Городское самоуправление

Содержание 
 

Ведение

    В Отечественной истории существовали свои формы местного самоуправления: Новгородское Вече, Общинное самоуправление, Сельское самоуправление времен Екатерины II, Дворянское самоуправление, Земское движение, Городское самоуправление конца XIX – начала XX веков, Государственное самоуправление советского периода. Все эти формы были инициированы снизу конкретными социальными слоями населения. Их появление стало закономерным результатом осознания определенными группами людей своих интересов, потребностей в системе государственного устройства в конкретный исторический период. В этом случае самоуправление выступало как способ защиты реализации этих интересов.  
       Практически та же закономерность наблюдается и в развитии самоуправления за рубежом. Если внимательно проанализировать американскую, английскую, немецкую, шведскую, французскую, японскую и другие зарубежные модели местного самоуправления, то несложно выделить главную их особенность: каждая система самоуправления базируется, прежде всего, на национальных традициях и обычаях, отражает географическое, политическое, экономическое, социальное развитие этих государств.

    В нашей же стране совершенно произвольно, не опираясь на исторический опыт, на преемственность  власти, политики решили установить новую  систему государственного устройства и управления. Но самоуправление, как таковое, создать невозможно. Оно может только возникнуть по инициативе населения. Обязательно нужна потребность в самоуправлении самого гражданина. Если ее нет, нет и самоуправления.                 Никто не убедит меня в том, что для нашего народа единственная форма продвижения реформ – это принуждение к их исполнению. История показывает как раз обратное: в России практически все нововведения, шедшие «сверху» и не отвечавшие интересам населения или не понятые им, встречали открытое или скрытое сопротивление, деформировались до неузнаваемости и с треском проваливались.

    В зарубежных странах, имеющих вековой  опыт демократического развития, преобразования идут постепенно, эволюционно, без надрывов и шараханий из стороны в сторону, медленно и безболезненно для людей отсекаются все неверные, тупиковые пути и намечаются новые. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    1. Избирательный процесс, состав избирателей и руководящих органов городского самоуправления   

    Важнейшим звеном в реализации городской реформы являлись выборы в органы самоуправления - в думы и управы. Проведение массовых публичных выборов путем закрытой баллотировки было для России делом новым. Особый раздел Городового положения 1870 года "О городских избирательных собраниях", содержащий тридцать две статьи, определял характер выборной системы: условия приобретения активного и пассивного избирательного права, порядок составления и утверждения избирательных списков, способ голосования, порядок обжалования разного рода нарушений. Из-за отсутствия опыта и традиций в организации подобных выборов в данный раздел оказались включены положения, которые оказалось трудно, а подчас и невозможно, осуществить на практике; в то же время многое было просто не предусмотрено.  
     В основу избирательной системы была положена прусская система распределения городских избирателей на три избирательные собрания (курии) в зависимости от уплачиваемых в городскую казну сборов, каждое из которых выбирало одну треть общего числа гласных. В первый разряд входили наиболее крупные плательщики, на долю которых приходилась 1/3 общей суммы этих налогов, во второй - средние плательщики, уплачивающие также 1/3 городских налогов, в третий - мелкие плательщики, уплачивавшие остальную треть налогов. Так обеспечивалось преобладание в думах крупной и средней буржуазии, которая составляла две избирательные курии из трех. В связи с отсутствием по Положению 1870 г. иного ценза, кроме обладания недвижимостью, к участию в городском общественном управлении оказались допущены и представители малоимущей части горожан.

    Таким образом, в избирательные списки включались практически все домовладельцы  и мелкие торговцы - в большинстве  своем потомственные горожане. От участия в выборах отстранялись рабочие. В число избирателей не попадали представители образованной части населения - врачи, преподаватели, чиновники, в основном снимавшие квартиры и не владевшие цензовой собственностью. Но велась разработка вопроса о квартирном налоге, который бы позволил им участвовать в выборах¹.

    С середины 80-х гг. XX в. наметился поворот к проблемно-историческому способу исследования. В.А. Нардова впервые предприняла попытку системного анализа процессов, лежавших в основе реформ городского самоуправления второй половины XIX в. Ею были введены в научный оборот практически все документы хозяйственного департамента МВД Российской империи, касающиеся подготовки и проведения городовых реформ 1870 и 1892 гг., включая обширный статистический материал о выборах и составе городских дум межреформенного периода.

