Бюрократия и бюрократизм

ВВЕДЕНИЕ

Бюрократию мы все  недолюбливаем. В нашем представлении  она одновременно сочетает в себе противоречащие друг другу качества неэффективности и угрожающего  могущества. С одной стороны, ее отличают некомпетентность, волокита и забота лишь о собственном благополучии; с другой - манипуляции, безответственность, многоначалие (кабинетолюбие, стололюбие) и т.п. Нет почти ни одного порока, который бы ей когда-либо не приписывался.

Тем не менее, бюрократия демонстрирует впечатляющую способность  противостоять, выживать в любых формах, стилях государственного и организационного управления.

Бюрократизация аппарата управления это хорошо или плохо. Для того чтобы ответить на этот вопрос, надо выяснить, что же такое  бюрократия, бюрократизм, как она  участвует в нашей повседневной жизни, где мы с ним сталкиваемся. А может эти понятия воспринимаются нами так негативно только из–за некомпетентности одного корыстного человека или действительно бюрократия – это абсолютное зло, с которым надо бороться, что предлагают исследователи феномена бюрократии  в связи с борьбой, нужна ли эта борьба или невозможна и многое другое.

Актуальность изучения бюрократизма как общественного  явления обусловливается рядом  факторов. Во-первых, объективной потребностью усиления организованности во всех сферах общественной жизни. Во-вторых, противоречием между этой объективной потребностью и связанной с нею иерархизацией общества и развитием демократии, включением широких слоев населения в общественную жизнь, в политическую деятельность. С этим связана также необходимость нахождения оптимального соотношения между профессионалами и непрофессионалами в управленческом процессе, между управляющими и управляемыми, руководителями и подчиненными. В-третьих, если говорить о нашей стране, то актуальность изучения данной проблемы предопределяется нарушениями, деформациями норм жизни гражданского общества и связанной с этим необходимостью формирования демократического общества, правового государства, углубления и расширения самоуправленческих начал, осуществления реформ во всех сферах жизни.

Степень разработки темы исследования: Явление бюрократии, изученное в свое время Максом Вебером и Рицци, затем Касториадисом (Шолье), Лефором, Туреном, сегодня охотно сравнивают с раковой опухолью, подтачивающей  общественный организм и поразившей прежде всего бывшие социалистические страны. Однако уже такие писатели, как Кафка, Чехов и Куртелин, бичевали в своих произведениях представителей бюрократии – администраторов, чиновников, клерков. И действительно, еще до великого перелома, ознаменованного революцией 1917 года, и утверждения модели нового общества за пределами России бюрократия являлась социальным образованием, господство которого опиралось не на происхождение и деньги, а на знание и применение законов, понимание функций и задач институтов и органов власти. Именно бюрократия неизменно представляет собой господствующую силу независимо от конкретной формы власти. Форма меняется, незыблемыми остаются позиции бюрократии, играющей роль относительно автономного фильтра и тормоза политических изменений, порождаемых представительной демократией. Имея в виду эту общественную структуру, Леон Блюм в 1936 году сказал, что Народный фронт мог самое большее стоять у власти, но ни в коем случае не владеть ею. Он понимал, что в условиях представительной и парламентской демократии власть находится в руках бюрократии, которую именуют администрацией.

Исключительная важность проблемы бюрократизма и бюрократии для России, где исполнительная власть, государство испокон веков играли (и продолжают играть) определяющую роль в большинстве сфер общества.

Теоретическая значимость работы: В данной главе с учетом специфики социологии рассматриваются  понятие и сущность бюрократии, причины  живучести и усиления бюрократизма в нашем обществе, основные условия его преодоления.

Практическая значимость работы: Главной проблемой, анализируемой  в настоящем исследовании, считается  недостаток официальных данных о  восприятии бюрократии в общественности России. Сведения о негативном отношении  населения к бюрократии можно почерпнуть лишь из общественных настроений. Наличие достоверных официальных данных могло бы стать толчком к реформированию отечественной бюрократической системы.

Предметом исследования являются элементы и виды бюрократии, а также методы борьбы с бюрократизмом.

Объектом исследования данной курсовой работы является население  Российской Федерации в данный момент население г. Коркино. Будет рассмотрено  их отношение к бюрократии в целом.

В целях решения указанных  проблем мной в настоящей курсовой работе будет рассмотрен бюрократизм как социологический феномен, и проведены исследования бюрократизма.

Цель курсовой работы - выявить особенности бюрократии и бюрократического аппарата в системе государственных органов.

Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

-Определить понятие  бюрократии и проследить эволюцию  основных теорий бюрократии;

-Выявить истоки бюрократии  в России;

-Рассмотреть систему  государственных органов;

-Выявить взаимосвязь  системы государственных органов  и бюрократии;

-Исследовать проблемы  бюрократизма в современной системе;

          -Определить пути преодоления бюрократии.

1.Методологические аспекты изучения бюрократии

1.1 Понятие бюрократии  и эволюция теории бюрократии

Слово «бюрократия» в буквальном переводе на русский язык означает господство канцелярии (от франц. bureau - бюро, канцелярия и греч. kratos - власть, господство), власть аппарата управления.

Считается, что термин «бюрократия» был введен в оборот в 40-е гг. XVIII в. французским экономистом  Винсентом де Гурнеем, для которого бюрократия предстает как некий способ осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых гражданских служащих-чиновников. В этом столетии термин “бюрократия” обычно употреблялся для обозначения особого типа политической системы, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками. Бюрократии при всём этом противопоставлялась система представительного правления, то есть правление выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту¹.

Начало развитию теории бюрократии на поприще политического  анализа положил Г.В.Ф.Гегель. Он первый подчеркнул ту роль, которую  играют государственные служащие, или  функционеры, в процессе унификации и рационализации общества, противостоя  раздробленности на уровне гражданского общества в сфере экономической обособленности индивидов. Он фактически начал разработку того, что в современной политической литературе обозначается как институт государственного управления (в инструментальной традиции государствоведения) или институт государства (в этической традиции). Смысл существования и задачи этого института (в обеих коннотациях) состоят в созидании, отстаивании и сохранении общей, объединительной точки зрения, в поддержке идеи первичности общества как определенного единства над обществом как противоречивом множестве интересов.

Гегель рассматривал бюрократию как один из трех основных слоев общества, наряду со слоем  промышленников и аграриев. При этом бюрократический слой, или слой гражданских  служащих, по его мнению, был единственным слоем в обществе, который воплощал в себе и реализовывал в действительности всеобщий интерес. Частный интерес гражданских служащих, считал он, совпадает с всеобщим интересом. Реализация же общегосударственных целей, а также легитимность самого слоя бюрократии, полнота доверия по отношению к нему со стороны народа во многом зависят от политической культуры и социально-политического поведения этого слоя. Отсюда возникает необходимость уделять особое внимание образованию и обучению представителей этого слоя как граждан и как профессионалов, чтобы они были на уровне предъявляемых к ним требований и на уровне возникающих перед ними задач.

Парадоксальным преемником гегелевской традиции государствоведческой мысли был К. Маркс. Парадоксальным - потому, что он критически подошел к гегелевскому наследию, преемником - потому, что, как и у Гегеля, бюрократия ассоциируется у него с управлением государством.

В трудах К. Маркса (1818 - 1883) проблема бюрократии не являлась центральной  и не получила систематического рассмотрения. Тем не менее теоретическое наследие Маркса по исследованию проблемы бюрократии представляется интересным и достаточно ценным, сохраняя свою актуальность и по сей день, и поэтому не может игнорироваться².  

В работе «К критике гегелевской философии права» Маркс вскрыл многослойность и противоречивость бюрократии. Критикуя односторонность Гегеля, стремящегося выдать бюрократию за идеальный способ администрации, Узость взглядов Гегеля на бюрократию проявилась в том, что он принял ее формальную организацию за действительную. При этом немецкий философ, с точки зрения Маркса, совершенно неверно отразил ее природу, самосознание и образ действий³.

Несомненной заслугой марксистского  анализа, как отмечают западные исследователи, является то, что он сделал бюрократию эмпирически осязаемым явлением и представил ее описание, которое не утратило своей актуальности до сих пор. Современные аналитики продолжают утверждать, например, что бюрократия создает порочные круги, на которых зиждется ее функционирование, что нижестоящие чиновники отдают инициативу и разрешение трудных ситуаций в руки начальства, а последнее оставляет за подчиненными необходимость справляться с отдельными частными осложнениями, не допуская информацию о них в верхние эшелоны власти (чтобы они “не беспокоили начальство”). Такая солидарность на основе некомпетентности тесно связывает нижние звенья иерархии с верхними и со всей бюрократической организацией как системой.

