - это  процесс обеспечения сбалансированности (уравнивания доходов с расходами) каждого бюджета, входящего в  состав бюджетной системы страны.

В области регулирования  бюджетных правоотношений к ведению  Российской Федерации относятся:

- установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации;

- разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение, в порядке межбюджетного регулирования, доходов от федеральных налогов и сборов, иных доходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;

- определение основ формирования доходов, осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- определение основ осуществления государственных и муниципальных заимствований, а также основ управления государственным и муниципальным долгом;

- установление порядка составления и рассмотрения проекта федерального бюджета, утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление отчетности об исполнении и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- составление и рассмотрение проекта федерального бюджета, утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- установление федеральными законами порядка осуществления заимствований Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, управление долгом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

- осуществление государственных заимствований Российской Федерации и предоставление кредитов иностранным государствам, а также управление государственным долгом Российской Федерации;

- установление порядка формирования доходов федерального бюджета бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- осуществление расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;

- предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;

- установление общих принципов и условий предоставления бюджетных кредитов;

- установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг;

- утверждение бюджетной классификации Российской Федерации;

- установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- формирование, обеспечение погашения и обслуживание внешнего долга, определение перечня и порядка осуществления государственных внешних заимствований;

- определение перечня и порядка формирования государственных внебюджетных фондов, управление их деятельностью;

- установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Участниками бюджетного процесса являются:

Президент Российской Федерации;

органы законодательной (представительной) власти;

органы исполнительной власти;

органы денежно-кредитного регулирования;

органы государственного и муниципального финансового контроля;

государственные внебюджетные фонды;

главные распорядители и  распорядители бюджетных средств;

иные органы, на которые  законодательством Российской Федерации  возложены бюджетные, налоговые  и иные полномочия.

Участниками бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные  унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные  организации, осуществляющие отдельные  операции со средствами бюджетов.

Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы  Российской Федерации должно базироваться на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством Российской Федерации.

Органы государственной  власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления с учетом имеющихся финансовых возможностей вправе увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание государственных, муниципальных  услуг.

Расходы бюджетов в зависимости  от их экономического содержания делятся  на текущие расходы и капитальные  расходы.

Процесс бюджетного регулирования  начинается с того, что все виды государственных расходов распределяются по различным звеньям и уровням  бюджетной системы. Например, устанавливается, что судебная система будет финансироваться  за счет федерального бюджета, а милиция  общественной безопасности - будет  содержаться за счет бюджетов субъектов  Российской Федерации. Одновременно все  виды бюджетных доходов также  распределяются по различным звеньям  бюджетной системы.

Смысл бюджетного регулирования  заключается в следующем.

При разработке бюджетов на очередной год, на всех уровнях бюджетной  системы производится подсчет ожидаемых  доходов и планируемых расходов каждого из бюджетов. Проблем не возникает, если доходы превышают расходы, т. е. ожидается профицит бюджета. Тогда  в пределах допустимого можно  несколько увеличить расходы. Сложности  возникают, когда доходы не покрывают  расходов (дефицит бюджета). Решить эту проблему в принципе можно  двумя путями: увеличить доходы или  уменьшить расходы. Для федерального бюджета главными способами увеличения доходов выступало либо увеличение размера налоговых поступлений (путем  введения новых налогов или увеличения налоговых ставок по уже существующим), либо размещение государственного займа (как внутреннего, так и внешнего). Конечно, в распоряжении государства  остается и такой способ, получения  дополнительного бюджетного дохода, как эмиссия. Но все эти способы  увеличения бюджетных доходов имеют  известные пределы: увеличение налогового бремени приводит к замедлению темпов экономического развития, вызывает раздражение, а то и прямое сопротивление общества; займы чреваты тем, что их нужно рано или поздно возвращать (да еще с процентами), и тогда они превращаются из дохода в расход, увеличивая нагрузку на бюджет; эмиссия дезорганизует денежную систему, порождают инфляцию, обесценивает национальную денежную единицу. Поэтому для федерального бюджета в данной ситуации наиболее приемлем такой метод бюджетного регулирования, как сокращение бюджетных расходов.

