Бюджеты РФ (местные бюджеты) и их назначение в социально экономическом развитии территорий

Введение

Бюджеты РФ (местные бюджеты) и их назначение в социально экономическом развитии территорий. Местный бюджет или бюджет муниципального образования - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Государство предоставляет органам  местного самоуправления определенные финансовые гарантии, необходимые для  обеспечения эффективной деятельности. В целом, содержанием финансовых гарантий органам местного самоуправления является процесс формирования доходов  муниципальных образований, порядок  их распределения и контроль за использованием.

Целью данной курсовой работы является рассмотрение местного бюджета города, а также бюджетный процесс  в муниципальном образовании.

Исходя из поставленной цели рассматриваются  и решаются следующие задачи:

Изучение нормативно - правовой базы, регулирующей отношения между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, а также между федеральным бюджетом и местными бюджетами;

изучение состава собственных источников доходов местного бюджета;

анализ бюджетных расходов в зависимости от их экономического содержания;

анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании;

Роль местного бюджета в социально-экономическом  развитии территории.

В данной курсовой работы используются следующие нормативные акты: Конституция  РФ как основополагающий нормативно-правовой акт, которой закреплены основные положения  о местном самоуправлении; Бюджетный  кодекс РФ; Федеральный закон Российской Федерации "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации"; Комментарий  к ФЗ "Об общих принципах организации местного с; Федеральный РФ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" № 8-ФЗ от 8 января 1998 г. (ред. от 25.07.2002).

В качестве примера использованы законы Ростовской области: "О местном  самоуправлении в Ростовской области"; "О порядке государственной  регистрации уставов муниципальных  образований в Ростовской области"; "О порядке осуществления права  законодательной инициативы органами местного самоуправления в Законодательном  собрании Ростовской области", а  также в работе уделено внимание и нормативным правовым актам  муниципальных образований, в частности, города Новочеркасска - Устав города и Положение о городской Думе.

1. Понятие местного бюджета

Каждое муниципальное образование  имеет собственный бюджет - бюджет муниципального образования (местный  бюджет) и является формой образования  и расходования денежных средств  в расчете на финансовый год, предназначенных  для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.

Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных  образований не допускается.

В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются  средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных  образований в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и расходных  обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из бюджетов других уровней для осуществления  отдельных государственных полномочий.

Статья 52 ФЗ РФ "Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ" гласит:

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских  и сельских поселений, входящих в  состав муниципального района (без  учета межбюджетных трансфертов  между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений  могут быть предусмотрены сметы  доходов и расходов отдельных  населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

Бюджетная система Российской Федерации  основана на принципах:

единства бюджетной системы Российской Федерации;

разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

самостоятельности бюджетов;

равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

сбалансированности бюджета;

эффективности и экономности использования бюджетных средств;

общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

гласности;

достоверности бюджета;

адресности и целевого характера бюджетных средств.

Принцип единства бюджетной системы  РФ означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации  и функционирования бюджетной системы  РФ, форм бюджетной документации и  отчетности, бюджетной классификации  бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета  и отчетности бюджетов бюджетной  системы Российской Федерации и  бюджетных учреждений, единство порядка  исполнения судебных актов по обращению  взыскания на средства бюджетов бюджетной  системы РФ.

1. Бюджет муниципального района  и свод бюджетов поселений,  входящих в состав муниципального  района, составляют консолидированный  бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены  сметы доходов и расходов отдельных  населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения  и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих  поселений самостоятельно.

2. Органы местного самоуправления  обеспечивают сбалансированность  местных бюджетов и соблюдение  установленных федеральными законами  требований к регулированию бюджетных  правоотношений, осуществлению бюджетного  процесса, размерам дефицита местных  бюджетов, уровню и составу муниципального  долга, исполнению бюджетных и  долговых обязательств муниципальных  образований.

3. Формирование, утверждение, исполнение  местного бюджета и контроль  за его исполнением осуществляются  органами местного самоуправления  самостоятельно с соблюдением  требований, установленных Бюджетным  кодексом Российской Федерации  и настоящим Федеральным законом,  а также принимаемыми в соответствии  с ними законами субъектов  Российской Федерации.

Полномочия местной администрации  поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета  поселения могут полностью или  частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района.

