Бюрократия в России

Министерство образования  и науки Российской Федерации

ГОУ ВПО «Тульский государственный  университет»

Кафедра социологии и политологии

 

 

 

 

                                Контрольно-курсовая работа по  дисциплине

 

«Основы менеджмента»

 

 

Российская бюрократия.

 

 

                                    Студент гр. 820481 Климова Е.А

                                    Науч.рук.: канд. полит .наук  доц. Твирова Ю.А.

 

 

 

 

                                                            Тула, 2012

 

 

 

                              План

 

Введение

1.  Теоретико-методологический  аспект изучения бюрократии

1.1Понятие бюрократии, теории бюрократии

1. 2История возникновения бюрократии

2. Место бюрократии в системе российской государственной власти

2.1 Проблема бюрократизации управления

2.2 Особенности российской бюрократии

3. Практический опыт исследования российской бюрократии

3.1 Эмпирические исследования бюрократии в России

3.2 Рекомендации по оптимизации организационной структуры бюрократического аппарата

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                    Введение

             В начале XXI века Россия столкнулась с рядом проблем политического, социально-экономического, культурного характера, которые привели к необходимости поиска ценностных составляющих деятельности бюрократической организации и форм развития общества. В ходе преобразований, проводимых в российском обществе, особое внимание привлекают процессы, связанные с развитием бюрократии, формированием соответствующего социального слоя. Любое современное государство немыслимо без бюрократии, выполняющей значительный объем работы по осуществлению государственных задач и функций.

Бюрократия, являясь одним  из важнейших компонентов механизма  реализации политической власти, традиционно  в массовом сознании рассматривается с негативной стороны, что обусловлено особенностями развития российского общества.

Игнорирование бюрократией  критериев своей профессиональной деятельности снижает степень доверия населения к действующему режиму, приводит не только к профессиональной «незрелости» бюрократической власти, но и к негативному влиянию этой группы на весь политический процесс в целом.

В связи с этим актуальность темы определяется необходимостью исследования особенностей российских государственных органов, условий формирования традиционных бюрократических образцов управления, оптимизации работы во властных структурах.

    Теоретико-методологическая основа исследования опирается на труды отечественных и зарубежных ученых в области политологии, менеджмента, социологии, государственного и муниципального управления.

Проблемы бюрократии в  современной России рассматривают  Миронова Д, Оболонский А.В., Е. Цветкова, Н.Корольков,  Андриянов В. Д. и др.¹

Бюрократия в зарубежной и отечественной науке рассматривалась  с разных точек зрения.

Бюрократию, как феномен  современного общества рассматривают  Комаровский В.С., Тихонова Н.Е., Смирнов К., Васильев А.А. и др.²

Проблемы бюрократизации государственной службы рассматривают  Гудков А., Левада Ю., Лаверсон Ф., Седов Л.,  Васильев А.А., Смольков В.Г.³

              Проблема хявляется хорошо разработанной, но требует дополнительных исследований, так как проблема является актуальной по сей день.

 

Данное исследование предполагает использование ряда теоретико-методологических подходов:

Системный подход позволит рассмотреть бюрократию как систему

 Структурно-функциональный подход  позволяет изучить структуру бюрократии , проследить факторные связи;

Синергетический  - этот подход позволит проследить динамику развития бюрократии;

Деятельностный подход  включает исследование бюрократизации государственной службы их воздействия на государственное управление;

Для сбора эмпирических материалов  применяется вторичный анализ эмпирических исследований бюрократии в современной России.

 

Объект исследования –  феномен бюрократии.

Предмет- бюрократия в системе российской государственной власти.

 

Целью исследования является исследование проблем бюрократии в  современной России для выделения рекомендаций по оптимизации организационной структуры бюрократического аппарата.

Для достижения цели поставлен  ряд задач:

-рассмотреть понятие  бюрократии;

-рассмотреть основные  теории бюрократии;

-изучить историю возникновения  бюрократии;

-определить место бюрократии  в системе российской государственной  власти;

-выявить проблемы бюрократизации  государственной службы;

-рассмотреть практический  опыт исследования российской  бюрократии;

 

Гипотезы

Описательная

В современной России бюрократия выступает необходимой формой управленческой деятельности, призванной реализовать поставленные задачи; в то же время бюрократия сегодня все в большей степени ориентируется на выражение и защиту своих интересов.