Первым ученым, давшим систематизированный анализ государственной бюрократии, был немецкий социолог М. Вебер (1864-1920). Основным источником, в котором наиболее полно представлена теория бюрократии немецкого социолога, является его фундаментальный и итоговый труд - «Хозяйство и общество» (1922 г.), который остался незавершенным. Проблема власти бюрократии рассматривалась Вебером в политических статьях, в частности, в его статье «Парламент и правительство в преобразованной Германии» (1917 г.).

Вебер характеризует  патримониальное чиновничество  и рациональную бюрократию как два во многих отношениях противоположных типа, но не проводит между ними непреодолимой границы⁴. 

Рациональная бюрократия исследуется Вебером в ходе анализа  легального господства. Для такого господства характерно, что члены организации подчинены системе безличных абстрактных правил, которые могут быть изменены в соответствии с принятыми процедурами. Наиболее чистый тип легального господства осуществляется бюрократическим управленческим аппаратом, который состоит из чиновников, действующих в соответствии со следующими принципами:

1) они лично свободны  и подчинены власти только  в том, что касается их безличных  должностных обязанностей;

2) они организованы  в четко установленную иерархию  должностей;

3) каждая должность  обладает строго определенной  сферой полномочий;

4) чиновник занимает  должность на основе добровольного  договорного соглашения;

5) кандидаты на замещение  должности отбираются на основании  их специальной квалификации  на конкурсной основе; чиновники  назначаются на должность, а  не избираются;

6) вознаграждением служит  постоянное денежное жалование  с правом на пенсию;

7) должность рассматривается как  единственный или, по крайней  мере, основной род занятий занимающего  ее лица;

8) существует система служебного  продвижения в соответствии со  старшинством или заслугами;

9) чиновник отделен от владения  средствами управления и не  присваивает свою должность;

10) он подчинен в своей деятельности  жесткой и систематической дисциплине  и контролю.

Вебер отмечал, что повсеместное распространение  бюрократии (в государственном аппарате и политических партиях, в университетах, в армии и т.д.) вызвано, прежде всего, тем, что она оказывается более эффективной, чем любая другая форма управления. Точность, надежность, быстрота, безличность, дисциплина, предвидимость, знание, постоянство управленческого процесса и преемственность, унифицированность, единоначалие, субординация, специализация, сведение к минимуму конфликтов и экономичность - всё это, считает немецкий социолог, достигает наивысшего развития в бюрократической организации. Кроме того, бюрократическая организация - наиболее рациональное институциональное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей. Тенденция бюрократизации современного - массового - общества (как и процесс рационализации) определялись немецким социологом как «судьба эпохи»⁵.

Кстати, сам Вебер различал две  формы бюрократии - государственную  и частную, что дало основание считать его одновременно и классиком теории организаций, и основоположником современных концепций государственной бюрократии.

Свое дальнейшее развитие теория государственного управления и бюрократии получила в  трудах «классической школы» и школы «человеческих отношений», представлявших направление «научный менеджмент », которое преобладало в первой трети XX в.

Целью «классической школы» была разработка принципов административно-государственного управления. Так, французский ученый А. Файоль сформулировал 14 общих принципов управления: разделение труда, власть (право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться), дисциплина, единство распорядительства, единство руководства, подчинение частных интересов общим, справедливое вознаграждение персонала, централизация, иерархия, порядок (каждый должен знать свое место), справедливость (равная оплата за равный труд), постоянство состава персонала, инициатива, единение персонала («корпоративный дух»). Идеи А. Файоля во многом перекликались с теориями американских классиков менеджмент а - Ф. Тейлора, Г. Эмерсона, Г. Форда. Почти все «классики» были убеждены, что следование разработанным ими принципам приведет к успеху государственного администрирования в разных странах. Наиболее важные постулаты классической теории можно резюмировать следующим образом: наука вместо традиционных навыков, гармония вместо противоречий, сотрудничество вместо индивидуальной работы, максимальная производительность на каждом рабочем месте⁶.

В 30-е гг. возникла школа «человеческих отношений» как реакция на недостатки классического подхода, в ответ на его неспособность осознать человеческие отношения в качестве основного элемента эффективности организации. Представители этого направления (например, американские ученые А. Маслоу, Э. Мэйо, М. Фоллет и др.) сделали акцент на организации как человеческой системе, на социологических и социально-психологических аспектах поведения ее членов. В частности, в своих исследованиях они обратили внимание на анализ психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации⁷.

Проведенный анализ основных теоретических подходов к исследованию проблем бюрократии показывает, что представителей разных школ прежде всего разделяет акцентирование внимания либо на формально-структурных, либо на человеческих сторонах административной организации; при всём этом каждая из теорий выявляет в объекте исследования имманентно присущие ему элементы и процессы, которые существуют как противоречивое взаимодополняющее единство, что позволяет этим теориям сосуществовать, дополнять или конкурировать друг с другом, культивируя тем самым поле общего научного поиска, органично включающего достижения различных научных школ.

