Документирование в муниципальных органах 45 и учреждениях вопросов управления земельными ресурсами

СОДЕРЖАНИЕ

Введение                   3

Глава I.   Органы местного самоуправления и вопросы              7       

управления  земельными ресурсами

1. Понятие и сущность органов местного                              7

   самоуправление  в России 

2. История формирования органов местного                        11

 самоуправления в России

3. Земельные правоотношения и учреждения,                      19

регулирующие земельные вопросы в России

Глава II.                  Документирование в муниципальных органах                 45

и учреждениях  вопросов управления

земельными  ресурсами (на примере Управление

по земельным  ресурсам Администрации

городского  округа г.Уфы)

2.1.    Нормативно-правовая база, регулирующая                       45

земельные отношения  в Управлении по земельным   

ресурсам Администрации

городского  округа г.Уфы

2.2.   Виды документов и организация                                        61

документооборота  в Управлении

по земельным  ресурсам Администрации

городского  округа г.Уфы)

ЗАКЛЮЧЕНИЕ                  71

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ  ЛИТЕРАТУРЫ                     76                                    

ПРИЛОЖЕНИЯ

ТАБЛИЦА

ВВЕДЕНИЕ

Земельные отношения  в системе общественных отношений  занимают особое место, поскольку из всех природных богатств, которыми дано владеть человеку, земля с почвенным покровом, несомненно, самое ценное, самое большое. Ей принадлежит определяющее место среди материальных условий, необходимых для жизнедеятельности людей.

Земельный вопрос извечно актуален, поскольку он имеет не только экономическую и правовую, но и политическую сторону. С ним связано немало политических бурь и социальных потрясений. В России вопрос о земле всегда отличался особой остротой. Полвека назад, когда крестьянина лишили права перехода к другому помещику. Затем, когда в 1961 г. было отменено крепостное право, и в период столыпинских реформ (1906 - 1911гг.) и тем более во время Октябрьской революции (1917г.). Острота его отмечалась не только в дореволюционный период, но и в советское время¹.

Судьба земли  и ее правовое регулирование использования, пожалуй, это вопрос волнующий многие поколения жителей нашей планеты, а также большую часть населения России. Решение этого посвящает благополучие каждого, проживающего на ней. В земельном праве России закрепляются подходы к регулированию этих извечных вопросов. Земля рассматривается как основа жизнедеятельности человека, природный объект, охраняемый в качестве важнейшей составляющей части природы и природного ресурса, который используется как средство производства в сельском и лесном хозяйстве, как основа любой хозяйственной деятельности с этой стороны использование и охрана земель регулируется земельным, экологическим природоохранным законодательством и правом².

Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, совершению сделок с ними (мены, купли-продажи, залога, дарения, и др.) упорядочивается гражданским законодательством, если не предусмотрены другим земельным, природоресурсным и природоохранным законодательством. Поэтому в российском земельном праве извещается приоритет охраны земли как важнейшего источника окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед ее использованием в качестве недвижимого имущества. Исходя из этого, владение, пользование и распоряжение земель осуществляется собственниками земельных участков свободно, если это не причиняет вред³.

Сейчас местные органы власти много обращают внимания на возрастающую роль земельных отношений в общем комплексе экономических реформ и системе управления муниципальной собственностью. Наделенные определенной компетенцией в сфере земельных отношений, органы местного самоуправления распределяют использование земли, предпринимают проведение работ по землеустройству, регистрируют права собственности на землю, осуществляют контроль, и берут плату за землю. И в России земельные платежи в общей структуре доходов местных бюджетов составляют незначительную часть, а вот в других странах земельные налоги традиционно являются одним из главных источников бюджета⁴.

Выбранная тема является актуальной, т.к. на сегодняшний день земельные правоотношения и нормативно-правовую базу должен знать каждый гражданин.

Цель ВКР – проанализировать деятельность органов местного самоуправления в целом и, в частности, вопросы управления земельными ресурсами в организациях.

Задачами выпускной  квалификационной работы в соответствии с данной целью являются:

- определение понятия местного самоуправления;

- раскрытие функций  и задачи местного самоуправления и определение роли граждан в местном самоуправлении;

- определение исторически сложившихся земельных отношений в России;

-рассмотрение государственных организаций, занимающихся вопросами земельных ресурсов.

- изучение нормативно-правовой базы в области земельных вопросов;

- изучение документации по земельным вопросам в Управлении по земельным ресурсам Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан.