4. Органы местного самоуправления  в порядке, установленном федеральными  законами и принимаемыми в  соответствии с ними иными  нормативными правовыми актами  Российской Федерации, представляют  в федеральные органы государственной  власти и (или) органы государственной  власти субъектов Российской  Федерации отчеты об исполнении  местных бюджетов.

5. В местных бюджетах раздельно  предусматриваются доходы, направляемые  на осуществление полномочий  органов местного самоуправления  по решению вопросов местного  значения, и субвенции, предоставленные  для обеспечения осуществления  органами местного самоуправления  отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.

6. Проект местного бюджета, решение  об утверждении местного бюджета,  годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе  исполнения местного бюджета  и о численности муниципальных  служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений  с указанием фактических затрат  на их денежное содержание  подлежат официальному опубликованию.

Органы местного самоуправления поселения  обеспечивают жителям поселения  возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями в случае невозможности их опубликования.

Комментарий к статье 52:

1. Статья 14 БК РФ определяет местный  бюджет (бюджет муниципального образования)  как форму образования и расходования  денежных средств, предназначенных  для обеспечения задач и функций,  отнесенных к предметам ведения  местного самоуправления. Таким  образом, формирование каждого  местного бюджета обусловлено  важнейшей задачей - финансовым  обеспечением реализации полномочий  местного самоуправления на территории  муниципального образования. Эти  полномочия в соответствии с  законодательством тесно связаны  с решением вопросов местного  значения, а также с реализацией  переданных органами государственной  власти отдельных государственных  полномочий органам местного  самоуправления.

В соответствии со ст.10 БК РФ структура  бюджетной системы состоит из трех уровней: федерального бюджета  и бюджетов государственных внебюджетных фондов; бюджетов субъектов РФ и  бюджетов территориальных государственных  внебюджетных фондов; местных бюджетов. Однако реально в большинстве  субъектов РФ присутствуют два уровня местных бюджетов.

Так, в 24 субъектах Федерации созданы  местные бюджеты двух уровней, в 15 - местные бюджеты на уроне поселений  и районные (государственные) бюджеты. Кроме того, в составе бюджетов районов имеются сметы доходов  и расходов поселков и сельских администраций.

Закон 2003 г. четко устанавливает 5 видов  муниципальных образований. Однако число уровней бюджетной системы  должно соответствовать числу уровней  публичной власти. Поэтому комментируемая статья нормативно закрепляет еще один уровень бюджетной системы. В  соответствии с Законом о местном  самоуправлении 2003 г. местные бюджеты  делятся на бюджеты двух уровней:

бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения;

бюджеты городских и сельских поселений.

1. Часть 1 ст.52 Закона указывает,  что каждое муниципальное образование  имеет свой бюджет. Между тем  пока в Российской Федерации  из 11599 муниципальных образований  местные бюджеты имеют лишь  немногим более 10000. Произошло  это потому, что в ряде субъектов  Федерации отказались от разработки  консолидированных бюджетов районов,  включавших бюджеты поселковых  и сельских образований, и перешли  к подготовке единого районного  бюджета. Объяснялась такая мера  необходимостью отхода от разработки  многочисленных, но маломощных, со  слабой доходной базой местных  бюджетов и переходом к укрупненным  бюджетам с устойчивой доходной  базой.

Нормы Закона 2003 г., устанавливающие  экономическую основу местного самоуправления, могут быть действенными только совместно  с соответствующими нормами БК РФ и НК РФ. Законопроекты об изменениях и дополнениях в БК РФ и НК РФ находятся на рассмотрении в Государственной  Думе.

2. Часть 2 ст.52 повторяет нормы  БК РФ. В частности, в соответствии  со ст.28 БК РФ требование сбалансированности  бюджетов является одним из  основных принципов бюджетного  процесса. Согласно ст.33 БК РФ  принцип сбалансированности бюджета  означает, что объем предусмотренных  бюджетом расходов должен соответствовать  суммарному объему доходов бюджета  и поступлений из источников  финансирования его дефицита.

Между тем в настоящее время  можно отметить тревожную тенденцию  в современном развитии местного самоуправления - это усиливающийся  дисбаланс между доходной и расходной  частями местных бюджетов.

Представляется, что в современный  период необходимых предпосылок  для исправления положения не создано. Значительное расширение социальных функций местного самоуправления, многие из которых реализовывались ранее  предприятиями и организациями  за счет своих ресурсов и объектов социальной сферы, не привело к адекватному  перераспределению средств в  пользу органов местного самоуправления. Действующее федеральное законодательство хотя и предоставило органам местного самоуправления право самостоятельного формирования своих бюджетов и за счет их доходной части решения социальных задач, однако объем и направления движения финансовых потоков для наполнения этой доходной части органам местного самоуправления оказались неподконтрольны.