    В.А. Нардова выделила два периода  в истории становления городского самоуправления. Первый период – десятилетие  реализации Городового положения 1870 г., для которого, по мнению автора, было характерным либеральное отношение правительства к городскому общественному управлению. Второй период – городская контрреформа Александра III, для которой было характерным стремление подчинить деятельность городского самоуправления административному контролю. 
   На стадии обсуждения проекта "Городового положения" 1870 г. рассматривался вопрос об образовательном цензе, который тогда свели к проблеме квартирного налога. Эксперты указывали на то, что "установление квартирного налога представлялось бы мерой необходимой и вполне справедливой в смысле экономическом, то есть с точки зрения увеличения денежных средств городов; кроме того, эта мера была бы особенно важна в тех видах, чтобы привлечь к составу городского общества и к участию в общественных делах возможно большее количество образованных людей, недостаток которых вредно влиял на склад городского управления. Установление квартирного налога привлекло бы к общественному управлению мировых судей, адвокатов, докторов и т.п. лиц, и они принесли бы значительно больше пользы, чем торговцы и мелкие промышленники, допускаемые проектом к означенному участию"². Ожиданиям этим не суждено было осуществиться. Государство само успело ввести квартирный налог, а городские думы из-за преобладания в них купеческого элемента и не собрались расширять избирательное право в пользу образованных классов. Можно предположить, что имущественный ценз позволил оградить городское управление от участия в нем несамостоятельных, а часто и неграмотных избирателей и гласных.  
   Итак, Городовое положение 1870 г. отменяло сословный принцип организации Думы и включало в состав избирателей только плательщиков городских сборов. Смысл подобной системы очевиден: с одной стороны, к выборам допускался достаточно широкий круг горожан, с другой - крупнейшим плательщикам обеспечивалось решающее влияние в делах самоуправления и, тем самым, обеспечивалась его политическая благонадежность.  
   Подготовка к выборам начиналась с выяснения списочного состава избирателей - лиц и учреждений, получивших право участия в выборах. При первичном введении в городе Положения, деление избирателей на разряды должно было утверждаться вместо городской думы Губернатором. Процедура выдвижения кандидатов в гласные в документе особо не оговаривалась. Предполагалось, что в соответствии с практикой выборов в дворянских и земских собраниях кандидатуры выдвигались бы непосредственно перед началом голосования³.  
   В гласные Городской думы мог быть избран каждый, имевший право голоса на выборах, включая и тех, кто получил это право по доверенности. Особо оговаривалось, что количество православных не должно превышать трети от общего числа гласных. Каждый разряд выдвигал кандидатов самостоятельно. К баллотировке в гласные городской думы допускался каждый, кто имел право участвовать в выборах, и даже получившие это право по доверенности. Каждому собранию или разряду избирателей предоставлялось право выбирать как из собственной среды, так и из числа избирателей, принадлежащих к другим собраниям или разрядам. Любой избиратель мог предложить в гласные неограниченное число кандидатур, в том числе и свою собственную. Такой порядок приводил к выдвижению большого количества кандидатов в гласные. В.А. Нардова приводит следующие данные: на первых столичных выборах в Городскую думу выдвинули 1555 кандидатов, в то время как надлежало избрать всего 252 гласных, по 84 от каждого разряда⁴.  
   Список кандидатов высылали избирателям по почте вместе с приглашением явиться на выборы. Предвыборная агитация в любой форме была запрещена, поэтому перечень кандидатов часто состоял из неизвестных многим лиц. Исключение составляли избиратели I разряда, которые, как правило, знали друг друга. Впоследствии пригласительные повестки стали сопровождать инструкциями для избирателей, разъясняющими их права и обязанности в соответствии с Городовым положением.  
   Выборы в гласные проходили в течение 9 дней. Городовое положение предусматривало тайные выборы через подачу голосов шарами. Для баллотировки каждого кандидата предусматривался отдельный ящик, разделенный на две части. Избиратель опускал шар в отверстие вверху ящика: в правой части - за кандидата, в левой части - против. Затем он переходил в следующему ящику и все повторялось сначала. После окончания голосования по первой партии кандидатов начинался подсчет голосов. Избирателям приходилось дожидаться завершения подсчета шаров, а потом продолжать голосование⁵. Таким образом, голосование занимало целый день, процедура была сложной, часто запутанной, что порождало злоупотребления. Например, во время выборов в Тюменскую городскую думу в октябре 1872 г. по 3 разряду московский мещанин А. И. Верницкий выступил с заявлением о нарушениях выборной процедуры. По его словам, не хватало шаров для баллотировки, а швейцар думы нашептывал на ухо, куда нужно класть шары. Но прежний состав думы счел эти нарушения ничтожными, а "нашептывания" бездоказательными⁶.  
   Организация выборов возлагалась на городского голову. В помощь ему для сбора и подсчета голосов из каждого избирательного собрания выдвигались от двух до шести лиц. Избранными в состав гласных признавались лица, получившие в своем избирательном собрании больше голосов, причем не менее половины голосов всех наличных избирателей. Если количество получивших абсолютное большинство голосов не составляло полного комплекта гласных, назначались дополнительные выборы. В список повторного голосования включали кандидатов, набравших наибольшее после избранных число голосов, причем теперь получение абсолютного большинства не было обязательным. Между теми, кто получил равное число голосов, проводилась жеребьевка, процедуру проведения которой, устанавливал городской голова. Поступившие жалобы рассматривали в установленном порядке. Если при рассмотрении жалобы обнаруживалось, что при производстве выборов действительно допущены нарушения или вообще установленный для выборов порядок, то Городская дума или Губернское по городским делам присутствие могло вынести постановление о новых выборах. По окончании выборов составлялся особый список избранных гласных, который выставлялся на всеобщее обозрение. Если в течение семи дней со времени окончания выборов не подали жалобу на нарушение установленного порядка выборов, или поданная жалоба не была признана Губернским по городским делам обоснованной, избранные гласные могли приступить к исполнению своих обязанностей.  
   В целом явка избирателей была очень невысока. Причины абсентеизма следует искать в низкой политической культуре, слабой информированности, а также в том, что выборы проходили в будние дни и занимали день целиком, что не каждый житель города мог себе позволить. Поэтому широкое распространение получило голосование за отсутствующих по доверенности, что, в свою очередь, порождало массу злоупотреблений.  
   Введение Городового положения 1892 г. существенно изменило избирательную систему. Трехразрядная система городских избирателей была заменена одним избирательным собранием. Вместо налогового ценза в основу нового нормативного акта был положен значительно повышенный имущественный ценз (владение на праве собственности или пожизненного владения недвижимого имущества в пределах города, обложенное оценочным сбором в пользу города), неодинаковый для разных городов: столичных - не менее 3 тыс. руб., для губернских городов с населением более 100 тыс. человек, и в г. Одессе - не менее 1,5 тыс. руб.; для прочих губернских, областных и наиболее значительных уездных городов - не менее 1 тыс. руб., в остальных городах - не менее 300 руб. Кроме того, избирательное право предоставлялось лицам и учреждениям, если они содержали не менее года: торговые предприятия (одного их двух первых разрядов); промышленные (одного из пяти первых разрядов) и пароходные - за содержание которых уплачен налог свыше 500 руб. в год. Введение гильдейского признака было новым по сравнению с Положением 1870 г., ограничивающим доступ в думы торговцев и промышленников средней руки.    