Объект исследования – земельные правоотношения в органах местного самоуправления.

Предмет исследования – особенности делопроизводства в Управлении по земельным ресурсам АГО г.Уфы.

Выпускная квалификационная работа состоит из двух основных глав, а также включает введение, заключение, список использованных источников и литературы и приложения.

В первой главе «Органы местного самоуправления и вопросы управления земельными ресурсами» речь пойдет об истории формирования органов местного самоуправления и о земельных правоотношениях в России в настоящее время.

Вторая глава «Документирование в муниципальных органах и учреждениях вопросов управления земельными ресурсами (на примере Управление по земельным ресурсам Администрации городского округа г.Уфы)» является логически продолжением первой, где уделено внимание организации Управление по Земельным ресурсам АГО г. Уфы РБ.

Нормативно-правовой базой ВКР послужили основные положения основ гражданского и земельного законодательства в России, научные работы о гражданском, земельном законодательстве, иные нормативно-правовые акты и публикации  земельных ресурсов России.

ВКР охватывает несколько проблем и вопросов: это история местного самоуправления, вопросы, касающиеся земельных правоотношений в дореволюционный период, в советский период и в наши дни, современная нормативная правовая база, рассматривающая земельные правоотношения, а также организация документооборота в Управлении по земельным ресурсам АГО г.Уфы РБ.

ГЛАВА I.  ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ВОПРОСЫ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ

1.1 Понятие и сущность органов местного самоуправление в России

Конституция Российской Федерации описывает местное самоуправление как одну из самых самостоятельных форм осуществления власти народом. При этом Конституция признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. И органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти ⁵.

Органы местного самоуправления, eгo должностные лица принимают участие в жизни нашей страны. Они издают постановления, обязательные для исполнения, взимают местные сборы и налоги (нo в установленном законом пределах), занимаются вопросами здравоохранения, образования, ремонтом и обслуживанием, строительством различных сооружений, дорог и т.д. Органы местного самоуправления не вправе применять многие средства, используемые органами государственной власти (например, уголовное наказание). Хоть в нашей стране органы местного самоуправления и не входят в систему органов государственной власти, но основы их организации и деятельности определяются актами государственной власти – федеральными законами РФ и законами субъектов РФ⁶.  Муниципальное управление должно быть максимально эффективным. Особую роль в определении его функций призвано сыграть законодательство о местном самоуправлении, поскольку оно не возможно без юридических институтов, соответствующих органов местного самоуправления, должностных лиц и организаторской деятельности депутатов представительных органов муниципий. Местное самоуправление имеет свою структуру, которая обеспечивает реализацию всех его функций⁷.

Само понятие «местное самоуправление» имеет свою хронику. В России понятие «местное самоуправление» введено в 1785 г. В середине XIX в. К1 местному самоуправлению относилось городское и земское самоуправление. К этому же относится самоуправление национальных окраин.

K.Маркс полагал, что самоуправление – это «народ, действующий сами для самого себя», он «распоряжается сам и в своих интересах своей собственной общественной жизнью»⁸.

Местное самоуправление — система организации и деятельности граждан, которая обеспечивает независимую задачу население управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории⁹. После принятия Конституции в России в 1993 года, официально опубликовали признание местного самоуправления как института народовластия, самостоятельного от государственной власти и отражающего процесс демократизации в гражданском обществе. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя России, ограниченно вписывается в характеристику нашей страны как демократического, правового государства¹⁰.

На сегодняшний  день местные органы власти придают большое значение возрастающей роли земельных отношений в общем комплексе экономических реформ и системе управления муниципальной собственностью¹¹.

Местное самоуправление представляет собой децентрализованную форму организации территориальной публичной власти, которая контролирует и регулирует законы и нормативные акты государственной власти в пределах территории разных видов поселений самим поселением и образуемыми им самостоятельно органами местного самоуправления и избираемыми и назначаемыми должностными лицами.  Эти органы и  должностные лица подчиняются местному населению и в своей деятельности подконтрольны ему. Данная конструкция публичной власти на местах образует реализацию конституционного принципа ответственности в системе местного самоуправления.

