Бюрократия и бюрократизм в системе государственной службы

Содержание

Введение………………………………………………………………………….3

Глава 1. Классические теории бюрократизма…

1. «Теория рациональной бюрократии»  М. Вебера………….
2. Теория бюрократии К. Маркса……………………………….

Глава 2. Бюрократизм: сущность и формы проявления. ……………

2.1.  Понятие, основные черты и принципы бюрократической системы…………………………………………………………

2.2.  Соотношение понятий «бюрократия» и «бюрократизм»….

Глава 3. Проблема бюрократии в современной России и пути преодоления бюрократизма………………………………………………………………

Заключение  ………………………………………………………………..

Список источников и литературы………………………………………..

ВВЕДЕНИЕ

Административная  организация, созданная для решения  сложных проблем современной  жизни, постепенно стала автономной по отношению к законодательной  и судебной ветвям власти. Нередко она самостоятельно формулирует и практически осуществляет политический курс в тех или иных сферах жизни. Хотя юридически правительство считается высшим органом управления, оно одновременно приобрело статус и функции волеформирующего политического института. В соответствии с ныне действующими во многих странах конституционными нормами правительство имеет широкие полномочия для вынесения важнейших политических решений. У него появился ряд новых функций, относящихся к так называемому политическому планированию, оно вторгается в сферу законодательства, разрабатывая и формулируя многие законопроекты, которые затем утверждаются парламентом.

В результате этого  возникло совершенно новое образование  анонимной власти - современное бюрократическое  государство. Само слово "бюрократия" используется в нескольких значениях. Нередко в него вкладывают негативный смысл, имея в виду волокиту, формализм чиновников. Но при всем этом бюрократия превратилась в неотъемлемый элемент современных организаций, а также всех политических систем. М. Вебер рассматривал бюрократию как систему административного управления, характеризующуюся следующими признаками: иерархия соподчиненности и ответственности; безличность, т.е. выполнение функций согласно четко фиксированным правилам; постоянство, в соответствии, с которым работа выполняется в течение полного рабочего дня на постоянной основе при гарантии должностного места и продвижения по службе; профессионализм.¹ Эти и подобные им признаки отражают сущность бюрократии.

Актуальность изучения бюрократизма как социальной проблемы обусловливается рядом факторов. Во-первых, реальной потребностью изменить форму организации всех сфер общественной жизни. Во-вторых, противоречием между этой объективной потребностью и связанной с нею иерархизацией общества и развитием демократии, включением широких слоев населения в общественную жизнь, в политическую деятельность. С этим связана также необходимость нахождения оптимального соотношения между профессионалами и непрофессионалами в управленческом процессе, между управляющими и управляемыми, руководителями и подчиненными. В-третьих, если говорить о нашей стране, то актуальность изучения данной проблемы предопределяется нарушениями, деформациями норм жизни гражданского общества и связанной с этим необходимостью формирования демократического общества, правового государства, углубления и расширения самоуправленческих начал, осуществления реформ во всех сферах жизни.

Цель работы – исследование бюрократии и бюрократизма в системе государственной службы.

Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- изучить   основные теорий бюрократии;

- рассмотреть понятие и сущность бюрократии

- охарактеризовать принципы  бюрократии;

- выявить различия между понятиями «бюрократия» и «бюрократизм»;

- исследовать  проблему бюрократии в современной России;

- определить пути преодоления бюрократии.

Нормативно-правовую базу исследования составили:

В курсовой работе будут использованы следующие монографические  издания:

Данная курсовая работа представлена введением, тремя разделами и заключением. В первом разделе работы изучены основные концепции бюрократии.  Ведь без получения представления об эволюции мысли о бюрократии затруднительно понять сущность данного явления. Второй раздел работы посвящен изучению понятия бюрократии и ее признаков. В третьем разделе рассмотрено современное состояние проблемы бюрократии в России и предложены пути решения данной проблемы.

