МИНИСТЕРСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ И НАУКЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Государственное образовательное  учреждение высшего  профессионального  образования 

«ДАЛЬНЕВОСТОЧНЫЙ  ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

(ДВПИ  имени В.В. Куйбышева)» 

Тихоокеанский институт политики и права 

Кафедра Государственного и муниципального управления 
 
 

Курсовая  работа

«Городское самоуправление в России (исторический обзор)» 
 

                                                 Выполнила:

Ксеник  О.А.

                                                                  студентка гр. П-9601

                                              Научный руководитель:

к.и.н., доцент Исхакова О. Д.  
 
 
 

Владивосток 2010 

СОДЕРЖАНИЕ 

Введение 3

ГЛАВА 1: Реформы городского самоуправления в России в   XV –  XVIII веке 5

1.1 Города в Московском  государстве 5

1.2 Городская реформа  Петра I и реформы эпохи дворцовых переворотов 7

1.3 Становление городского  государственного  и общественного  управления при  Екатерине II 14

ГЛАВА 2: Городское самоуправление в XIX – начале XX века 19

2.1 Реформа городского управления 1870 года 19

2.2 Городская контрреформа и городские бюджеты 21

2.3 Городские думы  в 1917 году 24

Заключение 26

Список используемой литературы 28 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение

     Одной из причин актуальности изучения истории  городского самоуправления является увеличение интереса к современному городскому управлению. Интерес к  современному городу объясняется тем, что именно в городах в настоящее время  проживает большинство населения  России. В городах сосредоточена  большая часть экономического, культурного  и научного потенциала. А значит, от состояния самоуправления в городах  зависит жизнь большей части  граждан Российской Федерации. В  связи с активной урбанизацией возникает  много проблем управления городом. Очень часто для решения современных  проблем обращаются к истории, так  как, изучив проблемы и их решения  в прошлом, можно найти решения  актуальных проблем и пути дальнейшего  развития. С помощью изучения истории  городского самоуправления, так же возможно, получить решение проблем  современного управления городом. Так  как многие проблемы, связанные со становлением городского самоуправления, уходят корнями в прошлое, без  изучения которого решать их достаточно сложно.

     Объектом исследования является исторический обзор городского самоуправление в России. Предметом исследования являются проблемы самоуправления в России в XV – XIX веках.

     Цели  и задачи исследования. Цель исследования в данной курсовой работе состоит в изучении развития городского самоуправления в России и определении места городского самоуправления в системе государственного управления.

     Задачи  исследования:

1. проследить  становление и развитие городского самоуправления в России на основе изучения городского самоуправления в XV – XIX веках;
2. раскрыть содержание городского самоуправления;
3. проанализировать систему и организацию городско самоуправления на данных исторических этапах.

     В основном о структуре города, о  его истории и об управлении им писали Ключевский В.О., Платонов С.Ф., Игнатов  В. Г., Маркова А.Н. и Федулов Ю.К., Велихов Л.А., Еремян В.В. и Федоров  М.В., Цейтлин Р.С. и Сергеев  С.А..¹

    Достаточно  много данных о городском управлении дает учебное пособие  Цейтлин Р.С., Сергеев С.А. “История государственного управления и муниципального самоуправления в России”, где рассказывается о городской реформе 1870 года, городской контрреформе и городских думах в 1917 году. Однако в данном учебном пособии недостаточное внимание уделяется состоянию городов при Петре I и Екатерине II. Учебное пособие Цейтлина Р.С., Сергеева С.А. ссылается на таких авторов как Еремян В.В., Федоров Н.В и Велихов Л.А..

Что же касается учебника “История государственного в России” под редакцией Марковой А.Н., Федулова Ю.К., то авторы подробно рассказывают о состоянии городов в XV-XVIII веках.  Учебник достаточно часто использует высказывания Ключевского В.О.. Можно даже сказать, что во всех учебных изданиях используются высказывания этого автора, при описании городского управления в XVIII веке, поэтому практически во всех учебниках написан ”стандарт” о городском управлении.

     Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, разделенных на шесть параграфов, списка литературы и заключения.

ГЛАВА 1: Реформы городского самоуправления в России в XV – XVIII веке

1.1 Города в Московском  государстве

    На  Руси в XV веке продолжается объединение  земель и складывается единое централизованное государство, развитие системы поместных отношений, обусловивших сдвиги в социальной структуре. На стадии раннего феодализма возникает сословно-представительная монархия. При этой форме правления окончательно закрепляется крепостное право. В 1551 г. на Стоглавом соборе был принят Судебник (1550) Ивана IV, явившийся важным шагом на пути централизации Русского государства. На смену сословно-представительной монархии постепенно приходит и укрепляется самодержавно-монархический строй.