    Все это привело к уменьшению числа избирателей. От участия в городском самоуправлении устранялись не только трудящиеся массы города, но и мелкие торговцы, приказчики. Это достигалось путем значительного повышения имущественного ценза. Преимущество отдавалось дворянам-домовладельцам и крупной торговой, промышленной и финансовой буржуазии - владельцам недвижимого имущества. В результате резко сократилось число избирателей в городские думы по отношению к общей численности населения⁷. Во многих городах число избирателей сократилось в 5-10 раз, иногда количество гласных было сопоставимо с числом участвовавших в выборах.  
   Новый закон еще в большей мере ограничил избирательное право евреев и лиц нехристианских вероисповеданий. Евреи участвовали в избирательной кампании только в тех городах, где им было дозволено постоянное жительство, несмотря на то, что они обладали имуществом, необходимым для участия в выборах.  
   В соответствии со ст.6 Инструкции по организации Городских упрощенных управлений, утвержденной министром внутренних дел 30 мая 1903 г., в течение двух недель со дня объявления списка, городские обыватели могли "заявить свои замечания против неправильности или неполноты списка… Председателю комиссии по оценке недвижимых имуществ… По истечении сего срока названный председатель комиссии исправляет список, согласно замечаниям, признанным им основательными, и представляет его Губернатору со своим заключением по тем замечаниям, которые им не уважены и одновременно объявляет об этом заключении лицам, сделавшим замечания"⁸.    Проведение выборов по новому Положению не всегда проходило гладко. 
   По российскому законодательству, женщины не имели права участвовать в выборах. Только те, кто обладал имуществом, могли уполномочить своих мужей, сыновей, зятьев проголосовать за того или иного кандидата. В связи с этим активность женщин на этапе формирования списка является проявлением общего социально-политического подъема, характеризующего наиболее мобильные социальные группы. Переселенцы, решившие изменить свою жизнь, купцы, стремящиеся к расширению дела -и есть те самые мобильные слои населения, "проводники модернизации".  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    1.1. Городское самоуправление во второй половине XIX и начале XX века

