Бюрократия

    РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

МАГНИТОГОРСКИЙ  ФИЛИАЛ

Кафедра теории и истории  государства и права

                                               Оценка ___________________

                                               Подпись

                                               преподавателя _____________

                                                                                «___»________________2011 г.

Бюрократизм и коррупция в государственном механизме. 
 

Курсовая  работа

по Теории государства и права

                                     Хасанзяновой  Риммы Аликовна

                                     Студентки курса 1, группы Ю11/3

Специальность: 030501.65 «Юриспруденция» 

          Руководитель:

Тараборин Р.С.

кандидат  юридических наук,

доцент 
 

Магнитогорск

2012

  Оглавление 

Введение……………………………………………………………………………..3

Глава 1. Бюрократизм и его роль в государственном управлении……………….7

           §1.Кривое зеркало бюрократии………………...……………………………7

           §2. Проблемы бюрократизма и бюрократии для России…………………..7

Глава 2.Бюрократия и её роль в государственном управлении………………....11

           §1.Теория организаций, объяснение феномена бюрократии………….…11

           §2.Исторические типы бюрократии, Российский тип…………………….13

           §3.Пути преодоления бюрократизма………………………………………15

Глава 3. Коррупция как социально-правовое явление…………………………...23

          §1. Природа и виды коррупции……………………………………………. 25

          §2.  Понятие коррупции. Субъекты коррупционных отношений………..27

          §3. Социальная опасность коррупции ……………………………………..30

Глава 4. Коррупция на стадиях формирования и функционирования

               государственного механизма современной России……………………33

           §1.  Причины и условия возникновения и бурного роста коррупции в

               современной России…………………………………………...…………39

         §2. Проявления коррупции в российском государственном аппарате

                на стадии его функционирования………………………………………40

         §3. Противодействия коррупции…………………………………………….43

Заключение…………………………………………………………………….……62

Список используемой литературы………………………………………………...65 
 
 
 
 
 
 

ВВЕДЕНИЕ

    Термин бюрократия вошел благодаря М.  Веберу.  Немецкий социолог лишил его не только эмоционально-негативного оттенка,  но и идеологического подтекста,  характерного,  например,  для марксистской интерпретации.  Он обозначил им специфическое явление -  систему организаций с ярко выраженным разделением функций,  четкими нормами и правилами,  формализованным характером отношений, иерархическим строением и управленческой структурой. Термин  "бюрократия"  стал универсальным и прочно вошел в языки многих народов. Однако в каждой стране есть и собственные обозначения рассматриваемого явления. В Великобритании,  например,  работники государственных учреждений называются "служителями короны",  во Франции используется термин "foctionnaire",  который происходит от принятого там обозначения системы государственных учреждений "fonction publique".  В России широко распространенным и близким по значению можно назвать понятие "чиновничество".

    Бюрократия  и бюрократизм стары, так же как  старо государство, они неотрывны  от него, во многом характеризуют его  механизм (аппарат). В понятие "бюрократия" часто вкладывается различный смысл.

