Городское управление в дни Императрицы Екатерин II

                                                     Оглавление   

Введение………………………………………………………..………..….3

1. Городское  управление в эпоху Петра I………………………….….…5

1.1. Учреждение Бурмистерской палаты……………………...…….....6

1.2. Роль  ратуши как органа городского управления………..………8

1.3. Магистратская реформа……………………………….…………...9

2. Городское  управление в эпоху дворцовых переворотов…..……….20

3. Городское  управление в дни Императрицы  Екатерин II……………23

3.1. «Жалованная грамота городам»…………………………...….…24

3.2. Органы городского управления……………………….…………27

Заключение…………………………………………………………….......33

Список  использованных источников……………………………...……..35

Список  использованной литературы………………………...………..…36 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение

     Одна  из причин роста внимания к истории  городского управления связана с  увеличением интереса к современному управлению городом. В связи с тем, что городское управление постоянно развивается и изменяется возникают новые сложные проблемы экономического, этического и психологического характера. Хорошо известно, что всякий раз, когда современность ставит перед обществом какие-либо новые проблемы, историческая наука также обращается к ним в поисках генезиса, развития, возможных решений. Так и в данном случае проблемы современного городского управления стимулируют повышенный интерес исследователей к истории развития городского управления в XVIII-XIX вв., потому что именно в этот период происходят существенные изменения в структуре, функциях городского управления.

     Несмотря  на большой промежуток времени, захватываемый  в моей работе, литературы, касающейся городского управления, оказалось очень мало, поэтому неудивительно, что эта область не достаточно хорошо изучена историками. Очень много написано книг об истории города, а о структуре городского управления писали в основном И.И. Дитятин «Статьи по истории русского права.»; А.А. Кизеветтер «Городовое положение Екатерины II.»;  В.О. Ключевский «Сочинения В 9-ти томах.»; С.М. Соловьёв «Чтения и рассказы по истории России.»

     Достаточно  много данных о городском управлении даёт книга И. Дитятина  «Статьи по истории русского права», где рассказывается о состоянии городов в период правления Петра I, Екатерины II, Александра II. «В его изложении история русского города XVIII-XIX вв. рисуется как цепь сменяющихся мероприятий правительства, то благоприятствующих развитию и организующих городскую общественность, то, наоборот, разрушающих только что сотворенное, причем последние, разрушительные тенденции, как показывает Дитятин, преобладали. В сущности, он говорил, что история нашего города есть не что иное, как история регламентаций, преобразований торгово-промышленного населения со стороны верховной власти. Ход этих преобразований определяется воззрениями, какие верховная власть имела на государственные интересы».¹ Работа А.А. Кизеветтера «Городовое положение Екатерины II 1785 г.» затрагивает только городскую реформу Екатерины II, зато Кизеветтер очень подробно пишет о предпосылках реформы и её проведении, о структуре и функциях городских органов, в общем о состоянии городов в период правления Екатерины II.

     Цель  моей работы заключается  в  рассмотрении городского управления, начиная с правления Петра I (городская реформа 1699 г.) и заканчивая периодом правления Екатерины II («Жалованная грамота городам» 1785 г).

     Для раскрытия цели данной курсовой работы, были поставлены следующие задачи:

• объяснить причины возникновения новых  городских учреждений или восстановление «старых»;
• осветить изменения компетенций, функций, организационного устройства и направления деятельности городских учреждений;
• показать неизбежности замены одних городских учреждений другими, более соответствующими в данный период задачам господствующего класса.

     Моя курсовая работа состоит из введения, трех глав и заключения, а так  же списка использованных источников и списка использованной литературы.

     Такая структура моей работы обусловлена  проведенным мною анализом исследованной  учебной литературы и научных  материалов. 
 

Глава 1. Городское управление в эпоху Петра I 

     В конце XVII в. – начале XVIII в. Петр I начал осуществлять реформу в области местного управления с целью усиления централизации государственного аппарата и укрепления абсолютной власти молодого монарха. Первым шагом в этом направлении было создание особого сословного управления – самоуправления горожан. «Самоуправление – право, предоставляемое государством своим составным частям, областям, общинам, сословиям и корпорациям управлять самостоятельно своими внутренними делами, административными и хозяйственными, под контролем агентов правительственной власти»². Однако следует иметь в виду, что в условиях абсолютизма элементы самоуправления лишь дополняли аппарат правительственного управления, выполняя вспомогательные функции, делегированные им центральной властью. В отличие от европейской практики, где города самостоятельно вели хозяйство и рассматривались как совокупность общих интересов горожан, в России (за исключением Новгорода, Пскова и Вятки) городское управление было организовано, исходя не из интересов горожан, а из потребностей, в первую очередь, государства.