    Значительную  роль в объединительном процессе земель играли города, которые сохраняли в XV в. зависимость от феодального государства или частных феодалов. Город делился на две части: собственно город — место, огороженное стеной, крепость (детинец), где проживали в основном представители княжеской власти, гарнизон и слуги местных феодалов; торгово-ремесленный посад, расположенный вокруг городских стен. Проживающие в крепости освобождались от налогов и государственных повинностей, жители посада (ремесленники) несли тягло — комплекс натуральных и денежных повинностей в пользу государства. В XV в. в городах выделился круг состоятельного купечества — гости и сурожане. Гости вели иноземную торговлю, сурожане торговали с Крымом. Верхушка городского населения активно поддерживала политику централизации. Она вела борьбу с феодалами за землю, за рабочие руки, против бесчинств аристократов. Верхи горожан формировали свои корпоративные органы (сотни) и настаивали на освобождении от тяжелого тягла, ликвидации в городах привилегированных феодальных промыслов и торгов (белых слобод).

    В этот период самоуправления в городах еще не было. Наместники и волостели наряду с уездами и волостями управляли и городами, находившимися на их территории. Позже появились специальные органы городского управления. В XV в. утвердилась должность городчика, по существу военного коменданта города, осуществлявшего надзор за состоянием городских укреплений, выполнением местным населением повинностей, связанных с обороной. Использовали городчиков и для земельных дел. К концу XV в. роль городчиков возросла — им были предоставлены широкие полномочия в земельной, финансовой и других сферах управления, причем не только в городе, но и прилегающем уезде. Они стали именоваться городовыми приказчиками и подчинялись великокняжеским казначеям. Иногда на один город назначалось два и более приказчиков. Должность городовых приказчиков замещалась местными землевладельцами, главным образом дворянами и детьми боярскими. Поэтому для дворян и детей боярских это был свой орган местного управления, а для великого князя — надежный проводник политики централизации.

     К концу XVI в. число городов увеличилось  до 220. Самым крупным городом была Москва, население которой достигло 100 тысяч. Население других крупных городов составляло по 3—8 тыс. человек. Наиболее развитыми городами были Новгород, Псков, Вологда, Великий Устюг, Казань, Ярославль, Соль Камская, Калуга, Нижний Новгород, Тула, Астрахань. Осваивалось и Дикое поле — были основаны Орел, Белгород, Воронеж. Присоединение Казанского и Астраханского ханств дали России Самару и Царицын. При освоении Сибири были построены Тюмень и Тобольск. В 1584 г. в связи с потребностями внешней торговли основан Архангельск.

     С ростом городов и развитием ремесел  значительно увеличилась численность посадского населения. Растущий класс купцов имел привилегии — освобождался от ряда повинностей. Ремесленники и мелкие торговцы относились к «черным» людям. В городах по принципу обложения разграничивались черные (облагаемые) и «белые» слободы, которые не облагались государевым тяглом.

     С середины XVI в. городами управляли  воеводы, бывшие служилыми людьми. Назначались они государем или Разрядным приказом. Но были и случаи, когда воеводы назначались по просьбе городских жителей. Делопроизводством при воеводах занимались дьяки.

1.2 Городская реформа Петра I и реформы эпохи дворцовых переворотов

    В конце XVII - начале XVIII века Петром I были проведены крупные реформы государственного аппарата.  Их связывают с теорией административно-государственного управления, распространенной в Западной Европе в XVI—XVII веках и получившей название «ка-мерализм». Исходная идея камералистской доктрины, принятая Петром I. — это представление о государстве как о некоем механическом устройстве, которое должно действовать в соответствии с раз и навсегда заведенным рациональным порядком. Камерализм предусматривал создание системы бюрократических учреждений, действующих по строгим правилам, охватывающим все уровни и стороны жизни и проводящих единую политику.²

    С целью усиления централизации государственного аппарата и укрепления   абсолютной власти монарха Петр I начал осуществлять реформу в области местного самоуправления.  Первым шагом в этом направлении было выведение городов из-под воеводского и приказного управления и создание указом от 30 января 1699 г. особого сословного управления – самоуправления горожан. “Самоуправление - право, предоставляемое государством своим составным частям, областям, общинам, сословиям и корпорациям управлять самостоятельно своими внутренними делами, административными и хозяйственными, под контролем агентов правительственной власти”³. Однако в условиях абсолютизма элементы самоуправления лишь дополняли аппарат правительственного управления, выполняя вспомогательные функции, делегированные им центральной властью. Городское управление было организовано, исходя не из интересов горожан, а из потребностей, в первую очередь, государства.