Не случайно уже в 1999 г. бюджет каждого  второго муниципального образования  в Российской Федерации имел превышение фактических расходов над доходами, т.е. был дефицитным. С учетом неравномерности  регионального развития в ряде субъектов  Федерации сложилась еще более  напряженная ситуация. Тенденция  сокращения доходной части местных  бюджетов не была преодолена и в  последующие годы. В настоящее  время из общего числа муниципальных  образований лишь 400 являются донорами бюджета. Таким образом, важнейшее  положение Европейской Хартии местного самоуправления о достаточности  и соразмерности материальных и  финансовых ресурсов полномочиям органов  местного самоуправления у нас пока не соблюдается.

3. Согласно ст.132 Конституции РФ  органы местного самоуправления  самостоятельно формируют, утверждают  и исполняют местный бюджет.

В соответствии со ст.9 БК РФ за органами местного самоуправления закреплены две  группы бюджетных полномочий. Эти  органы, с одной стороны, формируют, утверждают и исполняют соответствующий  местный бюджет, с другой стороны, издают нормативные правовые акты, которыми регламентируются все вопросы, касающиеся формирования и исполнения всей совокупности местных бюджетов на своей территории. Однако эти  правовые акты должны соответствовать  требованиям, установленным БК РФ и  законами субъектов Федерации.

Новый Закон уделяет большое  внимание регулированию бюджетного процесса в муниципальных образованиях. Эти нормы отражают положения  БК РФ. Так, ст.9 БК РФ к ведению органов  местного самоуправления в области  регулирования бюджетных правоотношений относит:

установление порядка формирования доходов и расходов местных бюджетов;

установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов;

утверждение и исполнения бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении бюджетов.

В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находится  утверждение местного бюджета и  отчета о его исполнении.

Органы местного самоуправления имеют право регулировать все  вопросы бюджетного процесса, распределения  доходов и разграничения полномочий по осуществлению расходов между  различными местными бюджетами, определения  условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов и определения порядка осуществления муниципальных заимствований.

В соответствии со ст.171 БК РФ подготовка проекта местного бюджета, а затем  исполнение утвержденного бюджета  осуществляются местной администраций. Утверждение местного бюджета и  отчета о его исполнении отнесено к исключительным полномочиям представительного  органа местного самоуправления.

Основой составления бюджета являются:

Бюджетное послание Президента РФ;

прогноз социально-экономического развития и прогноз сводного финансового баланса территории муниципального образования на очередной финансовый год;

основные направления бюджетной и налоговой политики муниципального образования на очередной финансовый год;

план развития муниципального сектора экономики на очередной финансовый год.

В целях своевременного и качественного  составления проекта бюджета  органы местного самоуправления имеют  право получать необходимые сведения от финансовых органов субъектов Федерации, а также от иных органов государственной власти, органов местного самоуправления и юридических лиц.

Для составления проекта бюджета  используются следующие сведения:

о действующем налоговом законодательстве; нормативах отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы;

о предполагаемых объемах финансовой помощи муниципальному образованию из бюджетов иных уровней;

о видах и объемах расходов, передаваемых с одного бюджетного уровня на другой;

о нормативах финансовых затрат на предоставление муниципальных услуг; нормативах минимальной бюджетной обеспеченности.

К основным характеристикам бюджета  относятся: общий объем доходов  бюджета, общий объем расходов бюджета  и дефицит бюджета.

Ответственный за подготовку проекта  бюджета орган местного самоуправления выносит проект решения о бюджете  на очередной финансовый год на рассмотрение представительного органа местного самоуправления в срок, определенный муниципальными правовыми актами.

4. Новый Закон ввел норму,  в соответствии с которой органы  местного самоуправления представляют  федеральным органам государственной  власти и органам государственной  власти субъектов Федерации сведения  об исполнении местных бюджетов, т.е. органы местного самоуправления  должны отчитываться перед государственными  органами. Такое положение не  соответствует ст.132 Конституции  РФ. Представляется, что такое требование  можно применить только в части  финансирования отдельных государственных  полномочий. Отчет об исполнении  местного бюджета органы местного  самоуправления должны представлять  населению муниципального образования  через публичные слушания и  средства массовой информации.