     «Контрольная  палата, ставшая канцелярией Боярской думы, и эта Дума, превратившаяся в тесную и очень мало боярскую распорядительную и исполнительную конзилию и даже «канцилию» министров по делам военного хозяйства, служили выразительными показателями направления, в каком пойдёт административная реформа: её двигателем, очевидно, станут регулярная армия и флот, а целью движения – военное казначейство»³. Первым шагом в этом направлении была попытка воспользоваться местным самоуправлением как фискальным средством.

     Управление  городами в конце XVII в. основывалось на принципах строгой централизации. Власть в городе принадлежала воеводе, который назначался Приказом, к ведомству которого относился соответствующий город. Через воеводу осуществляли свою власть многочисленные московские Приказы, при этом воеводе мог отдавать распоряжения только тот Приказ, который его назначал. Другие приказы могли воздействовать на воеводу только через получения послушной грамоты в соответствующем Приказе. Послушные грамоты выдавались, как правило, для производства определённых действий. Естественно, что такой порядок не мог способствовать оперативности и эффективности управления, он лишь вызывал волокиту и требовал огромной переписки по всякому делу. К тому же по свидетельству Татищева воеводы спокойно «грабили» городское население.  

1. Учреждение  Бурмистерской палаты

     Вышеупомянутая  система управления городом, как  я уже говорила, не была удобной  и эффективной, к тому же действовала  расточительно на государственную казну.

     Поэтому, чтобы «великой государя казне окладным доходам доимки, а пошлинным, питейным и иным сборам недоборов бы не было»⁴. Пётр I 30 января 1699 г. учреждает Бурмистерскую палату. Характерно, что именно экономический интерес, а не желание расширить права горожан, вынудили Петра I реформировать городское управление. Дело в том, что, когда Пётр I проводил эту реформу он преследовал две цели: 1) «Петру были нужны не самоуправляющиеся, автономные городские общины, а такие выборные учреждения, которые ведали бы не городом, а торгово-промышленным населением»⁵ 2) общепринятая – сбор налогов. Есть ещё один факт, который также подтверждает экономический интерес реформы – то, что реформа 1699 г. не была распространена на территории Урала и Сибири: по мнению московских чиновников  «людишки» в тех местах были «худые, скудные» и им «в сборе денежной казны верить нечему»⁶.

     Во  многих учебных изданиях пишут о  том, что Пётр I создал самоуправление по типу Запада. На самом же деле, Пётр I брал формы у западных соседей, но и их он изменял, приспосабливая к своим целям и к быту русского города (И.И. Дитятин, С.М. Троицкий).

     Итак, учредив Бурмистерскую палату, Пётр I предоставил населению право выбора из своей среды бурмистров (ежегодно), которые должны были заниматься не только казёнными сборами, но и выполнять городские повинности. Бурмистры подчинялись приказу Большой казны. По указу 1699 г. бурмистры выбирались из гостей, гостиной сотни, из всех сотен и слобод по одному человеку. «17 апреля 1699 г. Состоялся указ о выборе в сотнях и слободах Москвы бурмистров в числе 12 чел., из которых ежемесячно избирался президент палаты»⁷. В Бурмистерской палате находилось 12 подьячих и 100 солдат для сбора доходов. Сборами ведали городовые бурмистры, а собранные деньги подлежали присылке в Бурмистрскую палату.

     Уже в первой городской реформе Петра I проявляются традиции Древней Руси: неистребимое казнокрадство; неприученность граждан к деятельности сообща и  т.п. Поэтому неудивительно, что эта  реформа прошла неудачно, но она  была необходима, чтобы разрушить  старую систему городского управления, к тому же с созданием Бурмистерской палаты начинается ряд преобразовательных мер в результате которых человек начинает воспитываться для общественной деятельности. 
 
 
 

2. Роль  ратуши как органа городского управления

     7 ноября 1699 г. Бурмистерская палата была переименована в ратушу, причём особым указом ратуше жаловалась печать, на которой были изображены «весы из облака в держащей руке, да зрительное око, а кругом подпись: правда на нюже око державствующего зрить».