    Для М. Вебера бюрократия — рациональная организация государственного управления, деятельности государственного аппарата на основе господства общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против, недостатков государственных чиновников и возможности злоупотреблений. К. Маркс относился к бюрократии резко отрицательно, оценивал ее как абсолютное зло. В отличие от бюрократического способа управления бюрократизм — болезнь, причем застарелая и общемировая. В буквальном смысле слова бюрократизм означает власть "бюро", т.е. письменного стола, конторы, "конторовластие", а по сути дела — власть оторванного от народа аппарата. Главный ресурс бюрократов — именно власть и возможность ею злоупотреблять, извлекать выгоду из должности, из службы. В руках бюрократа этот ресурс конвертируется в другие виды капитала, материальных благ. Основная причина живучести бюрократизма кроется в многообразии и противоречивости интересов, в возможности манипулировать ими в корыстных целях. Так, государственный интерес бюрократы могут превратить в ведомственный или местнический, ведомственный или местный в групповой или личный, т.е. государственные задачи превращаются в канцелярские, а канцелярские задачи — в государственные. Одной из характерных черт бюрократизма является стремление к тайне, засекречиванию деятельности. Пожалуй, самый важный закон бюрократического аппарата — сохранение и увеличение власти, ее самовозрастание. Отсюда разбухание государственного аппарата — верный признак его бюрократического загнивания. Антиподом и самым действенным способом борьбы с бюрократизмом служит демократия. Постоянный демократический контроль над всеми звеньями государственного механизма, отчетность и сменяемость работников государственных органов, гласность и критика — надежное лекарство против этой болезни. Как известно, система государственного управления - молодая, быстроразвивающаяся наука. В последние годы в нашей стране стремительно растет интерес к достижениям в этой науке, поскольку подготовка квалифицированных профессиональных государственных служащих становится настоятельным требованием времени. Страны Запада также встали на путь научной организации труда государственных служащих, что обусловливает интерес специалистов к опыту этих стран. К достижениям западной науки в области государственного администрирования необходимо относится с вниманием, но без излишнего преклонения, справедливо отмечая, что ни в одной стране мира пока не создано совершенной системы государственного управления.  В прошлом веке  кто-то из великих сказал: «Существует только одна гигантская машина, управляемая пигмеями, и это бюрократия». Приступая к рассмотрению темы, отмечу, что, несмотря на то, что Российская школа управления, возможно, и не так хорошо описана, как западная, тем не менее, она имеет свою практику и опыт. Между тем, тема бюрократизма и бюрократии в жизни современного российского общества, безусловно, заслуживает гораздо большего внимания и совершенно другого подхода к ней. Исключительная важность проблемы бюрократизма и бюрократии для России, где исполнительная власть, государство испокон веков играли (и продолжают играть) определяющую роль в большинстве сфер общества, политике в том числе, сомнений не вызывает. Ныне от того, насколько успешно решают соответствующие задачи органы исполнительной власти, во многом зависят успех и судьба реформ в России.

    Актуальность  темы.  Бюрократическое управление всегда консервативно, его механизм не гибок и не мобилен, опирается на властный характер централизации,  противодействует систематическому общественному контролю,  основан на политике создания неравных условий конкуренции, провоцирует коррупцию в обществе. Капитализм противопоставляет людей друг другу, а в нашей стране ещё и противопоставляет народ и государственную власть, усугубляется разрыв между основной массой населения и бюрократией. В работе рассматриваются проблемы  коррупции как социального и политического явления, причины возникновения и методы борьбы с коррупцией.

    Объектом исследования являются общественно-политические отношения, возникающие при бюрократизме и коррупции и при определении путей противодействия им.

    Предметом – особенности бюрократизма и коррупции, их природы и форм проявления, а также пути противодействия им: теория и практика правового регулирования.

    Целью исследования является изучение темы «Социально-политические механизмы противодействия бюрократизму и коррупции» с точки зрения новейших отечественных и зарубежных исследований по сходной проблематике, в частности, рассмотреть особенности и выявить существующие проблемы сдерживания бюрократизма и коррупции, форм их проявления и определение пути противодействия бюрократизму и коррупции.

    Задачей курсовой работы является рассмотрение проблем бюрократизма и бюрократии для России, объяснение феномена бюрократии, проявления коррупции в российском государственном аппарате, методы противодействия коррупции.

    Теоретической основой написания курсовой работы явились законодательные и нормативные акты, учебники, учебные пособия,  статьи в периодических изданиях.

    Нормативной основой дипломной работы послужили нормы некоторых федеральных законов.

    Структура дипломной работы состоит из введения, четырех глав, которые подразделены на параграфы, заключения и списка использованной литературы.

Первая  глава посвящена исследованию бюрократизма и его роли в государственном управлении.

Вторая  глава посвящена бюрократии и её роли в государственном управлении.

Третья  глава посвящена коррупция как социально-правовое явление

Четвертая глава посвящена коррупции на стадиях формирования и функционирования

Заключение  содержит общие выводы по работе и  предложения автора по совершенствованию законодательства. 
 