5. Комментируемой частью предусматривается,  что в местных бюджетах раздельно  учитываются доходы и расходы,  направленные на решение вопросов  местного значения и субвенции,  предоставленные органами государственной  власти для выполнения отдельных  государственных полномочий.

6. Часть 6 комментируемой статьи  отражает закрепленный в БК  РФ принцип гласности бюджетной  системы. Статья 36 БК РФ выделяет 2 основных момента:

1) обязательное опубликование основной  информации о принятых бюджетах;

2) прозрачность процедуры обсуждения  и утверждения бюджетов.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. уточняет, что должны быть обнародованы сведения о численности и фактических  затратах на денежное содержание муниципальных  служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений. Представляется, что данная норма  весьма справедлива, так как жители муниципальных образований, т.е. налогоплательщики, имеют право знать, на что расходуются  уплаченные ими налоги и сборы.

Принцип гласности предполагает также  информированность граждан о  всех деталях обсуждения и утверждения  бюджетов. Особо отмечается необходимость  обнародования информации о всех разногласиях по бюджетным вопросам, возникающим внутри законодательного органа власти либо между представительным и исполнительным органами местного самоуправления.

В средствах массовой информации публикуются  утвержденные бюджеты и отчеты об их исполнении. Кроме того, должна обнародоваться информация о ходе исполнения бюджетов и обеспечиваться доступность информации о решениях представительных органов  государственной власти, органов  местного самоуправления по вопросам бюджетной политики.

Особое значение принципа гласности  в сфере бюджетно-правового регулирования  объясняется еще и тем, что  в соответствии со ст.11 БК РФ местные  бюджеты разрабатываются в форме  правовых актов представительных органов  местного самоуправления. 

2. Доходы местного бюджета

Статья 55. Доходы местных бюджетов

1. К собственным доходам местных  бюджетов относятся:

1) средства самообложения граждан  в соответствии со статьей  56 настоящего Федерального закона;

2) доходы от местных налогов  и сборов в соответствии со  статьей 57 настоящего Федерального  закона;

3) доходы от региональных налогов  и сборов в соответствии со  статьей 58 настоящего Федерального  закона;

4) доходы от федеральных налогов  и сборов в соответствии со  статьей 59 настоящего Федерального  закона;

5) безвозмездные перечисления из  бюджетов других уровней, включая  дотации на выравнивание бюджетной  обеспеченности муниципальных образований,  предоставляемые в соответствии  со статьями 60 и 61 настоящего Федерального  закона, иные средства финансовой  помощи из бюджетов других  уровней, предоставляемые в соответствии  со статьей 62 настоящего Федерального  закона, и другие безвозмездные  перечисления;

6) доходы от имущества, находящегося  в муниципальной собственности;

7) часть прибыли муниципальных  предприятий, остающейся после  уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;

8) штрафы, установление которых  в соответствии с федеральным  законом отнесено к компетенции  органов местного самоуправления;

9) добровольные пожертвования;

10) иные поступления в соответствии  с федеральными законами, законами  субъектов Российской Федерации  и решениями органов местного  самоуправления.

2. В состав собственных доходов  бюджетов муниципальных районов,  в которых формирование представительных  органов муниципальных районов  осуществляется в соответствии  с пунктом 1 части 4 статьи 35 настоящего  Федерального закона, включаются  субвенции, предоставляемые из  бюджетов поселений, входящих  в состав муниципального района, на решение вопросов местного  значения межмуниципального характера,  установленных пунктами 5, 6, 12 - 14 и  16 части 1 статьи 15 настоящего Федерального  закона.

Размер указанных субвенций  определяется представительным органом  местного самоуправления муниципального района по единому для всех поселений, входящих в состав данного муниципального района, нормативу в расчете на одного жителя либо потребителя бюджетных  услуг соответствующего поселения.

3. Состав собственных доходов  местных бюджетов может быть  изменен федеральным законом  только в случае изменения  установленного статьями 14 - 16 настоящего  Федерального закона перечня  вопросов местного значения и  (или) изменения системы налогов  и сборов Российской Федерации.

Федеральный закон, предусматривающий  изменение состава собственных  доходов местных бюджетов, вступает в силу с начала очередного финансового  года, но не ранее чем через три  месяца после его принятия.