       Как высший центральный орган  по управлению торгово-промышленным  классом, ратуша имела право  подавать доклады прямо государю, в результате ратуша становится  чем-то вроде министерства городов  и городских сборов. В её ведении  находились сборы стрелецкие, таможенные, кабацкие, а также дела с иноземными  купцами и т.п. Она заменила собой все те разные приказы, в которых до того ведались города. Ратуша являлась местом верховного суда и управы всех городов. Земские избы по городам становились такими же местами суда и расправы для обывателей своего города. На волокиту своих земских изб обыватели могли жаловаться в ратушу, которой были прямо подчинены земские избы всех городов. Все пошлины, сборы, казённые доходы собирались на местах земскими должностными лицами, таможенными и кабацкими бурмистрами, и сдавались ими земскому бурмистру в земской избе. Земский бурмистр, собрав все доходы и подати, отправлял их в Москву, в ратушу. Сборы должны были доставляться в Москву три раза в год: в марте, мае и ноябре. По окончании каждого года таможенные и кабацкие бурмистры сами должны были являться в Москву со своими отчётными книгами, скреплёнными по листам земскими бурмистрами. Везли они с собой и остаточные суммы в мешках за печатью земской избы. Представленные книги и отчёты проверялись в ратуше, и если по книгам выходила недоимка, то её тут же взыскивали с виновного сборщика: становили его на правёж и в течение месяца каждое утро выколачивали недоимку. Если выставленные на правёж не могли заплатить в течение месяца, то их высылали на места их жительства и предписывали земским бурмистрам взыскать недоимки с имущества неисправного сборщика. Если у него имущества не оказывалось, то следующую сумму собирали по раскладке со всех посадских, выбравших в сборщики неисправного человека. В случаях недоставки сборов в законные сроки с бурмистров взыскивали штраф – 10 % со всей суммы следуемого с данной местности дохода.

     По  указу от 16 февраля 1700 г. в ратуше должны были производиться допросы и розыски воевод, обвиняемых во вмешательстве в торговые и земские дела. Хотелось бы отметить, что большую роль в руководстве ратуши играли инспекторы, особенно такая личность как Алексей Курбатов, изобретатель гербовой бумаги и автор многих прибыльных казне предложений и проектов. Он невзирая на лица доносил Петру I о воровстве таких крупных личностей, как Нарышкина, Ромодановский, но при этом, выгораживая своего покровителя князя Меншикова, наибольшего казнокрада. Тогда же публикуется указ, обращающийся ко всем подданным с призывом доносить на замеченные кем-либо злоупотребления, причём доносителям о воровстве земских выборных обещается вознаграждение – ¼ имущества проворовавшегося излюбленного человека и награда в виде вотчины. Холопам за правильный донос даровалась свобода. Но все-таки, именно при Алексее Курбатове доходы ратуши возрастают до 1,5 миллиона рублей. Правда, несмотря на эти успехи, ратуша с трудом оплачивала военные расходы, и губернская реформа положила конец руководящей финансовой роли Курбатова и самой ратуши. Точной даты ликвидации ратуши в ПСЗ (полный свод законов) не имеется, но вероятно, что она просуществовала до 1720 г., т.е. до учреждения Главного магистрата. 
 

3. Магистратская реформа

     После осуществления Губернской реформы 1708 г., ратуша становится городской управой и теряет свой прежний статус: единого сословного учреждения, которое объединяло городские торгово-промышленные сообщества (с земскими и выборными бурмистрами). Поэтому к 1718 г. сложилась такая обстановка, когда необходимо было срочно учредить новый сословно-объединяющий орган, с тем «чтоб собрать эту рассеянную храмину купечества»⁸, по выражению Петра I. Поиски решения проблем, связанных с городом, в первое десятилетие XVIII в. отмечены теми же характерными чертами, которые присущи всем петровским нововведения этого периода – коренная перестройка всех звеньев управления без специально разработанных планов и строгой последовательности. Естественно, что при подготовке новой городской реформы не был разработан план определённых действий. Вообще, реформировать городское управление и учредить магистраты посоветовал Петру I некий швед Г. Фик и на его предложение Пётр с лёгким сердцем положил в 1718 г. резолюцию: «Учинить сие на основании рижского и ревельского регламента по всем городам»⁹. Однако в течение полтора года в этом направлении не было сделано ни шагу вперёд. 13 февраля 1720 г. появляется должность обер-президента на которую был назначен князь Трубецкой. В начале 1720 г. князю Трубецкому поручается создать магистрат в Петербурге, а затем по этому же образцу в других городах Империи, но в 1720 г. этот проект не был осуществлён. 16 января 1721 г. даётся регламент будущему образцовому Главному магистрату в Петербурге (с непосредственным подчинением Сенату). По этому регламенту обер-президент Трубецкой и Главный магистрат должны были устроить, подчиняющиеся им, городовые магистраты и дать инструкции к правлению. Прошёл 1721 г., и опять ничего не было сделано, но в начале 1722 г. Пётр I пригрозил неповоротливому обер-президенту сослать его на каторгу, если он не завершит создание магистратов к лету этого года. Однако инструкция магистратам была составлена только через 2,5 года. В Петербурге магистраты появились лишь через 1,5 года после выхода указа об учреждениях. Что же говорить о других городах? Там они появились гораздо позже (4 года спустя), а во многих городах они не успели даже открыться.