Общие принципы местного самоуправления:

-право населения  городских, сельских и других видов поселений независимо от его численности на осуществление местного самоуправления;

-население – это главный субъект властеотношений в местном самоуправлении;

- организационно-юридическое  обособление местного самоуправления  от органов государственной власти  и функциональная связь между  ними;

- обеспечение  двухзвенной системы муниципальных  образований в местном самоуправлении;

 - легитимность в работе местного самоуправления;

- соответствие  полномочий местного самоуправления  его материально-финансовым возможностям;

- многообразие  форм организации местного самоуправления;

- государственные  гарантии местного самоуправления;

Это далеко не весь список, поскольку по мере становления и развития местного самоуправления, в нем будут выделяться и формироваться новые свойства и факторы, общие и типичные для всех уровней системы местного самоуправления, которым нужны юридически императивное оформление и закрепление. Но на сегодняшний день перечисленные основные начала организации и деятельности местного самоуправления присуще всем видам организации народовластия на местах¹².

Местное самоуправление – непременный признак муниципального образования как конституционно-правового института, обеспечивающего осуществление населением местного самоуправления на юридически определенной территории. В пределах его территории местное население формирует структуру местного самоуправления самостоятельно. На муниципальном уровне местного самоуправления должны действовать его выборные органы. Выборный представительный орган является не только выразителем воли местного населения. Его наличие в структуре местного самоуправления говорит о том, что местное население может компетентно выражать и реализовывать свою волю через институты публичной власти.

Наличие муниципальной собственности и местного бюджета определяет уровень автономности местного самоуправления от органов государственной власти в решении вопросов местного значения. Именно для этого Гражданский кодекс РФ предусматривает право вступления городских, сельских поселений и других муниципальных образований в отношения, регулируемые гражданской нормативной базой– юридическими  и физическими лицами ¹³.

1.2. История  формирования органов местного самоуправления в России

Местное самоуправление в России имеет глубокие корни, и уходит в догосударственные образования восточных славян с их патриархальным самоуправлением. Из поколения в поколение вечевого самоуправления выделяют первые русские летописи в древнейших городах – избрание (приглашение на княжество) главного должностного лица города¹⁴.

В раннем Средневековье  было становление новых институтов городского самоуправления. В Пскове, в Новгороде – это стала система вечевых собраний, тысяцкий, сотские, посадник и старосты. Они же по своему устройству в целом напоминали другие средневековые европейские вольные города (например, Гамбург, Флоренция, Бремен).

В XVI веке становление земского и губного самоуправления происходило путем жалования уставных грамот отдельным административно-территориальным единицам. Земские и губные избы можно было судить как зачаточные формы местного территориального самоуправления. Уставные грамоты устанавливали свой порядок формирования систему, состав, компетенцию отдельных органов и должностных лиц, ответственность последних в случае неисполнения ими своих обязательств.

Следующее оформление населения в самоуправляемое сословие установили реформы Петра I.  Бурмистерская палата (Ратуша). была принята 1699 г. туда входили бурмисты, которые избирались посадским населением, в большинстве купечеством. Палата объединила управление посадскими и торговыми людьми, на местах создавались земские избы.

В 1718-1724 гг, реформой городского самоуправления создались магистраты как органы управления оправленной общественной территориальной единицы города. Городское сообщество было признано субъектом местного самоуправления. Магистраты занимались устройством школ, госпиталей и бирж, сиротских и смирительных домов. Так же в их полномочия входило благоустройство города, они исполняли государственные сборы, брали на контроль уплату пошлин, охраняли город от пожаров, пристраивали нищих, а также рассматривали незначительные гражданские и уголовные дела. В 1734 г. у городов были права юридического лица, которые создавали возможность горожанам добиться финансово-экономической самостоятельности и независимости от органов государственной власти в данной области.

Правовую основу развития городского самоуправления определила «Грамота на права и выгоды городам  Российской империи», изданная Указом Екатерины II в 1785 г. Она определила основным субъектом городского самоуправления «общество градское» (городское собрание), составляли городские обыватели. Они собирались  один раз в три года, когда говорил губернатор, для рассмотрения его предложений, которые связанны с развитием города и направлениями деятельности губернской администрации.

Текущие задачи и проблемы города определяла общая дума и шестигласная дума. Общая дума стала представительным органом, а  функции, которые входили в состав исполнительно-распорядительных, были на шестигласной городской думе и избиралась общей городской думой¹⁵.

Реформы 1864 года и 1870 года стали следствием разложения сословно-крепостнического строя, которое вызвало к жизни крестьянскую реформу 1861 г., когда от крепостной зависимости  освободились десятки миллионов крестьян. И самодержавная власть не была полностью готова к регулированию такой массой в большинстве своем необразованных людей. Именно поэтому одним выходом из положения стала децентрализация местного управления.

