Бюрократия в системе управления

МИНИСТЕРСТВО  ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ

РОССИЙСКИЙ  ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОЦИАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

Филиал  РГСУ в г.  
 

Кафедра общей экономики и управления 
 

К У Р С О В А Я  Р А Б О Т А 

по учебной  дисциплине

«Социология и  психология управления» 

на тему 

«Бюрократия в  системе управления» 

Выполнил (-а) студент (-ка)

III курса, заочного отделения,

Группа № 3.1                                      ____________ \ ____________\

                                                      (подпись) (ФИО) 

Курсовая работа допущена к защите         «____» ______________ 20___г. 

Руководитель: 

_______________________________  ____________ \ ____________\

      (уч. степень, уч. звание, должность)    (подпись) (ФИО) 

Курсовая работа защищена с оценкой «_____________________________» 

Руководитель: 

_______________________________  ____________ \ ____________\

      (уч. степень, уч. звание, должность)    (подпись) (ФИО) 
 

Таганрог, 2010г. 

     Содержание

           Введение.

1. Появление и характер бюрократии.
2. Теория рациональной бюрократии М. Вебера.
3. Тория политической элиты В. Парето
4. Тория бюрократии К. Маркса.
5. .Советская форма бюрократии в системе управления.
6. Бюрократия как важнейшая составляющая системы управления.
7. Преодоление бюрократизма в системе управления.

           Заключение.

           Список литературы.

     Введение

     Выбранная мною тема – «Бюрократизм в системе управления» - очень интересна для исследования и изучения. На сегодняшний день она очень актуальна, потому что практически каждое развитое государство обладает такой структурой, как бюрократия. Это и страны Европы, и США, и Россия. В каждом государстве эта проблема существует со своими особенностями, со своими положительными и отрицательными чертами.

     Целью моего исследования являются: изучение проблемы бюрократизм в системе управленияв системе управления; глубокий анализ материалов на данную тему; краткое их изложение в моей работе; чёткое и детальное описание каждой из названных проблем, выявление их сути.

     Основные  задачи изучения мною данной темы –  это научиться самостоятельно, детально, глубоко исследовать проблему бюрократии в системе управления, правильно и обстоятельно изложить главное из усвоенного на бумаге, научиться грамотно и логично аргументировать свою точку зрения на изучаемую проблему. На данную тему написано множество литературы нормативного, а также художественного характера. Очень много статей и монографий различных учёных, профессоров высших учебных заведений и даже просто журналистов, интересующихся данной проблемой с обывательской точки зрения. Труды российских учёных датированы в основном 90-ми годами, т.е. они были опубликованы уже после развала СССР. Отсюда можно сделать вывод о том, что проблема бюрократизма в системе управления занимала умы различных людей и в конце XIX в., и в веке XX, занимает и сейчас - в XXI веке. Поэтому можно сказать, что практическая значимость проблемы бюрократии в системе управления велика. Существует множество точек зрения на данную проблему. Ведь сколько авторов – столько мнений. Некоторые из них совпадают, некоторые кардинально различаются. Моя задача в том, чтобы доступно и понятно изложить суть выбранной мною темы: исследовать сначала проблему бюрократизма; определить основные концепции этой структуры; дать описание формам бюрократии; объяснить суть данного термина, его происхождение и происхождение самой бюрократии; исследовать характер взаимосвязи бюрократии в систему управления.

     1.Появление и характер бюрократии.

     Как бы нам ни казалось, что бюрократизм  – явление совсем недавнее, на самом  деле это не так. Бюрократия существует уже очень и очень давно. Зародилась она ещё в Древнем Египте, затем  существовала в Древнем Китае, Великой  Римской Империи и в ряде других древних государств. Просто на сегодняшний  день мы не представляем себе ни одного мало-мальски развитого государства  без влияния и власти политической элиты – иным словом, бюрократии. Да, сейчас она существует в любой  стране, и, я думаю, будет существовать и в будущем.