Английский социолог М. Элброу составил довольно полную классификацию концепций (смысловых значений) бюрократии, которую  несколько позже дополнил американский социолог Ф. Риггс:

1) должностные лица (чиновники,  служебный персонал, бюрократы);

2) аппарат (система взаимосвязанных  должностных лиц, административный  аппарат);

3) организация со штабом служащих (любая организация: большая комплексная,  современная, бюрократизированная);

4) бюрократизированное государство  (политическая система, в управлении  которой доминирующая роль принадлежит  ее должностным лицам);

5) бюрократы у власти (правление,  осуществляемое чиновничеством; чиновничество  как правящий класс);

6) бюрократизм (бюрократическое поведение, организационная неэффективность);

7) бюро-рациональность (рациональная  организация, эффективная администрация);

8) администрация, осуществляемая  чиновниками (выполнение задач  организации ее штатом или  должностными лицами);

9) бюрократия («идеальный»  тип бюрократии М. Вебера и  других авторов, характеризуемый  рядом определенных черт);

10) патобюрократия («идеальный»  тип переменного ряда негативных  свойств, присущих аппарату или  системе должностных лиц);

11) бюрократическое общество (любое общество, где доминирует бюрократия: прединдустриальное бюрократическое общество, бюрократизированное общество)⁸.

1.2 Истоки возникновения  бюрократии в России

Следует отметить, что  исторические основы русской бюрократии и бюрократий западноевропейских также существенно отличны. «Собирание Русской земли» необходимо требовало централизации в управлении, а централизация неизбежно порождала бюрократию. Наше дворянство вышло из среды бюрократии и было сословием по преимуществу служилым.

В российской традиции понятие «бюрократия» изначально оценивается негативно. Более того, можно сказать, что в русском менталитете «бюрократ» и «бюрократизм» - бранные слова. Русская общественная мысль от А.Н. Радищева до В.С. Соловьева, от А.С. Хомякова до В.В. Розанова весьма критически относилась к «единовластию петербургской бюрократии под предлогом самодержавия». Чиновник в общественном сознании ассоциируется преимущественно с персонажами Гоголя, Салтыкова-Щедрина, Сухово-Кобылина.

По мнению А.Г. Левинсона, понятие «бюрократия» в негативном смысле «выражает отношение к деятельности специализированной социальной группы (государственных) служащих, а именно: упрек этой группе со стороны общества в неисполнении ею своих обязательств перед обществом, в злоупотреблении той властью над другими группами в обществе, которой она располагает». Под этим понятием может подразумеваться и отрыв исполнительных органов некоторой организации от нее самой, когда «орган, подчиненный организации, обществу, превращается в орган, подчиняющий тех, чью волю он призван исполнять; слуга становится господином»⁹.

Е.Г. Морозова справедливо  указывает, что термин «бюрократия» является фактически синонимичным термину  «государственная служба». «Ведь в  той мере, в какой государственная  служба на практике выходит за рамки механического исполнения и применения законов, она и становится «-кратией» - бюрократией, администрократией, административной властью. А именно в этом качестве она и интересует политологию, общество в целом». Вот почему в нашем исследовании термин «государственная бюрократия» употребляется наравне с термином «государственная служба»¹⁰.

Необходимо отметить, что очень часто смешивают  универсальные бюрократические  принципы организации управления, бюрократию как социальный слой, осуществляющий повседневное управление государственной машиной, и бюрократизм - социальную болезнь управленцев.

Возникновение профессиональной государственной службы и бюрократии в России было связано с государственными реформами Петра I, создание которым "регулярного государства" (в современном понимании - "рационально управляемого государства") требовало укрепления аппарата управления и его движущей силы - "регулярной" ("рациональной") бюрократии. Можно говорить о том, что именно с этого времени появилась "профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов" - как это и закреплено в современном российском законодательстве. С конца XVIII в. - начала петровского правления - организационные преобразования центрального и местного государственного аппарата неизменно корреспондировали с бюрократическо-кадровым обеспечением их деятельности - совершенствованием системы государственной службы.

На сегодняшний день система государственного управления в Российской Федерации характеризуется  многочисленными негативными чертами, причины которых отчасти кроются в ее историческом прошлом. Российский бюрократический аппарат не соответствует концепции рациональной бюрократии Вебера¹¹.