Глава 1. Классические теории бюрократизма

1.  «Теория рациональной бюрократии» М. Вебера

В теории бюрократии Макса Вебера важным элементом выступает  понятие патримониальной бюрократии. Но для дальнейшего развития социологии наибольшее значение имел другой элемент  данной теории - разработанная идеально-типическая модель рациональной бюрократии.

Рациональная  бюрократия характеризуется Вебером  в ходе анализа легального господства. Отличительной чертой данного типа господства служит наличие системы  формальных правил, регулирующих деятельность управленческого персонала. Причем эти правила могут быть изменены. В этом заключается одно из важнейших отличий легального господства от традиционного: в традиционном возможность законотворчества ограничена существующими традициями, а в легальном не существует никаких ограничений, кроме соблюдения всех соответствующих формальностей. «Решающим является то, что подчинение теперь основано не на вере и преданности харизматической личности, пророку или герою,...но на лишенном личного характера объективном «служебном долге», который определен посредством установленных норм (законов, предписаний, правил)»². Предполагается, что повиноваться следует формальным правилам, а не лицу, обладающему властью. На смену принципу личной преданности, имеющему важнейшее значение при традиционном господстве, приходит ориентация на безликие нормы. Вебер считал, что само по себе легальное господство не обладает в глазах подчиненных достаточной легитимностью. Поэтому оно должно быть дополнено традиционными, патермониальными элементами. Впрочем, в реальности легальное господство в чистом виде и не существует, оно неизменно проявляется лишь в сочетании с другим типом. Легальное господство обладает рядом отличительных черт, среди которых Вебер особо выделяет следующие:

1. должностные  обязанности выполняются на постоянной  основе и регулируются установленными правилами;

2. обязанности  разделены между функционально  различными сферами;

3. должности  образуют иерархию, в которой  определены возможности контроля  за исполнением приказаний;

4. правила, регулирующие  деятельность, подразделяются на технические инструкции и правовые нормы, однако для исполнения и тех и других необходим специально подготовленный персонал;

5. должностное  лицо не может присвоить свою  должность;

6. легальное  господство может принимать различные  формы, но при более чистом типе используется бюрократический управленческий персонал;

При легальном  господстве с бюрократическим управленческим аппаратом лишь глава организации  занимает свое положение в результате выборов. Бюрократический аппарат  состоит из чиновников, которые действуют в соответствии со следующими принципами:

1. чиновники  лично свободны и подчинены  власти только в том, что  касается их должностных обязанностей;

2. чиновники  организованы в четко установленную  иерархию должностей;

3. каждая должность  обладает определенной сферой полномочий;

4. чиновник занимает  должность на основе добровольного  договорного соглашения;

5. кандидаты  отбираются на основании их  квалификации и при этом назначаются  на должность, а не выбираются;

6. вознаграждением  служит постоянное денежное жалование;

7. должность  рассматривается как единственный  или, по крайней мере, основной  род занятий чиновника;

8. существует  система карьерного продвижения  в соответствии с заслугами;

С точки зрения Вебера, рациональная бюрократия не тождественна легальному господству. С одной стороны, легальное господство может осуществляться и небюрократическими органами управления. С другой стороны, бюрократический административный аппарат может использоваться и в тех случаях, когда руководство не следует принципу легальности.

Вебер выделил  специфические черты рациональной бюрократической администрации, проводя  сопоставления современной бюрократии с традиционными формами управления, в которых подобные черты полностью  отсутствовали либо были слабо выражены. Некоторые из этих признаков впервые проявились в системе государственного управления в странах Запада. К их числу относится прежде всего специализация чиновников и их профессиональная компетентность.

Наряду со специализацией чиновников, важным отличительным признаком современной бюрократии, не существовавшим в прошлом, выступает отделение чиновника от собственности на средства управления. Такое отделение вело к тому, что получение индивидом средств к существованию зависело от организации, тем самым подчиняя его организационной дисциплине.