     Как видно из вышеизложенного, выделяются две основные формы бюрократии: «восточная»  и «европейская». Несмотря на то, что  становление русского государства  происходило практически во время  становления европейских государств, наша страна всё-таки развивалась преимущественно  в форме «восточной» деспотии.

     Литературные  и иные памятники Древней Руси оставили совсем немного информации о её политической системе, поэтому  рассказать о политической «верхушке» тех времён можно крайне мало.

     В X в. правительственный класс или  слой людей назывался боярами. В  течение столетий Боярская Дума претерпела множество изменений. Она находилась во главе княжеской, а затем царской  администрации до эпохи реформ Петра I. Формирование русской бюрократии совпало по времени со становлением единого российского государства. Петровские реформы надолго покончили  с внешними формами московской государственности. Например, административные реформы  наглядно устранили общественные союзы  от участия в управлении, передав  его в основном в руки бюрократии. Многие элементы политической системы  видоизменялись, и даже появлялись новые, но происходило это случайным  образом, путано, бессистемно. Возникший  же в XV – XVI вв. слой бюрократии прошёл впоследствии долгий путь консолидации. Весь XVII в. статус бюрократии неумолимо  рос. «Созданная Петром I самодержавная  империя была ничем иным, как превращённой формой европейского государства-бюрократии Нового времени, но сама Россия до этого  времени – в смысле развития общества – ещё не дошла». Самодержавная  Россия, будучи по своей природе  государством-бюрократией, выступала  в превращённой форме государства-класса, государства земельной аристократии. Это сочетание признаков, как  государства бюрократии, так и  государства-класса обусловило силу и  слабость Российской империи». С просвещением приходит в русское общество не только образованность, но и европейский дух свободы. Дальнейший процесс становления гражданственности вплоть до реформ 60-х гг. XIX в. происходит в рамках «свободы для немногих». Империя продемонстрировала значительный потенциал устойчивости на протяжении долгого времени благодаря опосредывающему влиянию государства (короны и бюрократии), которое поглотило общество, ввергнув его в определённый «застой», но не дало ему развалиться вследствие постоянных столкновений внутренних сил.

     Итак, осуществив преобразования в начале XVIII в. в обществе и самом государстве, Пётр I создаёт восточный вариант системы власти и управления с элементами западной её формы, контроля и структуры карательных органов. Хочу отметить, что высшая элита правящего класса ещё и в XVIII в. не составляла «завершённую» форму бюрократии, так как не существовало формальных правил, регулировавших карьеру в рамках политического аппарата, хотя «Табель о рангах» уже существовал. Движение по «карьерной лестнице» в те времена определяли вовсе не заслуги перед Отечеством, а срок службы. А по правилам 1809 г. карьера управленца высшего уровня предполагала наличие у него высшего университетского образования. Как раз с этого времени можно считать, что пошёл процесс усиления бюрократизации высшего политического аппарата, который появился с введением в систему государственных органов министерств (1802 г.) и был реорганизован в 1811 г. Чиновничество же, реорганизовавшись в правящий класс, стало осуществлять функции управления и некоторые политические функции. Правящее сословие было объединено не под началом профессионализма, а под началом наличия власти над населением, лишённым любых политических прав.

     Становлению и развитию бюрократии в России способствовали многие факторы: это и огромнейшие  территории, и сосредоточенность  населения, и то, что не было на тот  момент каких-либо тесных связей с Западной Европой, и т.д. Но эти же факторы  и сдерживали развитие бюрократии. Ведь бюрократическая централизация  так и не произошла, а российский бюрократический аппарат был  невелик и, к тому же, малоэффективен. Специфика русской государственности состояла не только в том, что управление было монополизировано бюрократией, а традиции общественных союзов и самоуправления не получили должного развития, но и в том, что управление строилось по своеобразной откупной системе, имевшей мало чего общего с бюрократической централизацией.