    Прежде  всего самоуправление устанавливалось  в границах административно-территориальных единиц — уезда, губернии и, отдельно, города. Логично и демократично было бы приблизить самоуправление к волости, основу которой составляла община сельских жителей. Но в коренных российских губерниях крестьянская община была сословной единицей. Поэтому самоуправление на первом деревенском всесословным уровне установлено было лишь в Финляндии, губерниях царства Польского и в прибалтийских губерниях. В Финляндии, например, учреждены были сельские и городские самоуправленческие всесословные общины, которые, впрочем, по замечанию некоторых государствоведов, были организованы по образцу шведских общин и регулировались Законом 1865 года, представлявшим собой даже в подробностях сколок со шведского общинного устава 1862 года.

    Далее, городские самоуправленческие учреждения были образованы наряду с правительственными, не будучи с ними внутренне связанными в одну общую систему самоуправления. Все местное самоуправление, базирующемся на противопоставлении правительственного начала.

    Городские думы собираются на очередные собрания не реже четырех раз в год и не чаще двух раз в месяц. Гласным, живущим бок о бок в одном городе, не трудно собираться каждый раз, когда этого требует дело. В Городовом положении было оговорено, что если назначенные дела не будут окончены в один день, то рассмотрение их продолжается в следующие затем дни. Так как продолжительность отдельного очередного собрания ничем не оговаривалась, то фактически заседания думы в некоторых городах превращались почти в постоянные, непрерывные. При этом гласные городских дум, выполняли свои обязанности безвозмездно.

    Чрезвычайные  собрания городской думы, могли быть открываемы с разрешения или по распоряжению: в Москве — генерал-губернатора, в прочих городских поселениях —  губернатора.

    Что касается органов городского самоуправления, то содержание их деятельности примерно такое же, что и у земских учреждений. Городскому самоуправлению не предоставлялись, естественно, попечение о земледелии и содержание почт. Вместе с тем города призваны были заниматься устройством музеев, театров и других подобного рода учреждений, водоснабжением и освоением городов, а также попечением об устройстве православных храмов и поддержанием их «в исправности и благолепии», а равно попечение об учреждениях, имеющих целью укрепление религиозных чувств и поднятие нравственности городского населения.

    Таким образом, круг ведения городских  самоуправленческих установлений по буквальному  смыслу закона был достаточно широк. Причем закон 1892 г. многим отличался  от закона 1864 г. Но такой размашистый стиль регламентации полномочий местного самоуправления сочетался с чрезвычайно скрупулезным определением прав и обязанностей местного самоуправления, учреждаемым другими законами и уставами и ставящим самостоятельность действия городских собраний и управ в жесткие ограничительные рамки.

    Городские думы составлялись под председательством  головы из числа гласных, избираемых на четыре года. Кроме того, в собраниях  думы участвовали с правом решающего  голоса председатели местной уездной  земской управы и депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство признавало полезным его назначение. Городовое положение 1870 года устанавливало минимум в 30 и максимум в 252 гласных. Городовое положение 1892 года существенно сократило численный состав дум — минимум в 20 и максимум в 160 гласных.