Вебер особо  подчеркивает контрактно-договорный характер отношений между отдельными чиновниками  и организацией в современной  бюрократии. Он отмечает также роль образовательной подготовки чиновников, уровень которой должен проверяться экзаменами и удостоверяться соответствующим дипломом, что в значительной мере определяет рациональный характер бюрократии. С точки зрения М. Вебера, специфическую рациональность придает бюрократии то, что она действует в соответствии с четко сформулированными правилами и обладает специальными знаниями, которые применяются ею в процессе управления.

Кроме того, следует  отметить, что бюрократия представляет собой иерархию чиновников, назначенных  на их должности вышестоящими органами. Организация, состоящая из выборных чиновников, не является, согласно Веберу, бюрократической в строгом смысле слова. Таких чиновников, имеющих свой собственный источник легитимности вне организации, невозможно подчинить дисциплине, отличающей подлинную бюрократию.

Важной особенностью бюрократического управления является то, что глава организации может быть уверен, что его распоряжения будут переданы по каналам коммуникации и исполнены в соответствии с существующими правилами. Бюрократическую организацию отличает строгая дисциплина. Именно объединение специальных знаний и дисциплины образует основу бюрократической администрации.

Как полагал  Вебер, бюрократические организации, в большей или меньшей степени  приближающиеся к чистому типу, можно  обнаружить в самых различных  сферах жизни современного общества: в аппарате государственного управления и в политических партиях, в учебных заведениях, в армии и на крупном капиталистическом предприятии. Но наибольшее развитие бюрократизация получает в государстве и массовой политической партии.

Повсеместное распространения бюрократии вызвано прежде всего тем, что она оказывается более эффективной, чем любая другая форма управления. Все это делает бюрократию совершенно незаменимой в современном обществе. Развитие современных форм организации, как считает Вебер, практически совпадает с распространением бюрократического управления.

Превосходство бюрократии над иными формами  управления обусловлено главным  образом тем, что она выступает  носителем специальных знаний, которые  необходимы для нормального функционирования любой крупной организации. Как отмечает Вебер: «Бюрократизация предоставляет прежде всего оптимальную возможность проведения в жизнь принципа специализации административных функций в соответствии с чисто объективными критериями. Управление осуществляется функционерами, которые обладают специальной подготовкой и в ходе непрерывной практики развивают свои навыки».

Утверждение Вебера о наивысшей эффективности бюрократии нередко подвергалось критике. По мнению некоторых социологов, Вебер не учел возможности появления в бюрократических организациях разного рода «дисфункций». При этом имелось в виду, что следование бюрократическим нормам могло привести к снижению эффективности управленческой деятельности. Такая точка зрения высказывалась в ряде работ Р. Мертона, который не подвергал сомнению веберовский идеальный тип рациональной бюрократии, но все же указал на то, что функционирование бюрократической организации сопровождается некоторыми побочными последствиями, противоречащими целям данной организации.³

Идеальный тип  рациональной бюрократии представляет собой лишь один из элементов более  общей концепции бюрократии, содержащейся в работах Вебера. Он сознавал, что  отклонения от идеального типа являлись неизбежными и носили систематический  характер. Связано это с тем, что чиновничество представляло собой особую социальную группу со своими собственными интересами, которую отличало также и стремление к расширению своей власти.

1.2. Теория бюрократии К. Маркса

В работах Маркса, написанных в 1842 - 1843 гг., вычленен ряд объектов исследования бюрократии классово-антагонистического общества, сформулировано исходное положение теории бюрократии, определена совокупность понятий и категорий для анализа этого феномена и поставлены вопросы, нуждающиеся в дальнейшем исследовании. Лишь после того, как были осуществлены эти важнейшие теоретические и методологические процедуры, Маркс переходит к анализу и критике гегелевской философии права. В.С. Нерсесянц отмечает, что при критике гегелевской философии права Маркс вкладывал в гегелевское понятие «разумного государства» качественно иное, революционно-демократическое содержание.⁴ Гегелевскую концепцию государства и бюрократии можно рассматривать как эмпирическое описание места и роли чиновничества в государстве. Государственный аппарат управления, с одной стороны, выполняет функции, необходимые для достижения всего объема целей государства, с другой - чиновничество рассматривается Гегелем как воплощение идеи государства и идеал государственной власти.