Несколько в другом положении  находятся бюджеты субъектов  Российской Федерации и местные  бюджеты: закрепленных за этими бюджетами  доходов заведомо не хватает для  покрытия их расходов. Собственно в  разграничение доходов и расходов между федеральным бюджетом, бюджетом субъекта Российской Федерации и  местным бюджетом заложен именно этот принцип. Возможности же по увеличению собственных доходов у этих бюджетов весьма невелики. Поэтому включаются «в работу» механизмы бюджетного регулирования.

В системе бюджетного федерализма  должны функционировать три важнейших  финансовых механизма: механизм распределения  расходных полномочий; механизм распределения  налоговых полномочий и налоговой  базы; механизм бюджетных трансфертов, обеспечивающих итоговую сбалансированность всех уровней бюджетной системы. Если эти механизмы неэффективны, то принципы и цели взаимодействия бюджетов не могут быть реализованы  в полной мере.

Сбалансированность бюджет - один из основополагающих принципов формирования и исполнения бюджета, состоящий в количественном соответствии (равновесии) бюджетных расходов источникам их финансирования.

Этот принцип даже при  наличии дефицита бюджета позволяет  достичь равенства, (баланса) между  суммарной величиной бюджетных  поступлений (доходов бюджета и  источников покрытия дефицита) и объемом  производимых расходов. Отсутствие бюджетного равновесия порождает несбалансированность. Если расходы превышают бюджетные поступления, бюджет в принципе не исполним -- несбалансированный бюджет заведомо нереален, несбалансированность делает его фиктивным. Составление бюджета профицитом также нежелательно, поскольку связано с завышенной нагрузкой на экономику и снижением общей эффективности использования бюджетных средств. Отсюда сбалансированность бюджета -- обязательное требование, предъявляемое к составлению и утверждению бюджета. Сбалансированность бюджета призвана обеспечить нормальное функционирование органов власти всех уровней. Несбалансированность даже небольшой части бюджетов ведет к задержке финансирования государственных и муниципальных заказов, к сбоям в системе сметно-бюджетного финансирования, порождая неплатежи в народном хозяйстве страны. Именно поэтому сбалансированность бюджета особенно важна для России, где финансовое положение в период проведения реформ характеризовалось острой нехваткой бюджетных ресурсов из-за кризисного состояния экономики.

В ходе исполнения бюджета  сбалансированность достигается с  помощью: введения процедуры санкционирования бюджетных расходов; строгого соблюдения установленных лимитов бюджетных  обязательств, ориентированных на реально  поступающие доходы; определения  оптимальных сроков осуществления  расходов; использования механизма  сокращения и блокировки расходов бюджета; совершенствования системы бюджетного финансирования на основе постепенного прекращения дотирования предприятий  и введения полной имущественной  ответственности экономических  субъектов за выполнение взятых обязательств перед государством и партнерами; мобилизации дополнительных резервов роста бюджетных, доходов; последовательного  проведения финансового контроля за целевым, экономным и эффективным  расходованием бюджетных средств; оказания финансовой помощи, в разных ее формах другими бюджетами; использования  бюджетных резервов и т.д.

В России принцип сбалансированности бюджета определен в Бюджетном  кодексе в качестве одного из основных принципов построения бюджетной  системы. Его претворение в жизнь  позволит прекратить распространенную в 90-е гг. практику составления и  утверждения фактически несбалансированных бюджетов, особенно на субфедеральном и муниципальном уровнях. На стадии составления проектов бюджетов реализация принципа сбалансированности бюджета  обеспечивается благодаря полному  и последовательному соблюдению другого принципа - общего (совокупного) покрытия расходов бюджета, причем данный принцип должен соблюдаться при планировании не только годовых назначений бюджета, но и при внутригодовом (поквартальном, помесячном) распределении бюджетных доходов и расходов.