Изменение в лучшую сторону  местного самоуправления стала земская  и городская реформы Александра II. Городовое положение (1870 г.) предусматривало создание системы городского самоуправления, которые включают следующие органы:

- городская дума;

- городская управа;

- городская голова –  председатель городского самоуправления.

Выборы в городские думы производились без учета сословности на основе полового, возрастного и имущественного ценза. Становление земского и городского самоуправления предполагало собой переход от сословного принципа к территориальному по формированию основных институтов самоуправления.

После того как в 1917 г. распущен Земский союз, судьба земских и городских учреждений была предрешена. А завершилось все ликвидацией земских и городских органов местного самоуправления в 1918 г.

Наступил период советов  – нового института местного самоуправления, основанного на демократическом централизме.

Ликвидация старых органов самоуправления проводилась на основе циркуляра НКВД, в соответствии с ними подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, выступающие против Советской власти, а другие органы самоуправления вливались в аппарат местных Советов.

В организации власти на местах был расположен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, которые стали продолжением централизованного аппарата управления.

 Задумка местного самоуправления, замышляющая известную всем децентрализацию власти, самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими принципами государства пролетарской диктатуры, являющегося по своей природе государством централизованным

Местные советы были самыми многочисленными органами государственной власти. В СССР их стало более 50 тыс., a в РСФСР – около 28 тыс. местных советов.

На сессиях местные Советы  созывались исполнительными комитетами, где решались вопросы в пределах своих полномочий. Сессия Совета проходили один день. Во время работы сессии Совет избирал председателя и секретаря для ведения заседаний сессии. А решения, которые принимались Советом на сессии подписывались председателем и секретарем исполнительного комитета.

Высшей организационной  задачей построения и функционирования системы Советов являлся демократический централизм, который допускал формальную самостоятельность и инициативу местных органов власти, но проявляющийся в жесткой централизации и концентрации государственной власти.

В ведении вышестоящих Советов было нормотворчество и планово-регулирующая деятельность. Вышестоящие Советы руководили деятельностью нижестоящих. А решения вышестоящих органов выполнялись в обязательном порядке. В полномочия Вышестоящих Советов входила обязанность отменять законы, которые противоречили решениям нижестоящих Советов, они были под отчетом и под контролем.

Одним их организационно-правовых выражений этого принципа являлось двойное подчинение исполнительных органов местных Советов. У Местных Советов был собственный исполнительный аппарат, который ими формировался и действовал под их руководством. Главные вопросы решались депутатами на сессиях Советов.

организация Советов были направлены на:

- управление  формированием представительных  органов, подбор, расстановку кадров, работающих в Советах;

- выработку  политической линии и указаний  по главным вопросам, которые  связанны с работой Советов политики партий;

- регулирование за деятельностью советских органов по реализации партийных директив¹⁶.

В середине апреля 1990 г. издан Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Он выделил главные направления развития местных органов власти, их принципы формирования и деятельности как органов самоуправления¹⁷.

А в июле 1991 г. в РСФСР вступил в силу Федеральный Закон «О местном самоуправлении в РСФСР»,  который реформировался местными органами власти, формировался новой системой местного самоуправления в Российской Федерации¹⁸.

Заметное место в современной жизни российского общества представляют собой именно земельные отношения. За короткий период времени миллионы граждан стали собственниками земельных участков, иногда не до конца ощутив все юридические последствия такой метаморфозы, благодаря земельной реформе. Происходит формирование рынка земли и неискушенные в рыночных отношениях, где население набирают опыт в совершении сложных по юридической технике и бюрократическим процедурам земельно-правовых сделок. Настоящие революционные события происходят в земельном законодательстве. Именно земельное законодательство в начале 90- х гг. стало первым объектом реформирования в системе других отраслей природоресурсного законодательства. И дальнейшее развитие продолжает оставаться предметом особого внимания законодателей и поныне. В Советском Союзе, земельные отношения были урегулированы единственным общесоюзным законом — Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик. А  на сегодняшний день уже принято порядка пяти, не считая множества иных федеральных законов, которые посвящены исключительно землям и частично регулирующих земельные отношения. В системе государственных органов исполнительной власти появился мощный блок ведомств, переданные вопросы по управлению земельными отношениями. Их работа протекает в сложных условиях ставших регулярными административных преобразований.