В гегелевской  философии права Маркс обнаруживает как теоретические положения все те феномены бюрократической деятельности и сознания - закон иерархии, государственный разум, теория разделения граждан на два класса.

Многообразие  исследовательской проблематики находит  выражение в системе Марксовых определений бюрократии как особой формы отношений, деятельности и сознания. Вот основные из них: бюрократия - это новый принцип организации гражданского общества и государства; государство, которое сделало себя гражданским обществом; особое, замкнутое общество в государстве; государственный формализм гражданского общества.

Резюмируя все  эти определения, Маркс называет бюрократию совокупностью государственных  слуг. Аппарат государственной власти и управления, таким образом, становится совокупностью государственных слуг, если каждый из чиновников материально и духовно связан с государством как формализмом, обладает монополией на управленческое и политическое знание и связанные с ним привилегии, осуществляет действия, направленные на освящение государства и чиновничества как «тела» государства. Лица, занятые профессионально в сфере государственной власти, вопреки Гегелю, не обладают действительным разумом, а являются носителями и выразителями «деловой рутины» и «горизонта ограниченной сферы».

Для уяснения политического  значения бюрократии необходимо учитывать, что политика государства в значительной степени определяется бюрократией, поскольку это частное сословие выступает в роли всеобщего. Бюрократия, согласно Марксу, не может вырабатывать и проводить разумную политику из-за того, что она движима материальными интересами и своекорыстием, обладает особым разумом, противостоящим действительному разуму, а служба правительству не является критерием действительной всеобщности и политической значимости данного сословия.

В то же время  деятельность по управлению государством существует в единстве с политической мотивировкой этой деятельности - действительным сознанием бюрократии. Бюрократия непосредственно  сращена с государством как особой формой отношений, деятельности и сознания. Политический фактор входит в состав бюрократических отношений и охватывает различные виды государственных властей. Марксовы определения бюрократии дают возможность описать гносеологические, социологические и политические характеристики бюрократии посредством применения категории «государственный формализм» в качестве исходной. В рукописи «К критике гегелевской философии права» можно обнаружить и иной, более глубокий, смысл категории «государственный формализм». Этот смысл устанавливается Марксом в процессе критики гегелевской концепции организма государства.

Государство, по Гегелю, органично, если оно определяет гражданское общество и как всеобщее господствует над единичным. Приоритет  отношения господства государства  над гражданским обществом у Гегеля оказался связан с потерей в философии права ряда социально-политических противоречий: между государством и гражданским обществом, между политическим консерватизмом и политической оппозицией как различными моментами законодательной власти. ⁵ Маркс, наоборот, строит свою систему взглядов на государство путем тщательного анализа различных моментов государственного формализма, имеющего глубокие корни в бытии и сознании гражданского общества.

Конкретизируя свое понимание органичности государства, Маркс вводит фигуры «политического материалиста» и «государственного идеалиста» для обозначения неразрывной связи государства с абстрактным и конкретным в индивиде. Государственный идеалист как существо, противоположное действительности, есть множество конкретных и политически значимых индивидов, действие и сознание которых не деформировано стандартами бюрократического действия и мышления. Марксова концепция организма государства базируется на фиксировании противоречий между политическим материалистом и государственным идеалистом. Множество субъективных, но конкретных мнений индивидов - основа государства и взаимного доверия между государством и индивидами. И в действии индивидов, и в теории, согласно Марксу, должно постоянно удерживаться различие между государством, бюрократией и правительством. Индивиды должны постоянно требовать политических гарантий того, что умонастроение бюрократии не является «политическим умонастроением» и что отсутствует тождество бюрократических и политических отношений в деятельности государственной власти.