    Составители Городового положения, находя, что многолюдность  состава думы препятствует эффективности  ее работы, предполагали установить минимум  в 15 и максимум в 120 гласных. Но Государственный  Совет нашел такое сокращение чрезмерным, поскольку в городах с более или менее сложным хозяйством члены думы не смогли бы справиться со своими задачами.

    Постановления городских дум по ряду вопросов требовали  утверждения губернатора или  министра внутренних дел. В этом отношении не все города была поставлены в одинаковые условия. Проводилось различие между столицами, губернскими, областными, градоначальственными и остальными городами так, что круг дел, постановления по которым требуют министерского утверждения, был шире для губернских городов, чем для остальных и еще шире — для столиц.

    В 60-е годы XIX в. среди ученых разных научных школ развернулась полемика в связи с подготовкой и проведением реформ городского самоуправления. Результатом дискуссии явилась выработка так называемой общественной теории самоуправления⁹, которая легла в основу реформы 1870 г. Представители данного направления видели сущность самоуправления в предоставлении местному сообществу возможности самому ведать своими интересами, без вмешательства правительственных органов. Согласно этой теории самоуправление и государство рассматривались как независящие друг от друга общественные структуры.

    Теоретической основой необходимости проведения изменений в системе местного самоуправления в 80–90-е гг. XIX в. послужила государственная теория самоуправления¹⁰. Наиболее значительными работами в этой области были исследования А.Д. Градовского – историка государственной школы, либерального публициста, разрабатывавшего проблему соотношения местных учреждений с политическим устройством государства¹¹. В противовес административной централизации он выдвигал идею децентрализации.

    В период подготовки и осуществления  Городовых положений 1870 и 1892 гг. появляются работы, посвященные непосредственно  проблеме городского самоуправления. Их авторы, как правило, подвергали критике современную им организацию городского самоуправления, считая ее несовершенной. Сторонники дальнейшего развития городского самоуправления вначале видели недостатки его организации в трехразрядной избирательной системе, затем (после 11 июня 1892 г.) – в излишнем контроле губернской администрации за деятельностью городских дум¹². Другой точки зрения придерживались их оппоненты, признававшие оправданной более консервативную систему организации местного самоуправления¹³.

    В период реализации Городового положения 1870 г. вышла монография И.И. Дитятина, где он провел сравнительный анализ систем городского управления в России и в Западной Европе, придя к выводу о прямо противоположных тенденциях развития городского общественного управления в Российской империи и на Западе¹⁴.

    Введение  Городового положения 1892 г. оживило  дискуссию по проблемам городского самоуправления, которая по времени совпала с нарастанием политизации русского общества, что нашло свое отражение в соответствующей ориентации дореволюционных государствоведов и социологов. Ярко выраженную оппозиционную окраску имели работы Г.И. Шрейдера, впервые применившего термин «контрреформа» к Городовому положению 1892 г. Он противопоставлял общественное управление «на началах самоуправления» «городскому управлению», возникшему после 11 июня 1892 г.¹⁵ Такой же позиции придерживались и другие оппозиционно настроенные авторы¹⁶.

    Д.Д. Семенов, изучив по материалам Первой всеобщей переписи населения 1897 г. количественный состав, имущественный и образовательный уровень квартиронанимателей, пришел к выводу о необходимости их включения в состав городских избирателей¹⁷.

    Оппоненты вышеназванных авторов, поддерживая  политику властей, считали критерием  городского самоуправления его практическую дееспособность, а не соответствие принципам демократии¹⁸.

    Для работ периода первой русской  революции и последовавшей за ней эпохи политической реакции  характерна высокая степень политизации  и подмена фактологии политическими ярлыками и проектами¹⁹.

    Процесс деидеологизации исторической науки, происшедший после 1991 г., отражается и на позиции признанных авторитетов в области историографии исследуемой проблемы. В связи с этим определенный интерес представляет эволюция взглядов на Городовую реформу В.А. Нардовой от безусловной оценки Городового положения 1892 г. как городской «контрреформы»²⁰ до признания целесообразности ряда его ограничительных положений с учетом российских социально-экономических реалий того времени²¹. 
 