В настоящее время сбалансированность бюджета должна обеспечиваться на каждом уровне управления усилиями и профессиональным мастерством работников соответствующего органа власти. Большое значение в  этих условиях приобретают устойчивость бюджета и ответственность финансового  органа за ее обеспечение.

1.3 Формы и методы  бюджетного регулирования их  роль и значение

Начиная анализ форм и методов  бюджетного регулирования, прежде всего  выделим методы государственного воздействия  на экономику, которые, как полагают специалисты, можно сгруппировать  следующим образом:

1. косвенные методы финансового и денежно-кредитного регулирования, включающие:

- налоговую политику (установление  налоговых ставок и предоставление  налоговых льгот);

- амортизационную политику (установление норма амортизации,  индексация амортизационных отчислений, ускоренная амортизация);

- кредитную политику (регулирование  учетной ставки, осуществляемое  Центральным банком; установление  и изменение размеров минимальных  резервов, которые финансовые институты  страны обязаны хранить в Центральном  банке и т.п.);

- таможенную политику (установление  экспортно-импортных таможенных  пошлин).

2) прямое государственное финансовое регулирование - распределение бюджетных инвестиций, дотации (плановой передачи средств из вышестоящих бюджетов абсолютной сумме), субвенций (целевая передачи средств) и субсидий (предоставление средств другому бюджету на условиях долевого финансирования целевых расходов) в случаях, когда на территориях не имеется достаточного налогового потенциала и поэтому не имеется возможности отрегулировать территориальные бюджеты за счет отчислений от налогов,

3) методы регулирования производственной деятельности - заказы на поставки продукции и выполнение работ для государственных нужд, квотирование и лицензирование.

4) государственное предпринимательство - участие в управлении предприятиями смешанной формы собственности с долей акций, принадлежащих государству. Для эффективной реализации экономической политики важно обеспечить комплексность и взаимоувязанность всех мер государственного воздействия на экономику. Они должны формироваться и обобщаться в едином пакете документов, отражающих социально-экономическую стратегию государства.

Бюджетное регулирование  осуществляется как в правовой, так  и неправовой форме.

Правовая форма заключается  в мобилизации, распределении и  использовании финансовых ресурсов. Для реализации этой формы государство  использует финансово-правовые акты.

Методами бюджетного регулирования являются:

а) распределение расходов между отдельными видами бюджетов, входящих в бюджетную систему;

б) установление собственных (постоянно закрепленных) доходов  для каждого звена бюджетной  системы;

в) установление налогов, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие  в целях сбалансирования последних. Данные налоги принято именовать  «регулирующие налоги»;

г) сбалансирование нижестоящего бюджета путем оказания ему финансовой помощи из вышестоящего бюджета на основе безвозвратного предоставления денежных средств (дотация, субвенция, субсидия);

д) межбюджетное кредитование в виде бюджетного кредита или  бюджетной ссуды;

е) сокращение бюджетных  расходов, включая секвестирование.

Основным методом бюджетного регулирования является установление твердо закрепленных и регулирующих доходов.

Закрепленные доходы - это доходы, которые в соответствии с законодательством полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе (не менее пяти лет) поступают в соответствующий бюджет. Перечень налогов и приравненных к ним платежей, закрепленных за бюджетами разных уровней, предусмотрен в главах 7,8 и 9 БК РФ.

Регулирующие доходы бюджетов - это доходы, которые передаются в бюджет в целях сбалансированности его доходов и расходов, в виде процентных отчислений от налогов и других платежей по нормативам, определяемым при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год (ст. ст. 48, 63 БК РФ).