Что же противопоставляет  Маркс гегелевской концепции  организма государства? Каков основной критерий органичности государства? В  рукописи «К критике гегелевской  философии права» Маркс стремится  выявить множество противоречий социально-политической действительности и тем самым приблизить разум к действительности, одновременно оторвав его от мнимых, мистифицированных политических форм и не менее мнимых форм отражения действительности.

Для анализа  разумности государственного строя, в котором преодолены бюрократические отношения, Маркс пользуется понятиями «подлинное государство», «разумное государство», «органическое государство».

В рукописи Маркса фундаментально разработаны две  основные методологические проблемы: проблемы отношения разума к действительности и проблема взаимосвязи всеобщих, особых и единичных интересов в гражданском обществе и политическом государстве. Обе эти проблемы разрабатывались Марксом в единстве, обусловленном предшествующим этапом его теоретической и практической деятельности, а также целями «К критике гегелевской философии права».

Маркс считал, что  бюрократическое отношение конституируется  тремя элементами: законом иерархии, государственным разумом и теорией  разделения граждан на два класса. В процессе критики философии Гегеля обнаружилось, что указанные элементы содержатся в концепции Гегеля на правах теоретических положений. Следовательно, философия права Гегеля может рассматриваться как теоретическая платформа необходимости и правомерности бюрократических отношений в обществе, тотальной бюрократизации общественной и политической жизни.

Эта теоретическая  концепция должна быть разрушена - так  можно определить основную цель Марксовой  критики гегелевской философско-правовой теории. В целях такого разрушения Маркс последовательно анализирует социальные предпосылки бюрократических отношений, проблему взаимосвязи разума и интереса, понятие всеобщего, гегелевскую концепцию индивида, намечает ряд проблем анализа бюрократической деятельности и на этой основе критикует гегелевскую концепцию организма государства в целом.

Эта установка  Маркса способствовала появлению новых  моментов в его взглядах на бюрократию, по сравнению с предыдущим этапом его исследования.

К числу нового следует, прежде всего, отнести попытку обнаружить в отношениях собственности социальные предпосылки бюрократических отношений. Маркс показывает, что иерархия как составной элемент бюрократических отношений определяется отношениями собственности. Фиксирование отношений собственности как предпосылки бюрократических отношений свидетельствует о начале окончательного перехода Маркса на позиции материализма в истолковании общественных явлений.

Данным переходом  объясняется и значительное расширение проблематики исследования бюрократии. Проблема взаимосвязи разума и интереса анализируется Марксом в контексте критики государственного разума и теории разделения граждан на два класса как составных элементов бюрократического отношения. Маркс считает, что ни одна из надындивидуальных сил не может быть носителем разума. Поэтому категория всеобщего должна включать в свой состав определения сущности, существования, отношений и целей деятельности индивидов.

Изучая эту  проблему, Маркс вводит методологически  и теоретически емкую категорию  государственного формализма для формулировки ряда проблем анализа бюрократической всеобщности. Введение этой категории - новый момент в развитии взглядов Маркса на бюрократию. Данная категория позволяет более подробно анализировать явления, отмеченные Марксом на предыдущей стадии исследования бюрократии, и указать ряд новых объектов исследования (система гарантий от бюрократических злоупотреблений властью). Множество объектов исследования позволяют Марксу дать систему гносеологических, социологических, политических характеристик бюрократии, расширяющих прежние представления о специфике этого феномена социальной и политической действительности.

Учет всего  многообразия проблематики, исследованной  Марксом в «К критике гегелевской  философии права» позволяет сделать  выводы о специфике Марксовой методологии анализа бюрократии в период начала окончательного перехода Маркса к материализму и коммунизму.