    Управление  городами в конце 17 века основывалось на принципах строгой  централизации. Власть в городе принадлежала воеводе, который назначался Приказом, к ведомству  которого относился соответствующий  город. Воеводе мог отдавать распоряжения только тот Приказ, который его  назначал. Другие приказы могли воздействовать на воеводу только через получения послушной грамоты в соответствующем Приказе. Такой порядок не мог способствовать оперативности и эффективности управления, он вызывал волокиту и требовал огромной переписки по всякому делу. Так вот, чтобы “великой государя казне окладным доходам доимки, а пошлинным, питейным и иным сборам недоборов бы не было”⁴ Пётр I  30 января 1699года учреждает Бурмистерскую палату. Когда Пётр I проводил эту реформу он преследовал две цели: 1)Петру были нужны не самоуправляющиеся, автономные городские общины, а такие выборные учреждения, которые ведали бы не городом, а торгово-промышленным   населением; 2) общепринятая – это сбор налогов. Так же реформа 1699 года не была распространена на территории Урала и Сибири.

    Учредив Бурмистерскую палату, Пётр I предоставил  населению право выбора из своей  среды бурмистров (ежегодно), которые  должны были заниматься не только казёнными  сборами, но и выполнять городские  повинности. Бурмистры подчинялись  приказу Большой казны. В Бурмистерской палате находилось 12 подьячих и 100 солдат для сбора доходов. Сборами ведали городовые бурмистры, а собранные деньги подлежали присылке в Бурмистерскую палату.

     7 ноября 1699г. Бурмистерская палата  была переименована в Ратушу. Ратуша имела право подавать доклады прямо государю, в результате Ратуша становится чем-то вроде министерства городов и городских сборов. В её ведении находились сборы стрелецкие, таможенные, кабацкие, а также дела с иноземными купцами и т.п.

    К 1718 году сложилась такая обстановка, когда необходимо было срочно учредить новый сословно-объединяющий орган. С этой целью в 1720 году в Санкт-Петербурге был учрежден  Главный магистрат, которому было поручено “ведать все городское сословие в России”.

    По  регламенту Главного магистрата 1721 г. оно стало делиться на регулярных граждан и “подлых” людей. Регулярные граждане, в свою очередь, делились на две гильдии. Первая гильдия — банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы и серебряных дел мастера. Вторая гильдия — ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы. Гильдии управлялись гильдейскими сходами и старшинами. Низший слой городского населения выбирал своих старост и десятских, которые могли доносить магистрату о своих нуждах и просить об их удовлетворении.⁵

    По  европейскому образцу создавались  цеховые организации, в которых состояли мастера, подмастерья и ученики, руководимые старшинами. Все остальные горожане в гильдии не вошли и подлежали поголовной проверке с целью выявления среди них беглых крестьян и возвращения их на прежние места проживания. Деление на гильдии оказалось чистейшей формальностью, так как проводившие его военные ревизоры, прежде всего заботившиеся об увеличении числа плательщиков подушной подати, произвольно включали в члены гильдий и лиц, не имеющих к ним отношения.

    Но  всё-таки, магистратская реформа, объединяя городские общества, изменила характер городового управления. Круг полномочий городского магистрата также расширился. В больших городах магистраты разрешали все судебные дела, только приговоры о смертной казни подлежали утверждению Главным магистратом; туда же следовало жаловаться на неправильные решения городских магистратов. В регламенте Главного магистрата указано, что магистраты также должны содержать полицию, ещё они ведали городским хозяйством.

    Таким образом, магистрат являлся главой и начальством в городе, на него не распространялась власть воевод и  губернаторов, к тому же по указу  Сената (сентябрь 1721 года) центральные  и местные учреждения, а также  должностные лица не должны были вмешиваться  в магистратские дела, но это только формально.

    В результате, Главному магистрату так  и не удалось уничтожить пёстроту сословного состава городского населения, сохранилась и различная подведомственность городских жителей, в частности купечества, вмешательство других учреждений, в том числе только что созданных, в городское управление также не было устранено. Отсюда вытекала масса сложностей в работе Главного магистрата.  

    В 1724 году была утверждена инструкция магистратам, она вводит новые должности и  расширяет круг полномочий магистратов. Теперь каждый магистрат должен состоять из президента, двух подканцеляристов, четырёх копиистов и четырёх  сторожей.