Объяснительная

Стремление бюрократического аппарата подстроиться под требования окружающего общества, привели к внутренней дифференциации, появлению множества центров, принимающих решения в интересах отдельных групп

Прогностическая

Еще очень Долгое время  Россия останется бюрократической страной, бюрократия продолжит играть важную роль в государстве.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.  Теоретико-методологический  аспект изучения российской бюрократии

1.1 Теоретические подходы к исследованию бюрократии

Слово «бюрократия» в буквальном переводе на русский язык означает господство канцелярии (от франц. bureau – бюро, канцелярия и греч. kratos – власть, господство), власть аппарата управления.⁴

Считается, что термин «бюрократия» был введен в оборот в 40-е гг. XVIII в. французским экономистом Винсентом де Гурнеем, для которого бюрократия предстает как некий способ осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых гражданских служащих-чиновников. Употребление данного термина становится довольно распространенным в социально-политической литературе отдельных европейских стран в XIX веке. ⁵

Начало развитию теории бюрократии на поприще политического анализа положил Г.В.Ф.Гегель. Он первый подчеркнул ту роль, которую играют государственные служащие, или функционеры, в процессе унификации и рационализации общества, противостоя раздробленности на уровне гражданского общества в сфере экономической обособленности индивидов.

Во времена Гегеля бюрократия ассоциировалась прежде всего с понятием централизованного европейского государства как прогрессивного для той эпохи явления. В его концепции идеи рационального устройства такого государства достигли наиболее отточенного и завершенного выражения.

          А. Токвиль (1805 – 1859) отмечал, что централизация, вездесущность, всемогущество общественной власти, единообразие ее законов – вот наиболее характерные черты всех зарождающихся сегодня политических систем.

Английский философ и экономист  Дж.С. Милль (1806 – 1873) противопоставлял бюрократию и парламентскую демократию как два противоположных типа политической системы.

Парадоксальным преемником гегелевской  традиции государствоведческой мысли был К. Маркс. Парадоксальным — потому, что он критически подошел к гегелевскому наследию, преемником — потому, что, как и у Гегеля, бюрократия ассоциируется у него с управлением государством.

В трудах К. Маркса (1818 – 1883) проблема бюрократии не являлась центральной  и не получила систематического рассмотрения. Тем не менее теоретическое наследие Маркса по исследованию проблемы бюрократии представляется интересным и достаточно ценным, сохраняя свою актуальность и по сей день, и поэтому не может игнорироваться.

В своих ранних работах, написанных в 1842 - начале 1843 г., Маркс фиксирует  проявление бюрократических отношений  в двух сферах: 1) внутри бюрократии; 2) между бюрократией и обществом (другими словами, применительно  к объекту управления).

В процессе исследования бюрократии Маркс вводит категорию «государственный формализм», который представляет собой превращение государственных задач в канцелярские задачи и наоборот.

Наконец, в критическом анализе  «Философии права» Гегеля Маркс использовал  категорию отчуждения. Особенно успешным и эффективным было применение Марксом  понятия отчуждения для анализа  сознания и психологии бюрократа. Привилегированное  положение бюрократии служит источником мистификации ее сознания.

Первым ученым, давшим систематизированный  анализ государственной бюрократии, был немецкий социолог М. Вебер (1864-1920). Основным источником, в котором наиболее полно представлена теория бюрократии немецкого социолога, является его фундаментальный и итоговый труд – «Хозяйство и общество» (1922 г.), который остался незавершенным. Проблема власти бюрократии рассматривалась Вебером в политических статьях, в частности, в его статье «Парламент и правительство в преобразованной Германии» (1917 г.).

Вебер характеризует патримониальное  чиновничество и рациональную бюрократию как два во многих отношениях противоположных типа, но не проводит между ними непреодолимой границы. Промежуточное положение между этими двумя типами занимает в его теоретических построениях патримониальная бюрократия. Согласно Веберу, при чисто традиционном господстве управленческий персонал не обладает такими чертами бюрократической администрации, как четкое разграничение сфер полномочий, рациональная иерархия должностей, назначение на основе добровольного контракта, специальная подготовка как условие занятия должности и постоянное денежное жалованье.

Вебер отмечал, что повсеместное распространение  бюрократии (в государственном аппарате и политических партиях, в университетах, в армии и т.д.) вызвано, прежде всего, тем, что она оказывается более эффективной, чем любая другая форма управления.

Теория бюрократии Вебера стала  вершиной классического рационализма и вместе с концепцией Вильсона – Гудноу во многом послужила основой для развития административных наук в XX столетии.

          Свое дальнейшее развитие теория государственного управления и бюрократии получила в трудах «классической школы» и школы «человеческих отношений», представлявших направление «научный менеджмент», которое преобладало в первой трети XX в.