 

Глава 1.Бюрократизм и его роль в государственном управлении 
 

    §1.Кривое зеркало бюрократии 
 

      Рациональная бюрократия - одно из  самых важных и универсальных  социальных изобретений цивилизации.  Попробуйте представить себе современное общество без развитой системы бюрократии. Жизнь так устроена, что без неё и дня не прожить. Другое дело, что бюрократия бывает эффективной или плохой, коррумпированной или честной. К тому же не следует путать бюрократию и бюрократизм. Если первое - стандартный и во многих отношениях единственно возможный способ организации дел в современном обществе, то второе - отклонение от нормы, болезнь, причём общемировая. По своим масштабам и количеству приносимого людям зла эта болезнь, пожалуй, сравнима с загрязнением окружающей среды. Как писал Аристотель, любые правильные формы правления имеют тенденцию искажаться, как в кривом зеркале. Таким кривым зеркалом рациональной бюрократической организации и является бюрократизм. 
 
 
 

    §2.Проблемы бюрократизма и бюрократии для России 
 
 

      Проклятия в адрес чиновничества  – любимый и очень традиционный  вид «российской национальной  охоты». Не было на Руси царя, генсека или президента, который  не бранил бы бюрократов, не  списывал бы на них все мыслимые грехи и не поощрял бы на это других своих подданных. «Царь-то у нас добрый, да бояре злые»- извечный российский способ объяснения всех бед. Часто это, увы, бывало, не лишено справедливости, но далеко не всегда. Пресловутые «дьяки» в разные времена были разными и зачастую совсем не такими плохими, как их представляла молва.  Если же вернуться к нашей «родной» бюрократии, то при любом режиме сказать о ней доброе слово было почти неприличным. Не случайно в классической русской литературе ¹практически невозможно найти хоть сколько-нибудь положительный образ чиновника. Да и само слово «бюрократ» имеет сугубо негативный смысл (кстати, только в русском языке). К тому же стереотип недоверия и неуважения к нашему чиновничеству постоянно находит подкрепление в практике обращения рядовых граждан с государственной машиной. Однако подобно многим другим стереотипам массового и, увы, даже не малой части «просвещённого» сознания, он реальность упрощает, а зачастую – и искажает. К тому же одни стереотипы «народной мудрости» часто противоречат другим. Ведь почти иррациональные ненависть и недоверие к чиновничеству, равно как и неверие в возможности права, странным образом уживаются в России со столь же иррациональной верой в безусловность блага, якобы исходящего от сильного государства. Однако чем сильнее становилось в России государство, тем меньше свободы оставалось у людей.  При этом проблема не сводится к злостному, своекорыстному бюрократизму. В любом обществе существуют еще и интересы особые, социально-групповые и те, кто имеют большие возможности для обеспечения приоритета этих интересов, эти возможности используют. Поэтому чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстрастным арбитром, но склонен использовать свое положение в собственных интересах. На уровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат стремится навязать обществу свой собственный интерес как интерес всеобщий. Другой объективной основой рациональной бюрократии является ее органический антидемократизм. Он возникает из монополии чиновника на компетентность, оставляющую за “простыми” людьми лишь роль просителей, ходатаев. С организационно-технической точки зрения бюрократическая модель управления тоже содержит предпосылки для развития бюрократизма. Во-первых, поскольку первая задача чиновника – обеспечение соблюдение единых, общих для всех формальных правил, то эти правила превращаются в самоцель. Рациональная форма приобретает черты бессмысленного ритуала. А содержание подменяется формой. Снижается уровень понимания возникающих проблем. Таким образом, для бюрократа задачи государственные превращаются в задачи канцелярские. Всю сложность реальных общественных дел он стремится втиснуть в рамки неких стандартных ситуаций, но – догнать действительность под свое ограниченное ее понимание. Очень важен для понимания логики бюрократической машины “закон Паркинсона”, согласно которому бюрократическая организация стремится к расширению своего влияния, к саморазрастанию. При этом не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел. Максимализация масштабов и сферы контроля при минимизации ответственности – вот бюрократический идеал. Часто бюрократизм отождествляют с волокитой, отписками, и т.п. При этом внешние симптомы болезни неправомерно смешиваются с ее внутренним содержанием.