     2.Теория рациональной бюрократии М.Вебера

     Автором теории рациональной бюрократиибыл М.Вебер. Общество на рубеже XIX-XX веков становилось все более сложно организованно системой, нуждавшейся в управлении. М.Вебер считал бюрократию, поскольку она основывается на строгом разделении обязанностей, профессионализме и дисциплине. Для идеального типа бюрократии характерны:

• Разделение труда, обусловленное правилами и законами;
• Подчинение нижестоящих должностных лиц вышестоящим;
• Назначение служащих на основе профессиональной квалификации, а не через выборы;
• Оплата труда работников в соответствии с рангом;
• Для служащих работа в государственном учреждении является основным занятием;
• Служащий не является владельцем учреждения, в котором работает;
• Смешение с должности осуществляется вышестоящим органом

     Наличие этих правил привносит единообразие в деятельность государственных органов, четко определяет ответственность каждого института государства, ограничивает произвол начальника в отношении подчинённого, устраняет из должностных отношений личную неприязнь, обиды, симпатии.

     Следует отметить, что рациональная бюрократия- всего лишь исполнительный орган, с помощью которого реализуется управленческая функция государства. Она не пронимает политических решений, а ее задача- выполнение предписаний политической элиты.

     3.Теория  политической элиты  В. Парето.

           В начале XX века политические системы столкнулись с новыми трудностями. В условиях быстрых изменений парламентские формы правления оказались не в состоянии эффективно реагировать на реальности: появление новых групп интересов, возникавшие конфликты. Возрос интерес к осмыслению проблемы достижения социального равновесия, обеспечение баланса интересов различных групп. В качестве средств, способного восстановить динамическое равновесие в обществе, итальянский социолог В. Парето рассматривал политическую элиту. С его точки зрения:

• эволюция человеческого общества – это история расцвета и упадка элиты, которая принимает все стратегические решения по развитию общества;
• качество правящей элиты, призванной согласовывать различные группы интересов, в решающей мере определяет и возможности развития общества.

     В свою очередь М.Вебер предложил другие пути обеспечения стабильности сформулировал теории плебисцитарной демократии:

• слабость институтов представительной демократии (например парламента) компенсируется усилением авторитарной власти харизматического лидера, которого отличают исключительные способности, доблесть, вызывающие к нему со стороны населения абсолютную преданность и веру.
• харизматический лидер опирается на прямую поддержку народа в борьбе против усиливающейся и не подотчетной ни перед кем бюрократии.

     Идея  плебисцитарной демократии с харизматическим  лидером на практике привела в  Германии к установлению фашистской диктатуры в 30-х годах XX века

     4.Теория  бюрократии Карла Маркса

     Карл  Маркс, впервые обратился к проблеме бюрократии в своей работе «К критике гегелевской философии и права» (1844) и принял гегелевскую точку зрения на государственных служащих как на особое  сословие. Маркс видел в бюрократии не универсальное проявление государственного разума, но один «частных» классов наряду с буржуазией и пролетариатом. Бюрократия, согласно Марксу, есть необходимая форма организации капиталистического производства. Разделение труда и его отчуждение в производственных отношениях неминуемо порождают необходимость в руководящем аппарате и во всех всевозможных надзирателях.

       Бюрократия в его описании  – это абсолютное зло. Даже  простой перечень марксовых пунктов критики бюрократии выглядит впечатляюще. Здесь и подмена общественного интереса частным интересом власти и конкретного человека, «присвоение государства» чиновничеством; и органическая неспособность решать подлинные проблемы, отсутствие государственного разума у бюрократии; и карьеризм как образ ее жизни; и формализм. Бюрократия по Марксу, есть организм – паразит, принципиально неспособный быть ни носителем разума, ни выразителем всеобщих интересов.

     Марксистский  подход к изучении бюрократии отличается от остальных, своей ориентированностью на макроэкономические стороны проблемы. Наибольшее внимание уделяется в  этой традиции не тому, как уменьшить  расходы на бюрократический аппарат, а тому, каково воздействие бюрократии на общество и экономику в целом. 