4. В доходы местных бюджетов  зачисляются субвенции, предоставляемые  на осуществление органами местного  самоуправления отдельных государственных  полномочий, переданных им федеральными  законами и законами субъектов  Российской Федерации, в соответствии  со статьей 63 настоящего Федерального  закона.

5. Учет операций по распределению  доходов от налогов и сборов  в соответствии с нормативами  отчислений, установленными в соответствии  со статьями 57 - 61 настоящего Федерального  закона, осуществляется в порядке,  установленном Бюджетным кодексом  Российской Федерации.

Комментарий к статье 55

1. С 1999 г. по 2003 г. доля доходов  местных бюджетов в доходах  консолидированного бюджета России  снизилась с 24,5% более чем наполовину  и составила 11,8%. На этом фоне  происходило снижение фактических  расходов, однако только с 30,5% до 23,2%. Превышение расходов над  доходами в этот же период  составило уже 11%. Все это связано  с изменениями, которые последовательно  вносились в бюджетное и налоговое  законодательство в эти годы. В результате местные бюджеты  имеют устойчивый дефицит, который  накапливается в виде долгов.

В соответствии с Рекомендациями 79 (2000) седьмой сессии Конгресса местных  и региональных властей Европы, которая  проходила в Страсбурге 23-25 мая 2000 г., термин "собственные ресурсы" означает финансовые средства, получаемые в результате принятия местными органами власти самостоятельных решений; они  могут распоряжаться ими по своему усмотрению, а если речь идет о налогах, они сами могут устанавливать  ставки в зависимости от своих  потребностей и от того, в какой  степени граждане готовы взять на себя налоговое бремя.

Согласно нормам комментируемой статьи к собственным доходам местных  бюджетов относятся все доходы бюджета, кроме субвенций. Также Закон 2003 г. в собственную доходную часть  местного бюджета включил финансовую помощь. Финансовая помощь - помощь от бюджета другого уровня бюджетной  системы Российской Федерации в форме дотаций, субвенций и субсидий либо иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств подлежит учету в доходах того бюджета, который является получателем этих средств (ст.44 БК РФ).

По действующему законодательству в соответствии со ст. ст.44, 45 и 47 БК РФ финансовая помощь не является собственным  доходом соответствующего бюджета. Здесь необходимо отметить, что в  Государственной Думе находится  на рассмотрении проект Федерального закона "О внесении изменений  и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений". Согласно этому проекту  финансовая помощь относится к собственным  доходам бюджетов. Как совершенно верно замечает в связи с этим Л.И. Пронина, "изменение содержания понятия финансовая помощь будет  искусственно завышать собственные  доходы бюджетов".

Следует отметить, что в Законе при установлении доходов местных  бюджетов не употребляется термин "регулирующие налоги", хотя деление доходов  на закрепленные (собственные) и полученные от государства в порядке бюджетного регулирования (регулирующие) широко используется при анализе степени самостоятельности  местных бюджетов и достаточности  собственной финансовой базы.

Рассмотрим некоторые собственные  доходы местного бюджета в соответствии с комментируемой статьей:

1) о средствах самообложения  см. комментарий к ст.56;

2) местными признаются налоги  и сборы, устанавливаемые НК  РФ и нормативными правовыми  актами представительных органов  местного самоуправления, вводимые  в действие в соответствии  с НК РФ нормативными правовыми  актами представительных органов  местного самоуправления и обязательные  к уплате на территориях соответствующих  муниципальных образований (комментарий  к ст.57);

3) региональными признаются налоги  и сборы, устанавливаемые НК  РФ и законами субъектов РФ, вводимые в действие в соответствии  с НК РФ законами субъектов  РФ и обязательные к уплате  на территориях соответствующих  субъектов РФ (комментарий к ст.58);

4) федеральными признаются налоги  и сборы, которые устанавливаются  НК РФ и обязательны к уплате  на всей территории РФ (комментарий  к ст. 59);

5) новый Закон в собственные  доходы местных бюджетов включает  дотации на выравнивание бюджетной  обеспеченности муниципальных образований.  Закон о местном самоуправлении 1995 г. такого не предусматривает,  так как согласно БК РФ дотация  является финансовой помощью  и не входит в состав собственных  доходов местных бюджетов. Процедура  выравнивания бюджетной обеспеченности  городских и сельских поселений,  а также муниципальных районов  и городских округов урегулирована  в ст. ст.60, 61, 62 комментируемого Закона;