До недавнего  времени земли рассматривались как административный объект и всё правовое регулирование было сведено к решению вопросов порядка предоставления и изъятия участков земли, правовому определению обязанностей гражданских и юридических лиц по использованию и охране земли. Экономический вопрос землепользования старательно обходился.

Природные ресурсы использовались бесплатно и к тому же объявлялись исключительно государственной собственностью. Перераспределение носило только административный характер природных богатств. Возникающие рентные отношения носили завуалированные формы. Подобные искажения отрицательно сказывались на экономическом состоянии страны. СССР, а после его распада - независимые государства (бывшие союзные республики) импортируют огромное количество продовольствия. После распада СССР возникло много вопросов в земельной сфере. И  для их преодоления была проведена земельная реформа. Россия провозгласила изменение земельного строя одной из основных целей социально-экономических преобразований, проходящих в последние годы. Использование земель стало платным. Земельная собственность разделилась на частную и муниципальную. Гражданские земельные участки были включены в оборот. Многие положения не только земельного законодательства СССР и РСФСР, но и новейшего земельного законодательства Российской Федерации либо фактически утратили силу, либо существенно изменился взгляд на их законность. Вступают в силу федеральные законы, из-за спора с Конституцией, в ряде случаев, по причинам политического или другого характера. Видны очевидные пробелы в федеральном земельном законодательстве. Указанные недостатки федерального земельного законодательства говорят о том, что оно не может сейчас быть полноценным регулятором соответствующих отношений. В последние годы разрешение земельных вопросов напрямую связывается с проблемой принятия Земельного кодекса Российской Федерации.

Органы законодательной, исполнительной и судебной власти по сегодняшний день не могут расстаться с давно изжившими себя представлениями о земле. Несмотря на колоссальные изменения в социально-экономической сфере, которые требуют серьезного реформирования земельных отношений, нередко пытаются в максимально возможной степени сохранить старый порядок землепользования. При этом его несовместимость с рыночной экономикой не принимается во внимание. Следует обратиться к нашему недавнему прошлому, чтобы понять, откуда берутся подобные взгляды, и посмотреть какими путями мы сейчас пытаемся реформировать земельные отношения. Без этого нельзя будет определить, почему на федеральном уровне нет земельное законодательства, отвечающего современным требованиям, а в некоторых субъектах Российской Федерации стараются взять на себя решение земельно-правовой проблемы.

12 декабря 1993 года всенародным  референдумом была принята ныне  действующая Конституция Российской  Федерации. Она значительно изменила структуру высших органов государственной власти,  последовательно провела принципы разделения властей, сделав существенный шаг по пути усовершенствования федеративного устройства России.

В отличие от идеологизированных конституций бывшего СССР и союзных  республик, включая предшествующую Конституцию Российской Федерации, провозглашавших высшей целью построение коммунистического общества, положения действующей Конституции России определяют, что высшей ценностью являются человек, его права и свободы.

В Конституция РФ отразились качественные изменения в социальной политике государства, из нее исключен классовый подход к различным слоям населения, а также нет упоминания о ведущей роли рабочего класса и других категорий трудящихся в построении общенародного государства, о трудовых коллективах как активной части политической системы. В то же время закреплены институты частной собственности и свободного предпринимательства, типичные для рыночной экономики и основанной на свободном рыночном хозяйстве.

Если взять законодательство на федеральном уровне, то можно отметить Федеральный Закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ,  а на уровне регионального законодательства Закон Республики Башкортостан «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» от 03.05.2006 N 312-з. данные законы говорят о том, что реформа местного самоуправления в России продолжается.

1.3. Земельные правоотношения и учреждения, регулирующие земельные вопросы в России

Земельное право- комплексная отрасль права, регулирующая отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными ресурсами, а также по их охране и рациональному использованию. Ядро земельного права образует нормы гражданского, административного и экологического права. Согласно Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения земель находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации основными источниками земельного права является Конституции РФ, Гражданский Кодекс РФ и Земельный Кодекс РФ¹⁹.

Хотелось бы отметить, что в Конституции Республики Башкортостан прописано, что земля и другие природные ресурсы используются и защищаются в Республике Башкортостан как основа жизни и деятельности ее многонационального народа.

Порядок управления и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами, которые  находятся в соответствии с федеральным законом и соглашениями между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан в государственной собственности Республики Башкортостан, регулируется законом Республики Башкортостан²⁰.