     По  Марксу государство не выражает интересы граждан, а само их задает. Задача чиновников в обществе только по форме поддерживать всеобщей интерес. Для Маркса бюрократия является "формальный дух государства". Государственные институты, и бюрократия в их числе, есть продукт отчуждения управления от управляемого субъекта. Это делает логичным вывод Маркса а политическом разделении труда, где должность перестает быть частной собственностью (в идеале – это община, коммуна).

     Итак, по Марксу бюрократия это:

• Это есть «государственный формализм» гражданского общества;
• Бюрократия составляет, следовательно, особое, замкнутое общество в государстве;
• Бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным государством, она есть спиритуализм государства

     Схвачено  главное: связь бюрократии с властью, бюрократия как особый способ осуществления  власти.

     5.Советская форма бюрократии в системе управления.

     Построение  «нового» бюрократизма в России началось с деятельности В.И. Ленина. Он видел  причины многих невзгод советской  власти прежде всего в старых чиновниках, несущих в «новый» аппарат традиции имперского бюрократизма. Однако же эта проблема имела более глубокие корни. Она заключалась в реальной собственно бюрократической политике революционеров в вопросах государственного строительства, приведшей к появлению двух начал: диктаторского, обусловленного стремлением одарить всех счастливой жизнью, и анархического беззакония, ставшего нормой нового правительства. Все властные функции оказались в руках одной партии.

     Лидер большевиков частично скрыл, а также  довольно запутал суть проблемы, - в  виде вопроса о бюрократизме и  бюрократических извращениях. Бюрократия и сам бюрократизм не только сохранился, но и начал набирать мощь, которая  превзошла прежний «бюрократический аппарат».

     Политические  ошибки большевиков вытекали из их представления о государстве  и месте бюрократии в системе  властей, выраженном в ленинской  концепции слома государственной  машины и преодоления бюрократии. Ещё один важный аспект возрождения  бюрократии сразу же после революции, по Троцкому, связан с отсталостью  России по многим параметрам общественной жизни. Экономическая, социальная и  политическая отсталость стала той  существенной причиной, которая привела  к появлению бюрократии в её самых примитивных и грубых формах. В отличие от Троцкого, М. Джилас оказался ближе к истине в характеристике бюрократии «нового» общества. Суть его классовой теории заключается в том, что после победы пролетарской революции коммунистический партийный аппарат превращается в новый правящий класс – класс партийной бюрократии.

     Становление, развитие и трансформация советской  формы бюрократии представляет собой  поучительный пример эволюции политико-бюрократической  системы управления. Как всякое социальное явление, бюрократия имеет как внешние, так и внутренние причины развития.

     Проблема  «правящего класса» - полит бюрократии - не является изобретением большевиков. Она появилась гораздо раньше, о чём я сказала несколько выше.

     Советский правящий класс не сразу проявил  свою элитарность после октябрьского переворота. Этот класс на то время  ещё не являлся слаженным социальным строем, был разнороден, психологически противоречив. Но в процессе стабилизации советского строя в формировании правящего класса начинает прослеживаться определённая тенденция. Элитарность  в СССР, как и в эпоху Российской империи, является изначально прерогативой власти. Принадлежность к «высшему свету» определяется занятием соответствующей  должности во властной структуре. «Советская элита рождается как номенклатура». Для ленинской эпохи характерно не наличие элитарности в правящем слое, а начало бюрократизации этого слоя и всей общественной жизни. Советская элита произрастала из уже бюрократических институтов, что и отличало её от буржуазной европейской элиты.

     Вызванная условиями гражданской войны, система  повышенного вознаграждения старых специалистов, а затем и остальных  советских служащих, начинала выделять новый слой управленцев в привилегированное  сословие, но были и другие причины  возникновения советской бюрократии. Одна из них – это стремление переделать всю жизнь общества.