1.2. Городское самоуправление в вопросах и ответах 

    С 1 января 2006 года на территории РФ полностью  вступает в силу федеральный закон  №131 от 6.10.2003г. "Об общих принципах  организации местного самоуправления". В органах муниципальной власти проводится большая подготовительная работа. Новый формат местной власти предполагает серьезные изменения в отношении собственности, финансов, во взаимоотношениях с другими властными структурами. По сути, это реформа власти на местах.

    На  недавнем выездном заседании областного правительства председатель комиссии по местному самоуправлению Н. Г. Козенко отметила хорошую подготовку Никольской городской администрации к предстоящему переходу к работе в новых условиях. Однако была отмечена недостаточная информированность населения о предстоящих изменениях, поэтому мы публикуем ответы на некоторые вопросы о местном самоуправлении.

      Какие вопросы в рамках закона  №131 будут решать органы местного  самоуправления в ходе своей  деятельности?

    - Согласно статье 14 указанного закона  к вопросам местного значения поселения относятся:

    - формирование, утверждение, исполнение  бюджета поселения и контроль  за исполнением данного бюджета;

    - установление, изменение и отмена  местных налогов и сборов поселения;

    - владение, пользование и распоряжение  имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;

    - организация в границах поселения  электро-, тепло-, газо- и водоснабжения  населения, водоотведения, снабжения  населения топливом;

    - содержание и строительство автомобильных  дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов населения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

    - обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

    - создание условий для предоставления  транспортных услуг населению  и организация транспортного  обслуживания населения в границах  поселения;

    - участие в предупреждении и  ликвидации последствий чрезвычайных  ситуаций в границах поселения;

    - обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;

    - создание условий для обеспечения  жителей поселения услугами связи,  общественного питания, торговли  и бытового обслуживания;

    - организация библиотечного обслуживания  населения;

    - создание условий для организации  досуга и обеспечения жителей  поселения услугами организаций  культуры;

    - охрана и сохранение объектов  культурного наследия (памятников  истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах  поселения;

    - обеспечение условий для развития  на территории поселения массовой  физической культуры и спорта;

    - создание условий для массового  отдыха жителей поселения и  организация обустройства мест  массового отдыха населения;

    - оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения;

    - формирование архивных фондов  поселения;

    - организация сбора и вывоза  бытовых отходов и мусора;

    - организация благоустройства и  озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

    - утверждение генеральных планов  поселения, правил землепользования  и застройки, утверждение подготовленной  на основе генеральных планов  поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения;

    - организация освещения улиц и  установки указателей с названиями  улиц и номерами домов;

    - организация ритуальных услуг  и содержание мест захоронения;

    - организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

    - создание, содержание и организация  деятельности аварийно-спасательных  служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;

    - организация и осуществление  мероприятий по мобилизационной  подготовке муниципальных предприятий  и учреждений, находящихся на  территории поселения;

    - осуществление мероприятий по  обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;

    - создание, развитие и обеспечение  охраны лечебно-оздоровительных  местностей и курортов местного  значения на территории поселения. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