     Но  всё-таки, магистратская реформа, объединяя  городские общества, изменила характер городового управления. 16 января 1721 г. был издан регламент Главного магистрата, определяющий состав и назначение нового учреждения. По этому регламенту Главный магистрат должен был состоять из назначенных царём обер-президента и президента и выборных бурмистров и ратманов, из которых половина «от иностранцев», знающих русский язык. Теперь, члены магистрата осуществляли свои полномочия бессрочно и бессменно, и звание их соответствовало известной чиновной степени по Табелю о рангах – президент Главного магистрата считался в VIII классе, а бургомистры в IX. Тому из магистратских чинов, который покажет «тщательное радение и во всём будет содержать себя честно», обещалось даже шляхетство. «Для смотрения за тем, чтобы магистрат должность свою хранил», на его заседаниях присутствовал прокурор – это необходимо было для устойчивости городского управления, также, члены городовых магистратов (президенты, бургомистры и ратманы) выбирались из гостей, гостиной сотни и детей и из «граждан первостатейных, добрых, пожиточных и умных людей»¹⁰, под надзором губернаторов и воевод. Люди, выбранные в магистраты, утверждались в Главном магистрате и действовали по его же инструкциям. Естественно, что круг полномочий городского магистрата также расширился. В больших городах (от 2- 3 тыс. дворов) магистраты разрешали все судебные дела, только приговоры о смертной казни подлежали утверждению Главным магистратом; туда же следовало жаловаться на неправильные решения городских магистратов.

     В регламенте Главного магистрата (14 глава) указано, что магистраты также должны содержать полицию, на которую Пётр смотрел как «на душу гражданства и фундаментальный подпор человеческой удобности и безопасности»¹¹, ещё они ведали городским хозяйством и были обязаны способствовать развитию ремёсел и мануфактур. Начальное образование, свалки, приюты, сиротские дома – это также входило в компетенцию магистрата. Полиция, биржи, школы, госпитали, сиротские дома и т.д. содержались за счёт людей, а не государства, поэтому неудивительно, что все функции магистратов оставались на бумаге и очень долго. Ещё одна причина беспорядка в городах: отсутствие самих магистратов.

     Таким образом, магистрат являлся главой и начальством в городе, на него не распространялась власть воевод и  губернаторов, к тому же по указу Сената (сентябрь 1721 г.) центральные и местные учреждения, а также должностные лица не должны были вмешиваться в магистратские дела, но это только формально, на самом же деле Сенат, Камер-, Коммерц- и Мануфактур- коллегии по прежнему вмешивались в магистратские дела. Что касается Главного магистрата, то его правление состоит в том, чтобы:

1. учредить в других городах магистраты и снабдить их уставами;

2. смотреть, чтоб было правосудие;

3. учредить  в городах полицию;

4. увеличить количество мануфактур.

     Главный магистрат, формально поставленный в один ряд с другими государственными коллегиями, в этот период оказался, пожалуй, в наиболее тяжёлом положении.  

     Высшие  органы постоянно вмешивались в  работу Главного магистрата, тем самым  существенно сужая полномочия, к  тому же вести городское самоуправление оказалось сложнее, нежели это можно было представить на основании законодательных актов. В результате, Главному магистрату так и не удалось уничтожить пёстроту сословного состава городского населения, сохранилась и различная подведомственность городских жителей, в частности купечества, вмешательство других учреждений, в том числе только что созданных, в  
 

     городское управление также не было устранено. Отсюда вытекала масса сложностей в работе Главного магистрата.