 Таким  образом, бюрократизм включает  в себя следующие компоненты:

-в политическом  плане - чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти;

-в социальном - отчуждение этой власти от народа, расширение слоя чиновников;

-в организационном - канцелярская подмена содержания формой;

-в морально-психологическом  - бюрократическая деформация сознания.

      Бюрократизм имманентен сложившейся у нас административно-командной системе, которая зиждется на презумпции всесилия государственной власти, способной якобы решить любую политическую, экономическую, идеологическую задачу, если решение соответствующее будет своевременно принято и должным образом исполнено. Отсюда гиперболизация роли управленческих структур, исключающая возможность контроля за ними ²со стороны гражданского общества и неизбежно превращающая бюрократизм, по сути, в тотальное явление. Не исключение в этом смысле и сфера борьбы с преступностью, где социальная опасность бюрократизма особенно велика, т.к. здесь с наибольшей остротой сталкиваются интересы граждан, социальных групп, общества в целом. Конечная цель правоохранения - обеспечение безопасности важнейших социальных ценностей. Смысл уголовно-правой нормы – под страхом ответственности предостеречь людей от посягательства на ту или иную социальную ценность. Бюрократизм искажает само содержание борьбы с преступностью, деформирует ее цели и приоритеты, мешается результативности. Возьмем дефекты уголовного закона, которые становятся одним из источников бюрократических извращений в борьбе с преступностью. Неудачный уголовный закон с неизбежностью порождает бюрократизм. Дефекты уголовных законов бывают разными: под защиту закона не берутся социальные ценности, того заслуживающие (вакуум регулирования); либо нормы конструируются там, где для них нет объективной основы в виде общественных отношений, нуждающихся в правовом оформлении (регулирование вакуума). Подчас объектом уголовно-правовой защиты становятся ценности, которые в силу особенностей их природы невозможно защищать с помощью угрозы наказания. Итак, нормы права, искаженно отражающие объективную общественную потребность, рождают уродливые правоотношения, последствия которых вредны для общества, но в каком-то смысле полезны для бюрократической системы. Например, печально известные нормативные акты об усилении борьбы с нетрудовыми доходами, с пьянством и алкоголизмом и др. Итак, бюрократизм всегда антидемократичен, но в правоохранительной деятельности он опаснее, чем в любой другой. Т.к. здесь неизмеримо больше возможностей для подавления личности, здесь незаметнее стирается грань, отделяющая требовательность от диктата, строгость от насилия, справедливость от произвола.

Глава 2.Бюрократия и её роль в государственном управлении

§1.Теория организаций, объяснение феномена бюрократии 

      Начать рассмотрение вопроса  феномена бюрократии необходимо  с определения понятия организация. Формальная организация - это, пособ организованного построения на основе социальной формализации связей, статусов и норм. Под социальной формализацией он понимает «целенаправленное формирование стандартных, безличных образцов поведения в правовых, организационных и социокультурных формах» выделяет следующие основные элементы формальной организации: Разделение труда, возникающее в результате необходимой специализации и выступающее в виде системы должностей, каждая из которых дополняет другую, при этом, в идеале, должности не дублируют друг друга. Должностные позиции образуют определенную иерархическую структуру, которая в то же время является структурой власти. Система коммуникаций, т.е. средства и каналы, обеспечивающие прохождение деловой информации как «сверху вниз» (передача приказов, указов, распоряжений, заданий), так и «снизу вверх» (отчеты подчиненных), а также по горизонтали (обмен мнениями, консультации). Различные регуляторы, нормирующие и планирующие деятельность данной социальной организации (нормы и образцы служебного поведения, программы деятельности, принципы и формы стимулирования, принуждения и вознаграждения). Рассматривая структуру формальной организации, он приводит выделенные в структуре предприятия типы: линейная организация, функциональная организация и штабная организация. Формализация социальной системы может осуществляться двумя путями: во-первых, легализация уже естественно сложившегося состояния, это так называемый «рефлексивный» способ формализации; во-вторых, разработка программы (специального проекта, плана работы и т.д.), в соответствии с³ которой в дальнейшем осуществляется организация той или иной социальной системы, это уже «конструкторский» способ формализации. Все формальные организации имеют специальный административный аппарат, основная функция которого заключается в координировании действий членов организации в целях ее сохранения. Крайняя степень развития формальной организации, выражающаяся в максимальной стандартизации внутри организации с целью повышения эффективности организационного механизма, превращает ее в бюрократическую систему. Понятие бюрократия (от франц. bureau - бюро, канцелярия и греч. kratos - власть, сила) буквально переводится как власть канцелярии. Сущность бюрократии заключается в нарастающем отчуждении исполнительной власти, ее концентрации в руках чиновников, которые всячески стремятся избежать или ослабить демократический контроль за своей деятельностью. Большой вклад в разработку проблем бюрократии внес М.Вебер, он очень высоко оценивал роль бюрократии, рассматривал ее как необходимую форму общественного порядка и эффективной социальной организации и считал, что без нее невозможен технический, технологический, организационный прогресс. М.Вебер сформулировал основные признаки идеального типа бюрократической системы. В идеальном виде бюрократия, по его мнению, представляет собой наиболее эффективную машину управления, основанную на строгой рационализации. В то же время ему принадлежит ряд верных мыслей относительно опасности, к которой может привести усиление бюрократии в формальных организациях и в обществе в целом. Высказанная М.Вебером точка зрения относительно роли бюрократии в формальной организации и обществе была подвергнута основательной критике, но в последние десятилетия наблюдается возврат к его идеям, своеобразная их модернизация. 