Представители «классической школы» (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни и др.) сконцентрировали внимание на изучении организационных структур, их иерархии, официальных и коммуникативных потоках, безличных элементах организации, нормативном регулировании всех сторон деятельности организации и на этой основе предложили модели формальных структур и отношений.

Целью «классической школы» была разработка принципов административно-государственного управления. Так, французский ученый А. Файоль сформулировал 14 общих принципов управления: разделение труда, власть (право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться), дисциплина, единство распорядительства, единство руководства, подчинение частных интересов общим, справедливое вознаграждение персонала, централизация, иерархия, порядок (каждый должен знать свое место), справедливость (равная оплата за равный труд), постоянство состава персонала, инициатива, единение персонала («корпоративный дух»).

 Идеи А. Файоля во многом перекликались с теориями американских классиков менеджмента – Ф. Тейлора, Г. Эмерсона, Г. Форда. Почти все «классики» были убеждены, что следование разработанным ими принципам приведет к успеху государственного администрирования в разных странах. Наиболее важные постулаты классической теории можно резюмировать следующим образом: наука вместо традиционных навыков, гармония вместо противоречий, сотрудничество вместо индивидуальной работы, максимальная производительность на каждом рабочем месте.⁶

В 30-е гг. возникла школа «человеческих  отношений» как реакция на недостатки классического подхода, в ответ  на его неспособность осознать человеческие отношения в качестве основного  элемента эффективности организации. Представители этого направления (например, американские ученые А. Маслоу, Э. Мэйо, М. Фоллет и др.) сделали акцент на организации как человеческой системе, на социологических и социально-психологических аспектах поведения ее членов. В частности, в своих исследованиях они обратили внимание на анализ психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации1.

В работах американского социолога  А. Гоулднера бюрократия рассматривается как нормальный и «здоровый» институт, а негативные проявления бюрократической практики в виде формализма, косности, волокиты и т.д., то есть всего того, что обозначается термином «бюрократизм», характеризуются как дисфункции, «патологии».

Оригинальная интерпретация дисфункциональных аспектов работы бюрократических организаций содержится в трудах известного французского социолога М. Крозье, имя которого на Западе ассоциируется прежде всего с названием его основополагающего труда — “Бюрократический феномен”.

Оригинальность подхода М. Крозье состояла в том, что в дисфункциях бюрократии он увидел не отклонение, а конституирующее свойство в функционировании современных бюрократических организаций, их “латентную функцию”. Как это ни парадоксально выглядит на первый взгляд, но именно дисфункции, как указывал французский социолог, сохраняют и усиливают бюрократию: “Бюрократическая система организации — это такая, в которой дисфункции стали главным элементом равновесия”.

Г. Шмидт и Х. Трайбер, сопоставив основные характеристики административно-государственной деятельности во второй половине XX столетия с деятельностью бюрократии «классического типа», разработали идеальный тип современной «политической бюрократии.⁷

В целом, теории, основанные на неклассической парадигме (в том числе и поведенческий  подход, который был очень популярен  в 50—60-е гг. XX в.), «сосредоточили исследовательский  дискурс на изучении людей – смыслообразующего фактора организации». В рамках этих теорий были раскрыты факторы личностной мотивации человека, удовлетворенности трудом как основного фактора повышения эффективности организации, а также разработаны механизмы развития инициативности служащего, переходящей посредством делегирования прав и ответственности в самоуправление. Основной целью школы поведенческих наук в самых общих чертах было повышение эффективности бюрократической организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов.

Английский социолог М. Элброу составил довольно полную классификацию концепций (смысловых значений) бюрократии, которую несколько позже дополнил американский социолог Ф. Риггс:

1) должностные лица (чиновники,  служебный персонал, бюрократы);

2) аппарат (система взаимосвязанных  должностных лиц, административный аппарат);

3) организация со штабом служащих (любая организация: большая комплексная,  современная, бюрократизированная);

4) бюрократизированное государство  (политическая система, в управлении  которой доминирующая роль принадлежит  ее должностным лицам);

5) бюрократы у власти (правление,  осуществляемое чиновничеством; чиновничество  как правящий класс);

6) бюрократизм (бюрократическое  поведение, организационная неэффективность);

7) бюро-рациональность (рациональная  организация, эффективная администрация);

8) администрация, осуществляемая  чиновниками (выполнение задач  организации ее штатом или  должностными лицами);

9) бюрократия («идеальный» тип бюрократии  М. Вебера и других авторов, характеризуемый рядом определенных черт);

10) патобюрократия («идеальный» тип переменного ряда негативных свойств, присущих аппарату или системе должностных лиц);

11) бюрократическое общество (любое  общество, где доминирует бюрократия: прединдустриальное бюрократическое общество, бюрократизированное общество).