     Лишь  внешняя сторона исполнения приказа, особенно партийного, стала нормой общественной жизни и вызвала  количественный рост партийно-государственной  бюрократии. Формировался всё более  и более обособленный слой общества. Все сложные социальные проблемы решались с помощью создания каких-либо новых организаций и преобразования старых. Если в 1913 г. на 15 рабочих приходился 1 чиновник, то в советской стране в 1920 г. – уже 1 на 7 пролетариев, т.е. за 7 лет количество чиновников увеличилось вдвое.С началом в СССР индустриализации и коллективизации сельского хозяйства происходило расширение партийных рядов, в том числе и парт бюрократии. Таким образом, новый толчок в своём развитии бюрократическая система правления получила в 30-е гг. Сталин стал опираться на бюрократию, как на основной инструмент построения социализма. В советах была сведена на нет самостоятельность, где главную роль играли партийные комитеты. Это является ещё одной особенностью советской бюрократической системы. Партийные органы тем временем фактически уже осуществляли властные функции, абсолютно не неся никакой ответственности за свои действия. Система партийного контроля охватывала все органы власти и управления, как и все общественные организации, что в совокупности с подчинением силовых структур исключительно Политбюро и лично генеральному секретарю дало возможность Сталину и его окружению создать бюрократический режим, в ряде своих черт сравнимый с тем, что появился в то же время в Германии.

           Бюрократизм в СССР и в других странах социализма означал отчуждение большой массы  рабочих от власти, от управления общими делами. Вместе с этим отчуждением  расцвели все характерные для  бюрократизма явления: корпоративность, формализм, ведомственность, карьеризм, тщеславие, авторитарность. Бюрократизм  в первых странах социализма приобрел большой размах из-за разбухания государственного аппарата в результате чрезмерного  огосударствления средств производства и установления жёсткого государственного контроля над экономикой и всей общественной жизнью. Если даже считать такое огосударствление необходимым для решения задач первоначального социалистического накопления, следует всё же признать, что оно означало формальное обобществление производства. Но отчуждение рабочих от управления общими делами нельзя приписывать лишь своекорыстным интересам, намерениям и деятельности самой бюрократии. Данное отчуждение было, в первую очередь, следствием реальной неспособности массы трудящихся управлять общими делами. Оно было следствием того, что общие дела социалистического общества были для многих рабочих формально, а не реально общими.

     Итак, можно сказать, что созданная  советским режимом система льгот  и привилегий для высшего и  среднего чиновничества, которая предоставляла  чётко определённые блага в зависимости  от места, занимаемого в иерархии власти, стала неотъемлемой частью советского образа жизни. Такая бюрократическая  система правления обеспечивала с переменным успехом выполнение поставленных перед нею задач  на многие годы.

     Основанный  в 50-е гг. наиболее развитой в своей  форме советский тип политической системы напоминал прежние бюрократические  империи: государство стало единственным управляющим коллективным трудом, государственная  бюрократия превратилась, по существу, в единственное привилегированное  сословие. В обществе советского типа образ жизни и уровни доходов  различались по группам, но ни одна из них не являлась автономной и  не могла противопоставить себя другим.

     И вот, приблизительно в 60-х гг. XX в. внешне незаметное, но активное внутреннее разложение явилось неизбежным логическим следствием эволюции советской бюрократической  системы правления. Она показала как недостатки всех бюрократических  систем мира, так и специфику российского  пути развития данной системы.

     Власть  же по-российски в условиях радикальных  изменений 90-х гг. – это, в определённой степени, малоэффективный процесс  политического участия «масс», сопоставимый с советским периодом влияния  граждан на систему власти. Сегодня  такое положение дел в нашем  обществе объясняется скачкообразными  и быстрыми изменениями последних  лет в социальной сфере, быстрым  вовлечением разных общественных сил  в политику, в то время как медленно развиваются такие политические институты, которые адекватны этим силам. Социальные отношения стали  более сложными, но недостаточно связанными между собой.

     Стремительным становлением «новых» сил были подорваны  «старые» источники власти и старые политические институты, а «новые»  на данный момент находятся в стадии формирования.

     6.Бюрократия как важнейшая составляющая системы управления.