§2.Исторические типы бюрократии, Российский тип 

      Обратимся к истории вопроса.  Специалисты обычно выделяют  три-четыре основных типа бюрократии в истории развития общества: патриархальную, восточную, рациональную (Веберовскую) и «отзывчивую», которая с трудом формируется сейчас в цивилизованных странах Запада. В России бюрократия долгое время сохраняла и, к сожалению, продолжает сохранять многие черты патриархального типа. Что такое российская бюрократия в прошлом? Лучший ответ на этот вопрос дает, на мой взгляд, бессмертное произведение Н.В.Гоголя «Ревизор». Основные черты ее стиля управления, собственно, две: 1) служу своему начальнику; 2) обществу, гражданам служу в той мере и таким образом, как этого хочу я сам. При такой организации государственной службы на объективность, компетентность, справедливость, деловитость чиновника рассчитывать не приходится: сроков рассмотрения дел не существует, порядок делопроизводства и подведомственность крайне неопределенны, а главное - во всем господствует произвол, личное усмотрение решающего вопрос с непременными спутниками -взятками, вымогательством, протекцией. Исход дела решает не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение «задобрить» нужную персону. Патриархальная система имела и некоторые достоинства. Так, если просителю удавалось установить с должностным лицом личный контакт и возникали не холодные, деловые, а теплые, почти дружеские отношения, то проситель мог без формальных проволочек решить свое дело. Но недостатки явно преобладали. В качестве альтернативы патриархальной системе постепенно стала складываться иная, современная форма решения текущих государственных дел, которой в идеале присущи такие черты, как компетентность; ведение дел бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законодательством; упорядоченность делопроизводства; свобода от субъективных влияний. Словом, организация государственной службы современного типа предполагает господство общеобязательных⁴ регламентированных процедур, исполнение которых не должно зависеть от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М.Вебер. По Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующему: 1) бюрократическая юрисдикция четко зафиксирована нормативным образом: 2) иерархическая организация бюрократической структуры основана на твердо установленных принципах должностной субординации; 3) вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, директивы и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению; 4) все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, компетентными не только в сфере собственных должностных обязанностей, но и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом. Технически, по М.Веберу, это самая совершенная форма организации государственной службы. Ее превосходство проявляется в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, безличном характере деятельности. «Идеологической» основой веберовской модели были три постулата: 1) бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», не вмешиваясь при этом в его компетенцию; 2) это наилучшая из всех возможных форм организации; 3) важнейшее ее достоинство - эмансипация от субъективных человеческих влияний на принятие решений. Нет сомнения, что ⁵подход Вебера составил эпоху в административной науке и практике, стал фундаментальной основой теории управления в индустриальном обществе. И значение его до сих пор далеко не исчерпано. Но жизнь все же оказалась сложнее идеальных схем М.Вебера. Уже начиная с К.Маркса, исследователи часто отмечают у бюрократии развитых государств такие черты, как своекорыстие, корпоративность, формализм, карьеризм, притязание на монопольную компетентность, отношение к гражданам как «винтикам» безличной машины. И как общественный результат - перерождение рациональной бюрократии, фактическое отчуждение рядовых граждан от власти и управления. Как заявил в свое время В. Остром, один из наиболее авторитетных политологов современности, практическое воплощение в жизнь веберовского идеального типа «полностью развитой бюрократии» способно создать такую бюрократическую машину, при которой профессиональные бюрократы соединятся в цепи, а граждане превратятся в зависимые массы, в беспомощных «дилетантов» при своих политических «хозяевах». Господство полностью развитой бюрократии превратит все формы конституционного правления в равнозначные фикции. Единственной политической реальностью останется бюрократия.⁶ 