Приведенная классификация свидетельствует  о том, что к настоящему времени концептуализация бюрократии в социальных науках на Западе характеризуется расплывчатостью и достаточно большим расхождением смысловых значений. Это становится причиной «терминологической и смысловой путаницы», которая свойственна работам, посвященным анализу проблемы бюрократии. Как выразился один зарубежный автор, «бюрократия представляется явлением, о котором каждый говорит, которое каждый чувствует и знает по опыту, но которое не поддается концептуализации».

 

1.2  История  возникновения бюрократии

Бюрократия присуща обществу, построенному на социальном неравенстве и эксплуатации, когда власть сосредоточивается в руках той или иной узкой правящей группы. Коренным признаком бюрократия является существование и рост слоя бюрократов — привилегированной и оторванной от народа чиновничье-административной касты.

          Формы Бюрократия менялись на протяжении истории в связи со сменой эксплуататорских общественно-экономических формаций. Её зачатки возникают в связи с обособлением сферы государственного управления в рабовладельческих государствах Древнего Востока. Наиболее развитой Бюрократия в этот период была система власти в Китае. Сложные бюрократические системы управления существовали в Римской империи и Византии. В средние века в феодальных государствах Западной Европы бюрократический аппарат имели королевская власть и церковь во главе с папской курией. Усиление королевской власти и абсолютизма сопровождалось ростом Бюрократии.⁸

        С развитием капитализма и приходом к государственной власти буржуазии бюрократический режим утверждается в сфере политической жизни. Огромное влияние на степень бюрократизации политической жизни в отдельных странах имели социально-политические традиции: формирование централизованных феодальных государств и абсолютизм служили исторической базой для формирования буржуазно бюрократической машины государственной власти. Так было в 19 в. в Европе, в отличие, например, от США, где буржуазно-демократические порядки возникли в «чистом» виде и некоторое время препятствовали всестороннему развитию Бюрократия в политической жизни страны.

         Если в докапиталистических формациях Бюрократия существовала прежде всего как форма политической организации, то в период господства капиталистических отношений она становится также формой организации экономической жизни. Переход от эпохи свободной конкуренции к монополистическому капитализму привёл к возникновению Бюрократия и в области экономики. С развитием государственно-монополистического капитализмаБюрократия превратилась в универсальную форму социальной буржуазной организации, начиная с монополий и кончая различного рода добровольными организациями.

        В истории Российского государства просматриваются глубокие корни и традиции российской бюрократии, обладающей своими специфическими особенностями. Гражданского общества европейского образца у нас никогда не существовало. Российское государство всегда господствовало над российским обществом. Экономические преобразования, например, осуществлялись только сверху, то есть в интересах, прежде всего, бюрократии и ею же проводились в жизнь путем государственного принуждения, насилия над остальной частью общества. На этой почве формировалась бюрократическая традиция политической мысли и практики: гражданин есть собственность государства и все его действия либо определяются властью, либо являются покушением на власть.

В России выделение государственной  службы в особое направление публично-профессиональной деятельности и возникновение бюрократии шли параллельно с возникновением и усилением государственной власти, созданием Русского централизованного государства, а затем и Российской империи. Отмена местничества в 1682 г. стала началом преобразования государственной службы в России и показала необходимость упорядочения новой системы назначений и отладки производства в чины для сплочения складывающейся бюрократии как опоры развивающегося абсолютизма. Еще в царствование Федора Алексеевича был подготовлен проект "Устава о служебном старшинстве бояр, окольничих и думных людей", который не был реализован. Политическая и государственная централизация с необходимостью влекла и выстроенную на тех же началах бюрократическую систему, непосредственно и исключительно подчиненную верховной власти, выделение особой социальной группы должностных лиц, наделенных властью и становящихся всепроницающей и доминирующей силой в обществе.

Возникновение профессиональной государственной службы и бюрократии в России было связано с государственными реформами Петра I, создание которым "регулярного государства" (в современном понимании - "рационально управляемого государства") требовало укрепления аппарата управления и его движущей силы - "регулярной" ("рациональной") бюрократии. Можно говорить о том, что именно с этого времени появилась "профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов" - как это и закреплено в современном российском законодательстве. С конца XVIII в. - начала петровского правления - организационные преобразования центрального и местного государственного аппарата неизменно корреспондировали с бюрократическо-кадровым обеспечением их деятельности - совершенствованием системы государственной службы.