Бюрократизация и коррупция  аппарата, широкое участие должностных  лиц в коммерческих предприятиях, совмещение одними и теми же людьми нескольких постов в законодательных и исполнительных органах власти, правовой нигилизм, недостаточная проработанность законодательных актов, указов и постановлений, непродуманные высказывания представителей "верхов", попытки ограничения конституционных прав людей, неспособность противостоять нарастающему валу преступности - все это самым серьезным образом компрометирует чиновничество.

2. Место бюрократии  в системе государственной власти

2.1 Особенности  системы государственных органов

Государственная служба появилась в системе социальных отношений как необходимое условие  для нормальной жизнедеятельности  общества и как средство обеспечения  других видов социальной деятельности, прежде всего производства, обеспечения производства главным образом в интеллектуальном отношении. Недаром долгое время под службой вообще понималась сфера умственного труда. Однако сегодня такой тезис отвергается в качестве критерия для отграничения службы от других видов социальной деятельности

Формальным признаком  службы (ее организации) всегда выступает  замещение должности. Под должностью понимается учрежденная в установленном  порядке первичная структурная  единица той или иной организации, определяющая содержание и объем полномочий занимающего, ее лица¹²

Анализируя ст. 1 Федерального закона «О системе государственной  службы Российской Федерации» можно  выделить следующие признаки государственной  службы:

-во-первых, это профессиональная  деятельность, т.е. осуществляемая но основе специальных знаний и навыков;

-во-вторых, в процессе  осуществления этой деятельности  происходит реализация компетенции  государственных органов,

-в-третьих, эта деятельность  направлена на обеспечение функционирования  государственных органов;

-в-четвертых, такая  деятельность представляет собой  исполнение должностных обязанностей  конкретными лицами, замещающими  штатные государственные должности.  И, наконец, деятельность эта  должна быть оплачена исключительно  из государственного бюджета.

Статья 3 Закона «О системе  государственной службы Российской Федерации» устанавливает следующие  принципы гражданской службы:

-федерализм, обеспечивающий  единство системы государственной  службы и соблюдение конституционного  разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы);

-законность;

-приоритет прав и  свобод человека и гражданина;

-единство правовых  и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;

-равный доступ граждан,  владеющих государственным языком  Российской Федерации, к гражданской  службе и равные условия ее  прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

-взаимосвязь государственной  службы и муниципальной службы;

-открытость государственной  службы и ее доступность общественному  контролю, объективное информирование  общества о деятельности государственных  служащих;

-профессионализм и компетентность государственных служащих;

-защита государственных  служащих от неправомерного вмешательства  в их профессиональную служебную  деятельность как государственных  органов и должностных лиц,  так и физических и юридических  лиц¹³

 Данные принципы - это основополагающие начала, которыми следует руководствоваться при более конкретном правовом регулировании государственной службы. Все эти принципы носят конституционно-правовой характер, что обеспечивает их стабильность и неукоснительное соблюдение при регулировании государственной службы.

Таким образом, можно сделать следующие  выводы:

Построение демократического правового  федеративного государства требует  создания адекватной системы органов  государственной власти и соответствующей  ей целостной системы государственной службы, обеспечивающих реализацию функций государства, повышение эффективности экономики и развитие гражданского общества.

В Российской Федерации сложились  конституционные основы государственной  службы как важнейшего механизма  государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления.

Вместе с тем современное  состояние государственной службы Российской Федерации (далее именуется - государственная служба) характеризуется  наличием ряда проблем:

-отсутствие целостной системы  государственной службы. Государственная  служба и на федеральном уровне, и на уровне субъекта Российской  Федерации осуществляется как  служба в отдельном органе  государственной власти;

-наличие противоречий в законодательстве о государственной службе;

-недостаточная эффективность деятельности  органов государственной власти  и их аппаратов;

-слабое использование современных  технологий государственного управления;

-низкая эффективность механизма  профилактики коррупции и борьбы с ней;

-несоответствие социального и  правового положения государственного  служащего степени возлагаемой  на него ответственности и  уровню законодательных ограничений,  существующих на государственной  службе;

-отсутствие надлежащей регламентации  деятельности органов государственной власти, их аппаратов и государственных служащих, что способствует бюрократизации отношений между органами государственной власти, структурными подразделениями аппарата органа государственной власти, а также между органами государственной власти, гражданами Российской Федерации и структурами гражданского общества;

-неразработанность механизмов  взаимосвязи государственной службы  с муниципальной службой.