§3. Пути преодоления бюрократизма

    Поскольку в основе бюрократизма лежат экономические, организационные, политико-идеологические, социокультурные корни, необходимы изменения экономических, организационных, социальных, политических и других условий, способствующих обюрокрачиванию управленческих процессов. Успех борьбы с бюрократизмом в России определяется тем, по какому пути социально-экономического и политического развития пойдет страна, насколько быстро и в каких масштабах будут реализованы идеи демократии, свободы и социальной справедливости, как будут осуществлены принципы демократической самоуправляемости.

    Бюрократизм приобретает тем большие масштабы и влияние, чем авторитарнее политический режим. Демократизация системы управления лишит бюрократизм благоприятной среды, тех "ниш", в которых он сейчас размножается и благоденствует. При этом борьбу с бюрократизмом следует рассматривать в широком контексте демократического обновления, недопустимо ее сведение к обличению бюрократического стиля управления, к антибюрократическим кампаниям и механическим реорганизациям аппарата управления.

    Освобождаясь  от ошибок и перехлестов прежней системы, люди нередко впадают в другую крайность - вседозволенность, не знающую границ. Демократия - это не вседозволенность, а порядок, основанный на самоконтроле общества, гражданской зрелости и высокой культуре людей, особенно занятых в аппарате органов государственной власти.

    Успешной  борьбе с бюрократизмом могут  и должны способствовать система  социального оппонирования чиновничеству  и социальный контроль за деятельностью  аппарата в целом. Однако социальное оппонирование ни в коем случае не следует толковать как нечто антиаппаратное. Без аппарата нет и не может быть ни одного органа управления, без него - анархия, хаос. Но управление нельзя доверять лишь одному аппарату. Необходимо сочетание демократического государственного управления с действенными механизмами социальной саморегуляции. Опыт (и положительный, и отрицательный) показывает, что повышение эффективности государственного управления практически невозможно, если оно не дополняется, не уравновешивается "разумными" механизмами социальной саморегуляции, стимулирующими гражданскую активность и общественный контроль. Такой системой социального оппонирования государственной власти призвано стать формирующееся в нашей стране гражданское общество с развитой системой саморегуляции.

    В сфере государственного управления работают люди, занятые сложным, специфическим видом умственного труда - управленческим трудом. Из его особенностей вытекают и особые требования к управленческим кадрам, в частности, компетентность (знание профессии), деловитость (умение вести дело), сочетание научного и административного подходов, организованность, высокая порядочность и ответственность.

    По  мнению большинства респондентов, нынешним государственным служащим в значительной степени свойственен бюрократический  стиль работы. 27% опрошенных отмечают, что чиновники действуют в импровизационном стиле, который присущ тем, кто не имеет серьезной профессиональной подготовки и кто привык поступать под воздействием эмоций, без учета возможных последствий принятия решений для коллективов и общества в целом.