    Президентом царь назначил князя Трубецкого, вице-президентом - московского купца Исаева. Президент обязан был исполнять все приказы императора, а также письменные и устные указания Главного магистрата. Он должен был вести книгу, где записывались все решённые и исполненные указы. Судебные функции между горожанами по прежнему входили в компетенцию магистратов. Магистраты должны были переписывать всех граждан с их семьями и работниками для  того, чтобы следить за приростом и убыванием населения, а полученные сведения ежегодно отправлялись в Главный магистрат. Всех горожан расписали на три гильдии. Из каждой гильдии выбиралось по несколько старшин, а из них старосты, которые должны были помогать магистратам в гражданских делах. Сбор подушных денег, других налогов и повинностей магистраты должны были проводить через старшин и старост. Кроме этого, магистрат был обязан принимать от старост предложения по улучшению города.

    Согласно  магистратской инструкции, города Империи  были разделены на 5 разрядов в зависимости  от количества дворов. Каждому разряду  соответствовал свой количественный состав магистрата. В первом разряде (не менее 2 тысяч дворов) в состав магистрата входили 4 бургомистра и президент; во втором разряде (не менее 1500 дворов) - 3 бургомистра и президент; в третьем (не менее 500 дворов) и четвёртом разрядах (не менее 250 дворов) - 2 бургомистра и президент; в пятом (менее 250 дворов) – только один бургомистр.

          Очередная городская  реформа Петра I не привела к созданию самоуправляющегося русского города: выборные магистратские должностные  лица так и не получили реальной власти, по прежнему в работу магистратов  вмешивались центральные и местные  учреждения, нарушая указы, и тем  самым существенно сужая их полномочия. Неудачность городской реформы  объясняется ещё тем, что во многих городах так и не появились  магистраты, к тому же одно дело открыть  учреждение, а другое дело заставить  его действовать в городе, где  любое дело не обходилось без воровства. Но, всё-таки, Пётр I сумел разрушить старую систему городского управления, но Петру I “достался” такой период, когда население страны не готово было к кардинальному изменению жизни. Вместе с тем, именно введённые Петром I новые элементы и структуры управления со временем были трансформированы Екатериной II в органы с более развитыми формами городского управления.

    После смерти Петра I обнаруживается, что  городское население практически  разорено, поэтому в целях восстановления благосостояния горожан Верховный  тайный совет решает отдать городские  магистраты в подчинение губернаторам и воеводам (указ 24 февраля 1727г.). Было решено возложить на магистраты  сбор подушных денег. 18 августа 1727 года упраздняется Главный магистрат, а 5 июля 1728 года прекращают своё существование городовые магистраты, вместо них созданы ратуши во главе с бурмистрами, ежегодно сменяемыми. Теперь  города ведаются воеводами и губернаторами через ратушу и бурмистров.  Украшать и чистить город поручалось  воеводам, губернаторам, при этом их деятельность не ограничивались. Ратуша обязана была помогать воеводам и губернаторам и по закону исполнять все требования “хозяина” города. Однако воевода и губернатор  не справлялись  со  своими обязанностями, поэтому в 1732 году создаётся специальная полиция, которая должна была заниматься благоустройством города. Но и специальная полиция также не справилась со своими полномочиями. В конце  1732 года принц Гессен-Гомбургский побывал в  Астрахани, возвратившись оттуда, он докладывал, что в этом городе господствует смрад, нищенство и бродяжничество, та же обстановка была и в Москве. На требования Сената устранить эти явления московская полиция оказалась бессильной и просила помощи у синода.

       По плану принца Гессен-Гамбургского, пораженного   состоянием города  Астрахань, в губернских  и  провинциальных городах были  введены полицейские сапёры из  гарнизон-капитанов и поручиков,  которые должны были следить  за состоянием городов, но не  на долго; вскоре опять вернулись  к губернаторам и воеводам. Существовало  несколько причин:

    1) содержать полицию правительство  не могло, потому что для  казны дорого и для горожан  разорительно;

    2) горожане тоже не могли содержать  полицию и устраивать город - не было столько средств.

    Поэтому существовал только один выход, который  использовался вплоть до царствования Екатерины II - издание указов и предписаний  недорогих для казны и не приносящих обид горожанам.

      В царствовании Елизаветы Петровны  структура городского управления  принимает вид, как при Петре  I. Она восстанавливает 21 марта  1743 года в Петербурге Главный  магистрат на прежних основаниях. Компетенция воевод и губернаторов  была ограничена. В их обязанность  входили исполнение законов и  распоряжений верховной власти, Сената и коллегий, охрана порядка  на своей территории, борьба с  разбоем, сбор налогов, судебные функции.