Содержание  Марксовой критики философии  права Гегеля показывает, что Маркс  не сводит анализ бюрократии к эмпирическому  описанию деятельности и сознания членов государственного аппарата управления. Наоборот, за каждым эмпирическим фактом бытия и сознания бюрократии и за каждым положением теории (философии права Гегеля), оправдывающей данное бытие и сознание, открывается ряд предметов исследования. Учет социальных предпосылок и диалектика социальных интересов - основа принципов отбора эмпирических фактов и отношений при анализе бюрократии. Отношения собственности, специфически преломленные в диалектике социальных интересов, позволяют ввести в сферу анализа носителей взаимосвязи единичных, особых и всеобщих интересов и изучать различные аспекты отношений, деятельности, и сознания данного носителя. Изучение бюрократии тем самым становится частью анализа общества в целом.

Если Макс Вебер  в своей трактовке бюрократии выступает как ценностно-нейтральный позитивист, то Маркс с его открыто-ценностным отрицанием универсальной социальной полезности государства стоит в своем отношении к бюрократии на прямо противоположных позициях. Здесь он полный нигилист. Бюрократия в его описании выглядит абсолютным злом. Даже простой перечень Марксовых пунктов критики бюрократии выглядит впечатляюще. Здесь и подмена общественного интереса частным интересом власти и конкретного чиновника, «присвоение государства» чиновничеством; и органическая неспособность решать подлинные проблемы, отсутствие государственного разума у бюрократии; предвзятость и произвол, возрастающие по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии; и корпоративность, своекорыстие этой иерархии; карьеризм как образ ее жизни, притязания на монопольную компетентность и формализм бюрократии. В целом бюрократия, по мнению Маркса, есть организм-паразит, принципиально неспособный быть ни носителем разума, ни выразителем всеобщих интересов.⁶

Теорию бюрократии Маркса, его критика отличается глубиной и большой обобщающей силой. И это даже несмотря на то, что она опиралась на анализ весьма ограниченного материала. Маркс точно обозначил негативные компоненты бюрократии. Его суждения в той или иной мере применимы и к большинству современных бюрократий.

Точка зрения Маркса на эту проблему содержит лишь один принципиальный дефект. Это - его идеологизированная односторонность, ограниченность. Маркс  не видит ничего хорошего в современной  ему форме государственного управления.

Глава 2. Бюрократизм: сущность и формы проявления. Бюрократия и бюрократизм в сфере государственной  службы

2.1. Понятие, основные черты и принципы  бюрократической системы

Бюрократия (от франц. bureau – канцелярия и греч. кратос – власть) – система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом. «Бюрократией» часто называют не только систему управления, осуществляемую специальным властным аппаратам, но и сам этот аппарат.

Кроме того, бюрократия - это люди, профессионально занимающиеся вопросами управления и выполняющие решения высших органов власти. В своей деятельности они следуют четким правилам и процедурам. Также этим термином называют систему управления, основанную на формализме и административной волоките.

Впервые понятие «бюрократия» появилось в 1745 году. Французский  экономист Винсент де Гурне назвал так чиновников, отнимающих реальную власть у монарха или у народа. Немецкий социолог Макс Вебер наоборот, видел в бюрократии необходимую систему управления. Он понимал под ней рациональную работу структур, где каждый элемент работает наиболее эффективно.

Основополагающие  принципы бюрократической системы:

•    Обязанности исполняются по правилам. Это позволяет обеспечить унифицированность выполняемых задач, их скоординированность, возможность выполнения большого количества задач с однородностью в продолжении длительного времени независимо от произвольных индивидуальных суждений.

•    Четкое рациональное разделение труда,  выполнение задач специалистами,   что   дает   возможность   осуществлять администрацию на высоком техническом уровне, эффективно, точно и продолжительно.

•    Иерархичность   уровней   управления   по  должностям   и выполняемым задачам, разделение полномочий по вертикали, при   котором   нижестоящий   уровень   контролируется вышестоящим. Подобная организация способствует образованию единого  рабочего   порядка  и  повышению  стабильности организации.