     В 1724 г. была утверждена инструкция магистратам, которые предполагалось устроить по образцу петербургского главного магистрата. Инструкция вводит новые должности и расширяет круг полномочий магистратов. Теперь каждый магистрат должен состоять из президента, двух подканцеляристов, четырёх копиистов и четырёх сторожей.

     Президентом царь назначил князя Трубецкого, вице-президентом – московского купца Исаева. Президент обязан был исполнять все приказы императора, а также письменные и устные указания Главного магистрата. Он должен был вести книгу, где записывались все решённые и исполненные указы. На исполнение указов давался срок от одной до шести недель, а на решение челобитных дел – не более шести месяцев. Судебные функции между горожанами по-прежнему входили в компетенцию магистратов. Также магистраты занимались расквартированием в городах полков, сбором провианта и фуража. Магистраты должны были переписывать всех граждан с их семьями и работниками для того, чтобы следить за приростом и убыванием населения, а полученные сведения ежегодно отправлялись в Главный магистрат. Всех горожан расписали на три гильдии. Из каждой гильдии выбиралось по несколько старшин, а из них старосты, которые должны были помогать магистратам в гражданских делах. Сбор подушных денег (по 40 коп.), других налогов и повинностей магистраты должны были проводить через старшин и старост, выдавая в гильдии записные книги и закрепляя их подписями членов магистратов, донося в Главный магистрат о сборе и расходовании денег. Кроме этого, магистрат был обязан принимать от старост предложения по улучшению города. Помимо расписанных функций магистрата в Регламенте, в инструкции появляются новые обязанности: «следить, чтобы в городах не проживали пришлые люди без отпускных или покормежных писем; стараться, чтобы дети всех горожан обучались грамоте, для чего при церквах и в других местах создать школы; заботиться о пропитании престаре-

     лых горожан путём устройства богаделен; выдавать паспорта или отпускные  письма горожанам, уезжавшим в другие места; учреждать опёки над малолетними детьми и их имуществом;»¹² и т.д.

     Согласно  магистратской инструкции Главный  магистрат должен был разделить все города на пять разрядов: в первый входили все большие города (Петербург, Москва, Новгород, Вологда, Нижний Новгород и другие, в которых от 2 до 3 тыс. дворов) в состав магистрата входили 4 бургомистра и президент;  во второй разряд входили внутренние города с 1 до 1,5 тыс. дворов и некоторые приморские города, как Пернов – 3 бургомистра и президент; в третьем (не менее 500 дворов)  и в четвёртый разряд входили все небольшие города, имевшие 250-500 дворов – 2 бургомистра и президент; в пятом (менее 250 дворов) – только один бургомистр, то есть все остальные города, пригороды. Разделив города на предположенные разряды, Главный магистрат должен был устроить в главнейших из них магистраты из выборных граждан, а в меньших – только бургомистерские должности. Губернатором и воеводам было приказано распорядиться каждому в его городе о производстве выборов в магистратские члены.

     Городовые магистраты были прямо подчинены  Главному магистрату и его указы  были обязаны исполнять неотложно, донося об исполнении рапортом. В противном же случае члены магистрата подлежали штрафу, ссылке, лишению имущества, даже смертной казне.

     Главный магистрат являлся верховным  судебным учреждением для всех купеческих и ремесленных людей во всех гражданских  и уголовных делах, кроме политических. По отношению к Городовым магистратам  Главный магистрат как судебное учреждение был тем же, чем являлась Юстиц-коллегия по отношению к надворным судам, низшим же общим судам соответствовали суды бургомистров тех городов, где не было магистратов. Кроме магистратов, никакое присутственное место не имело права судить, допрашивать и наказывать торговых людей. Только в случае обвинения «в дурных словах или в делах к возмущению» городской обыватель подлежал следствию и суду Преображенского приказа, да в случае растраты казённых денег должен был отвечать Коммерц-коллегии.

     Кроме суда, магистраты должны были учредить в своих городах под руководством главного магистрата «добрую полицию». Полицейские обязанности магистратов были изложены в особой инструкции, изданной в 1724 г. Магистратам предписывалось обзавестись пожарными инструментами; следить, чтобы граждане не держали в своих домах и не нанимали для работ пришлых людей, если при них нет отпускных писем; следить за беглыми солдатами, «тунеядцами».