  2.Городское самоуправление как управляющая система

    Качество  жизни горожан и будущее нашего города в ХХI веке в большой степени  будет зависеть от эффективности  управления городом, которому уготована  перспектива существенного повышения  его роли как центра крупного региона  России с постоянно усложняющимися характеристиками как управляемой системы (национально-этническими, демографическими, социально-культурными, хозяйственно-экономическими, экологическими и т.д.). Многовековой исторический опыт свидетельствует, что наилучший шанс на выживание в кризисных условиях и последующее ускоренное развитие имеют те крупные города, которые обладают достаточной самостоятельностью для формирования собственной, с учетом своих особенностей, системой управления, которая должна быть основана на самоуправленческих началах.  
       Определяя перспективы развития самоуправления в нашем городе, следует иметь в виду, что мы находимся в начале пути становления новой российской государственности, включая необходимость формирования нового федерализма, новой системы регионального и местного управления. Не только текущее законодательство, но и заложенные в Конституции и Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" основы региональной и местной (муниципальной) власти нуждаются в совершенствовании и уточнении.  
       Сохраняющиеся экономическая неустойчивость и политическая нестабильность позволяют предположить, что соответствующие изменения будут проходить, по крайней мере, в ближайшие годы, путем новых "проб и ошибок"; свидетельством этого является уже обозначившаяся во многих регионах, а от части и на федеральном уровне, крайне непоследовательная государственная политика в области местного самоуправления, в том числе по отношению к крупным городам - центрам субъектов Федерации. В этих условиях городское самоуправление как качественно новая для России форма осуществления публичной власти сможет сохранить себя и получить новые импульсы развития не на основе политических решений Центра (патерналистский период навязывания местного самоуправления "сверху", всеобщей "муниципализации города и села", по-видимому, заканчивается), а путем проявления законодательной и иных инициатив самих муниципальных образований на региональном и федеральном уровнях.  
        Муниципалитет - это корпорация, сочетающая в себе характеристики субъекта публичного права (в качестве носителя муниципальной власти, которую нельзя противопоставлять государственной) и частного права (как участника хозяйственной деятельности, предпринимательства). Для эффективной реализации двуединой природы городского самоуправления важное значение имеет выработка комплексной модели правового обеспечения местного самоуправления, которая включала бы и связывала воедино все уровни его законодательной базы: федеральный, региональный, местный.  
       При всей важности государственного законодательного регулирования городского самоуправления, состояние которого и на федеральном, и на региональном уровнях является неудовлетворительным, следует признать, что на уровне крупных городов особое значение приобретает местное нормотворчество. Опыт зарубежных стран свидетельствует, что наиболее эффективным вариантом является в этом плане предоставление крупным городам права на самостоятельное городское законотворчество.  
       Важное условие повышения эффективности городского самоуправления - совершенствование форм самоорганизации населения муниципального образования. Среди множества соответствующих проблем на первом месте - поиск оптимальной внутритерриториальной структуры городского самоуправления, что особенно актуально для будущего мегаполиса.  
       Характеристика муниципального образования, предполагающая единство местной городской власти, должна в то же время исключать излишнюю внутригородскую административную централизацию управленческих структур. В этом плане перспективной представляется возможность создания (на основе использования имеющегося мирового опыта) в рамках крупной городской агломерации - единого муниципального образования внутригородских муниципалитетов (районов, микрорайонов и т.п.). С учетом этого необходимо оценивать и возможности совершенствования правового положения районов как внутригородских административно-территориальных единиц.  
        Повышение эффективности внутригородского управления (на основе усиления самоуправленческих начал) мог бы способствовать также переход от традиционной, административной в своей основе, системы управления отдельными сферами жизни к системе внутригородских самоуправляемых округов.  
        Все это не исключает необходимость повышения эффективности также существующих форм территориального общественного самоуправления, хотя при сохранении их нынешнего статуса и действующей нормативно-правовой основы рассчитывать на перспективный характер данной формы самоорганизации городского населения не приходится.  
       Судьбы городского самоуправления и перспективы его развития во многом будут определяться характером взаимоотношений самоуправления с федеральной и региональной государственной властью. Сохраняя и укрепляя самостоятельность городского самоуправления, нельзя впадать в иллюзию, что местное самоуправление само по себе, без участия государственной власти в состоянии решить все возложенные на него задачи.  
       Важный фактор обеспечения согласованной деятельности государственных и муниципальных органов находится в сфере разграничения их компетенции. Нуждаются в уточнении сами принципы такого разграничения. В действующем законодательстве наблюдается смешение собственных (самостоятельных) полномочий местного самоуправления с теми вопросами, которые органы местного самоуправления могут и должны решать только совместно с органами государственной власти. В связи с этим вполне оправданным представляется разграничение на законодательном уровне двух сфер полномочий органов местного самоуправления: а) сфера исключительных полномочий; б) сфера совместных с органами государственной власти полномочий.  
        Важное значение в уточнении сферы деятельности органов городского самоуправления и выработке эффективных форм взаимодействия с органами государственной власти (причем не только областными) могли бы сыграть также Договоры между городским самоуправлением и органами государственной власти. Нуждается в выработке четких правовых механизмов процесс наделения органов городского самоуправления государственными полномочиями с компенсацией им дополнительных расходов и определением порядка осуществления государственного контроля за реализацией переданных полномочий, что особенно важно для города, являющегося государственно-политическим центром субъекта Федерации.