Так, федеральный бюджет уступает бюджету право на зачисление денежных сумм, собранных на территории данного региона в результате уплаты налогов, отнесенных к федеральным. В этом случае федеральный налог  становится регулирующим доходом бюджета  субъекта Российской Федерации. Отметим, что практика бюджетной деятельности «подсказала» какие из видов федеральных налогов наиболее удобно использовать в качестве регулирующих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, т. е. наработаны определенные стандарты при использовании налогов в роли методов бюджетного регулирования.

Аналогичным образом осуществляется бюджетное регулирование в связке «бюджет субъекта Российской Федерации - местный бюджет»: бюджет субъекта Российской Федерации уступает местному бюджету право на зачисление денежных сумм, собранных на территории данного муниципалитета в результате уплаты налогов, отнесенных к налогов субъектов Российской Федерации. В этом случае налог субъекта Российской Федерации становится регулирующим доходом местного бюджета. Кроме того, бюджет субъекта Российской Федерации может передать местному бюджету доходы, которые получит от федеральных налогов, переданные бюджету субъекта Российской Федерации в качестве регулирующего дохода. В результате будет иметь место вторичное перераспределение федеральных налогов, с преобразованием их из регулирующего дохода бюджета субъекта Российской Федерации в регулирующий доход местного бюджета.

Поскольку размер регулирующего  налога, идущего на нужды нижестоящего бюджета, выражается в процентах  от общей суммы этого налога, собранной  на данной территории, то в практике бюджетной деятельности этот метод  бюджетного регулирования именуется  как метод установления процентных отчислений от регулирующих налогов.

Если названные методы оказались недостаточными для достижения сбалансированности конкретного бюджета, применяются методы оказания прямой финансовой поддержки (ст. 44 БК РФ) из вышестоящего бюджета нижестоящему в форме  дотации, субвенции или субсидии.

В отличие от дотации субвенция  предоставляется на финансирование конкретного мероприятия в течение  определенного срока и в случае неиспользования ее в срок или  использования не по назначению, подлежит возврату предоставившему ее органу. При нарушении условий предоставления и использования субвенций их выделение прекращается.

Субсидию объединяет с  субвенцией то, что оба вида предоставления денежных средств носит целевой  характер, а также то, что они  осуществляются на безвозвратной и  безвозмездной основе. Однако субсидия выражает долевое участие вышестоящего бюджета в финансировании того или  иного мероприятия или бюджетной  программы нижестоящего звена бюджетной  системы, т. е. в данном случае часть  расходов будет покрываться вышестоящим  бюджетом, а часть - нижестоящим.

Трансферт- наряду с традиционными методами бюджетного регулирования выделяется трансферт, под которым понимается перевод средств из фонда финансовой поддержки регионов в бюджеты нижестоящего территориального уровня. Названный фонд образуется за счет процентных отчислений от фактически поступающих в вышестоящий бюджет доходов.

Предоставление денежных средств из вышестоящего бюджета  нижестоящему в процессе бюджетного регулирования может быть осуществлено и на возвратной основе, т. е. посредством  кредитования.

Бюджетный кодекс Российской Федерации говорит в данном случае о двух формах кредитования: бюджетном кредите и бюджетной ссуде.

Отличие бюджетной ссуды  от бюджетного кредита заключается  лишь в сроке предоставления денежных средств на заемной основе: в определении  бюджетного кредита этот срок не упомянут, в определении бюджетной ссуды  он оговаривается (не более шести  месяцев).

Существует практика, когда  вышестоящий бюджет берет на финансирование расходов нижестоящего бюджета. Обычно это осуществляется в рамках общефедеральных целевых программ.

Наконец, если в процессе исполнения бюджета выясняется, что  имеющихся доходов недостаточно для покрытия расходов бюджетов, то сокращаются эти расходы. Данный процесс получил название «секвестирование бюджетных расходов». Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит данного понятия, но то, что в практике бюджетной деятельности сокращение расходов бюджета реально применяется как метод бюджетного регулирования, сомнения не вызывает.