Переход от службы государю к государственной службе с переходом  от отдельных служебных поручений  боярам и создания соответствующих  учреждений (Приказов) к согласованной, выстроенной по единой схеме системе центральных и местных государственных учреждений с постоянным составом должностных лиц потребовал решения и проблем организации государственной службы. Параллельно приблизительно в 1719-1722 гг. была проведена работа по созданию узаконения о государственной службе, хотя сбор сведений о европейском законодательстве (английском, шведском) начался ранее и продолжился сбором необходимых материалов Иностранной коллегией во Франции, Голландии, Дании и Пруссии. Подготовительные материалы содержали оригиналы текстов их законов о чинопроизводстве - шведских уставов о чинах 1696 и 1705 гг., регламентов датских королей Христиана V (1699 год), Фредерика IV (1717 год) и др., переводы на русский язык, а также сводный обобщающий документ по этому вопросу. Русская практика была обобщена в виде подготовленных по приказу царя "Показаний древнейших русских чинов гражданских и придворных с изъяснением каждого".

В основе причин издания "Табели о рангах" лежали потребности  социально-политического характера. С одной стороны, повлияло усложнение социальной структуры общества, в связи с чем уже на рубеже XVII и XVIII вв. потребовалось выделение государственной службы в самостоятельную сферу деятельности для обеспечения ее относительной независимости, а вместе с тем - создание особой, профессионально, социально и корпоративно выделенной группы государственных служащих. С другой стороны - усиление государственно-правовых начал в деятельности государственной власти (когда юридический инструментарий ее политики приобретал системообразующее значение в создании государственных управленческих структур) и повышение роли законов как актов оформления политической воли монарха и главного источника права, которые должны были выполняться всеми подданными независимо от положения в сословной и служебной иерархии.⁹

В основе узаконения лежало преимущественное право поступления  на государственную службу дворян (главным  образом потомственного поместного дворянства), которые имели льготные условия поступления на службу и быстрого продвижения по ее рангам. При этом власть, конечно же, учитывала значение дворянства и как социальной ее опоры, и как более образованного в целом сословия. Бралось в расчет и то, что дворяне имели имущественную обеспеченность, поскольку сама государственная служба считалась для дворян сословной обязанностью и давала довольно небольшое материальное вознаграждение. При этом предполагалось, что каждый служащий был обязан пройти их, начиная снизу и доверху, прослужив в каждом классе определенное количество лет, но срок нахождения в них за особые заслуги по службе мог быть сокращен. Для перехода в следующий класс необходимо было занять вакантную вышестоящую и соответствующую следующему чину должность.

 Такая система государственной службы предполагала обеспечить замещение указанных в табели вакансий и приобретение необходимых познаний и навыков самим опытом государственной службы - первоначально основного средства обучения служащих. Упоминалась в "Табели" и выплата денежного жалованья, которое начинает в петровское царствование вытеснять раздачу земли и способствует формированию бюрократии как социальной группы, не принадлежавшей к классу землевладельцев, но стоявшей на страже интересов верховной власти и феодального государства.¹⁰

В условиях сословного строя  в России государственная служба связывалась с обязательным наличием дворянского состояния и чиновник должен был иметь статус дворянина, поэтому "Табель" предусматривала, что каждый выслуживший первый - низший - классный чин имел право получить дворянство.

Петр I заложил основы профессиональной государственной службы. Определенные "Табелью о рангах" положения закрепили на последующие почти два столетия основные принципы состояния российского чиновничества. Дальнейшее развитие системы государственной службы отразило политику верховной власти в сфере государственно-правового строительства в России, которая проявилась в институционализации государственной службы по двум направлениям - общему определению кадровой политики и формированию профессиональной бюрократии как инструмента управления обществом. С этого времени чиновничество начинает занимать важное место в реализации государственной политики, становится "кровью и плотью" государственного механизма власти. В послепетровское время, в течение второй четверти XVIII в., "Табель о рангах" являлась основным регулятором государственной службы и узаконением, определявшим положение российского чиновничества.

 

Выводы по главе.

Зачатки бюрократии возникли в связи с обособлением сферы  государственного управления в рабовладельческих государствах Древнего Востока.

Бюрократический режим утверждается в сфере политической жизни с  развитием капитализма и приходом буржуазии к государственной  власти.

На степень бюрократизации государственной службы во многих странах большое влияние оказывали социально-политические традиции.

       М.Вебер считал, что бюрократия -  самая совершенная форма организации государственной службы. Ее превосходство проявляется в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, безличном характере деятельности. Идеальная бюрократия, по Веберу, рациональна, аполитична и высококвалифицирована .