    Происходила и укреплялась бюрократизация местного государственного аппарата, его централизация. Вновь начавшие действовать магистраты были подчинены губернаторам и воеводам и были включены в общую систему  централизации власти. 5 мая 1754 года в ведение магистратов и ратуш был передан словесный суд. Но состояние городов при Елизавете Петровне не улучшилось.

         В эпоху дворцовых переворотов существенных изменений в городском управление не произошло: происходило либо отмена старых органов  (или должностей) или создавалась новая комбинация старых органов, но, по  сути, жизнь в городах не изменялась. Можно даже сказать, что структура городского управления и жизнь в городах оставалась такой же, как и при Петре I. Когда на “верху” беспорядок, хаос и борьба за престол, то  “внизу” обстановка ещё хуже. В целом можно сказать, что городская система Петра I просуществовала вплоть до царствования Екатерины II.  
 

1.3 Становление городского государственного и общественного управления при Екатерине II

    Во  второй половине XVIII в. во многих европейских  государствах, в том числе и в России, происходит определенная модернизация политической и экономической системы, связанная с проведением политики просвещенного абсолютизма. Основная цель — приспособление феодальной, по сути, абсолютной монархии к новым (капиталистическим) отношениям, начинающим объективно преобладать в обществе.

    Идеологической  основой этой политики стало Просвещение, тесно связанное с формированием в XVIII в. нового человеческого типа — самостоятельной, рассудительной, деятельной личности, критически относящейся к авторитетам, во всем привыкшей полагаться на свои силы. Особое внимание просветителей привлекала перестройка общества на новых началах. Во главе государства, считали они, должен стоять просвещенный монарх, основная задача которого — создание царства разума, т.е. общества, основанного на буржуазных ценностях: гражданское равенство, свобода личности и ее хозяйственной деятельности, неприкосновенность частной собственности и пр. Именно таким монархом стремилась стать в глазах Европы Екатерина II (1762—1796), с правлением которой традиционно связывают политику просвещенного абсолютизма в России⁶.

    До 1775 г. города, имея 4 процента населения  империи, находились в составе уездов и управлялись уездными органами, которые в XVIII в. неоднократно реформировались и заменялись. В городах действовали магистраты, городничие, ведущие функциональную родословную от городских приказчиков.

    Обозначилось  несоответствие качества управления городами начавшемуся формированию нового социально-экономического уклада.

    По  губернской реформе 1775г. города получили статус самостоятельной административной единицы. Управление городами осуществлял  городничий, получивший высокий должностной  статус. Он назначался Сенатом из отставных  офицеров-дворян, олицетворял со своей  командой военнослужащих и канцелярией  полноправную царскую администрацию, наделен огромной властью, выполнял в городе функции уездного капитан-исправника, обеспечивал порядок, возглавлял полицию, сосредоточил административные, полицейские  и другие функции. В столичных  городах администрацию возглавили назначаемые властью полицмейстеры. Под контролем администрации  действовали выборные органы городского общественного управления.

    Городовые магистраты и ратуши в посадах  утратили административные функции  и превратились в суды для торгово-промышленного  населения, сохранены коменданты в  ряде городов, цеховые старосты. Купечество и мещанство выбирали двух бурмистров и четырех ратманов в магистрат, наделенный функциями суда. Возглавил  его городской голова. Функционировали  в городах совестный и сиротский  суды. В лице магистратов, совестных  и сиротских судов, ратуш формировалось  городское общественное самоуправление, которое функционировало под  постоянным и строгим контролем  губернаторства, городничества, органов  государственного управления.

    Жизнь же городов усложнялась, они разрастались и становились крупнее, возникали  новые отрасли хозяйства. Множилась  социальная структура жителей городов, которые именовались собирательно «городовые обыватели», «мещане».

    Управление  городами не имело своего самостоятельного статуса, единообразия, что сопровождалось произволом руководителей местной  администрации, тормозило развитие городов, их устройство. Возрастание  роли городов в жизни империи  требовало адекватного городского управления.

    В значительной степени эта потребность  зафиксирована «Грамотой на права  и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785 г., которая стала первым в истории управления развернутым  законом организации городского управления и сопровождалась позднее  целой серией городовых положений  об устройстве городской жизни. Закон  сохранил государственное городское  управление, определил юридический  статус городского населения; предусмотрел общественное городское управление, организацию ремесленного, цехового устройства, подчиненность городского самоуправления царской администрации.