    Непрофессионализм чиновников порождается, во-первых, отсутствием  научной системы работы с кадрами  во всех звеньях государственного организма, диктатом назначенчества; во-вторых, во многом сохраняющимся сегодня бюрократическим подходом к кадрам; в-третьих, тем, что до последнего времени невостребованными по большому счету оказываются компетентность, профессионализм, хорошие знания в области экономики, права, социологии, управления персоналом и культурологии. Переходное общество с его малоэффективными системами защиты аппарата от недостойных не сделало еще категорического заказа на профессионалов. Более того, на волне демократизации в аппарат попало немало аутсайдеров прошлого, честолюбивых фразеров, стремящихся, используя власть, урвать себе кусок побольше. Страна же нуждается в новом поколении профессионалов-управленцев современной формации, причем с зачетом всей структуры должностей как по их уровням, так и по содержанию деятельности. При этом речь идет о дифференциации работников-управленцев не только по занимаемым должностям разного уровня в разных звеньях аппарата, а прежде всего по их деловым и личностным качествам, по тому, какие свойства своей души вкладывают они в работу, чем руководствуются в жизни.

    Повышение эффективности работы аппарата может быть достигнуто за счет повседневного внедрения научной организации, механизации и автоматизации управленческого труда, создания в коллективах атмосферы, где все борются за "высшее качество". При этом выделим три направления. Первое - применение вычислительной техники и автоматизированных систем управления. Второе - использование средств оргтехники для сбора, обработки, составления, копирования, размножения, хранения, поиска и пересылки документов. Третье - создание служб психологического сопровождения управления. Наибольший эффект достигается при сочетании этих направлений.

    Бюрократизм не может не проявляться в развитой системе управления, в которой  субъект и объект управления в  той или иной мере отделены друг от друга, где субъект управления специализируется и профессионализируется. Каждый государственный служащий в той или иной мере бюрократ. Но отсюда вовсе не следует, что для уничтожения бюрократизма необходимо уничтожить государственную службу, профессиональный аппарат власти или управления. Такая идея ошибочна и малопродуктивна. Выход лежит в другой плоскости поиска. В этой связи необходимо выделить проблематику бюрократии и бюрократизма в специальный раздел теории управления для более глубокого их анализа.

    Реформирование  системы государственной службы Российской Федерации как приоритетное направление государственной политики в области государственного строительства  является важнейшей частью административной реформы, осуществляется в ее рамках и проводится в тесной взаимосвязи с военной реформой, реформой судебной системы и другими реформами. Предложения по реформированию системы государственной службы РФ направлены на:

приведение  государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями, новыми экономическими условиями, создание целостной системы государственной службы;

разграничение функций и полномочий государственных  органов, их подразделений, а также  их рационализацию;

формирование  разных типов государственных органов  на основе выполняемых ими функций с применением к ним разных методов планирования, финансирования и оценки деятельности;

разработку  эффективных механизмов кадровой политики на государственной службе;

создание  нормативной правовой основы регулирования  государственной службы Российской Федерации.

    Реформирование  системы государственной службы следует проводить по следующим  направления:

    1. Упорядочение функций и структур  органов государственного управления, формирование регламентов деятельности  органов управления, их подразделений и сотрудников; выработка типовых положений о федеральных органах исполнительной власти и их структурных подразделениях, оптимизация сети подведомственных органам государственной власти учреждений и предприятий.

    Например, возможен переход к трехуровневой системе федеральных органов власти (аппарат Правительства РФ - министерство - служба / агентство / надзор), что позволит четко определить сферы ответственности органов исполнительной власти и оптимизировать их состав и механизмы функционирования.

    При этом каждый тип органов государственного управления имеет свои специфические функции: министерство занимается выработкой государственной политики и координацией деятельности государственных агентств, служб и надзоров, действующих в соответствующей сфере (примерами министерств могут служить министерства финансов, юстиции, обороны); службы - это органы, оказывающие услуги, связанные с реализацией властных полномочий государства и финансируемые исключительно за счет бюджета либо установленных законом обязательных платежей хозяйствующих субъектов и населения (служба судебных приставов, налоговая служба, таможенная служба); надзоры - органы, реализующие контрольные функции государства по отношению к хозяйствующим субъектами и населению; агентства - органы, оказывающие государственные услуги как за счет бюджетных средств, так и на платной основе (примерами агентств могут служить авиационно-космическое агентство, статистическое агентство).