           В настоящее время  во всех индустриально развитых странах  государственный аппарат во главе  с правительством представляет собой  мощную разветвлённую систему разнообразных  органов, министерств и ведомств, служб управления государственными предприятиями, разного рода систем специализированных комитетов и комиссий и т.д.

           Огромный административный аппарат, созданный для решения  сложных проблем современной  жизни, постепенно завоевывает определенную автономию от законодательной и  судебных ветвей и нередко оказывается  в состоянии самостоятельно формулировать  и практически осуществлять политический курс в тех или иных сферах общественной жизни.

     Хотя  правительство юридически считается  высшим органом управлявшей системы, одновременно во многих странах оно  приобретает широкие полномочия сугубо политического характера. У него появляется ряд новых функций, относящихся к так называемому политическому планированию, оно вторгается в сферу законодательства, разрабатывая и формулируя многие законопроекты, которые затем проходят через парламент.

           В соответствии с  ныне действующими во многих странах  конституционными нормами правительство  приобрело широкие полномочия для  вынесения важнейших политических решений, связывающих и законодателя. Более того, развитие событий в  этой области привело к тому, что  возникло новое образование анонимной  власти-современное бюрократическое государство. Его монополия над средствами контроля над обществом и гражданами усиливается с помощью системы сбора налогов, принятия и реализации решений по тем или иным вопросам, касающимся жизненно важных интересов людей, проведения в жизни законов и нормативно-правовых актов, принятых высшими органами государственной власти.

     При всех негативных оценках, ассоциируемых с бюрократией, она превратилась в неотъемлемый элемент современных организаций, а также всех политических систем. Так, современный аппарат государственного управления невозможно представить без четких, рационально разработанных формальных норм и правил, без строгой профессионализации политики.

     Особенность государственного аппарата состоит  в том, что он носит постоянный характер. Отличие от высших органов  государственной власти, которая  находится в прямой зависимости  от результатов избирательной борьбы и расстановки сил в парламентах, служащие государственного аппарата не зависят от колебаний и перестановок на вершине государственной машины.

     Будучи  инструментом осуществления непосредственных властных функций, армия чиновников и служащих государственного аппарата продолжают делать свое дело независимо от правительственных кризисов, роспуска парламента, досрочных выборов. Основная масса чиновничества представляет собой стабильный контингент лиц, составляющих костяк системы государственного управления. Поэтому  не удивительно, что чиновничества стало могучей и влиятельной силой, подчас не зависимой от периодической смены правительства и выборных органов власти.

     Чиновник, занимающий тот или иной пост в  аппарате управления, является экспертом  определенного профиля, в то время как его выборный руководитель, как правило, находится в положении дилетанта. Кроме того, в процессе выполнения им своих обязанностей чиновник накапливает значительный объём конкретной информации, что еще более усиливает его влияние и позиции. Этому же способствуют и так называемые «кодексы бюрократии», согласно которым важнейшие сферы ее деятельности изъяты из-под контроля общественности.

     В определенной степени влиянии и  вес бюрократии можно ограничить и уравновесить с помощью выборных представительных органов. Но под прикрытием секретности бюрократия способна противодействовать попыткам выборным органов получить соответствующую информацию. В результате бюрократизм во всевозрастающей  степени пронизывает выборные демократические  институт, завоевывая у них одну позицию за другой.

     7.Преодоление  бюрократизма в  системе управления.

     Преодоление бюрократизма в системе управления — постоянная проблема и необходимый компонент функционирования и развития системы социального управления, общественных отношений в целом.

     Один  из путей преодоления бюрократизма — бюрократизация как реальная система мер по его преодолению, она предполагает использование способов как универсальных, (необходимых в любом обществе), так специфических, (свойственных конкретным типам общества) и ситуативных, (актуальных для конкретной общественной обстановки).

     К числу первоочередных мер относятся  повышение общей и особенно управленческой культуры, внедрение грамотного делопроизводства, использование средств автоматизации  в управленческих процессах. Важнейшим  методом борьбы с бюрократизмом  является упрощение процедур управления, придание им наглядности и доступности  для широких слоев населения.