     Задачей членов Городского магистрата по самому смыслу учреждения являлось:

1. исполнять приходившие в город распоряжения центрального правительства в тех пределах, какие очерчивал деятельности городовых магистратов регламент;
2. делать известными посадской общине все предписания и распоряжения центральных учреждений, касающиеся города и обывателей;
3. следить за исполнением обывателями всех этих распоряжений, понуждать обывателей строго исполнять все эти распоряжения и доносить верховным учреждениям, как об исполнении, так и о задержке исполнения их предписаний обывателями.

     Все эти задачи делали Городские магистраты исполнителями воли государя. Магистратом являлся, следовательно, начальством горожан, а не выразителем их внутренней жизни перед властью. Магистраты должны были распределять между гражданами все чрезвычайные сборы сверх окладных подушных денег, назначавшиеся указами Сената. Затем они должны были собирать средства со своих горожан на удовлетворение городских нужд. Города обладали кое-какими правами в области собственного благоустройства, например, постройки и ремонта общественных зданий – гостиного двора, запасных магазинов и т.п. Всё это иногда предписывалось магистратам делать «с совету со всеми гражданами». По регламенту Главному магистрату и инструкции Городовым магистратам членам магистратов предписывалось призывать к себе  представителей городского мира для совещания с ними о делах. Раскладка подушной подати и её распределение между плательщиками «по рассмотрению каждого гражданина в пожитках состояния» возлагалась по регламенту на «общее старост и старшин (гильдейских и мирских) со всеми гражданами согласие». Переделы городской земли, пользование выгонами, лугами, другими доходными статьями – всё это могло происходить, по исстари установившемуся обычаю, только при участии горожан, по правилам и порядку, какие установит мирской сход.

     Органом этого участия горожан в жизни  города и являлись старинные мирские  сходы. Посадский мир, по описанию профессора А.А. Кизеветтера, состоял из ряда более мелких самоуправляющихся союзов, соответственно чему и общепосадский сход со своим руководителем и представителем – посадским старостой – являлся лишь завершением ряда других местных учреждений. Мелкие союзы, из которых составлялась посадская община, называлась слободами и сотнями. Все посадские тяглецы расписывались по слободам и сотням. Каждый тяглец нёс посадские платежи и отправлял посадские повинности со своей слободы. Для рассмотрения местных дел созывались слободские и сотенные сходы. Слободы выбирали своих «слободских старост», при которых состояли иногда тоже избранные на слободских сходах товарищи. Слободские старосты при вступлении в должность получали от местного магистрата особые инструкции, по которым слободские старосты должны были:

1. вести списки слобожан плательщиков налогов;
2. собирать сами подати и сборы;
3. следить за недоимками;
4. созывать слободские сходы;
5. надзирать за воспитанием и обучением малолетних слободских сирот;
6. надзирать за описью слободских оброчных статей;
7. представлять, куда надлежит, о слободских нуждах и обо всём, «что будет усмотрено нового к лучшему устроению».

     Таким образом, мирской посадский сход и после устройства магистратов  остался истинным выразителем жизни  и деятельности обывателей города гораздо в большей степени, чем становившийся после избрания его членов «яко начальство» Городовой магистрат. Вот почему не магистрат, а «старостинская изба» являлась тогда сосредоточием общественной жизни горожан, как не бургомистр, а посадский староста был настоящим представителем земского мира. Но посадский староста находился в большом подчинении магистрату, который «указами» через старосту сообщал миру все правительственные распоряжения, а староста отвечал магистрату об исполнении его «указов» доношениями. Посадский староста был, следовательно, и представителем интересов выбравших его горожан перед магистратом, и подчинённым магистрату лицом. Выбирал старосту мир, но его выборы утверждались магистратом. Отвечал за свои действия староста и перед магистратом и перед избравшим его миром. Такое положение должно было ставить старосту иногда в очень неприятное положение: и магистрат и мир одинаково смотрели на него, как на подчинённое каждому из них должностное лицо.

     Только  староста имел право собирать мирские  сходы и выступать на них как  председатель. Собирался сход всегда около своей посадской избы или  в помещении, устроенном при избе для «мирских советов». Собираться на сходе должны были все тяглецы по повесткам, которые староста рассылал через десятских. К «лучшим и первостатейным людям» староста ездил с повестками сам. Горожане старались собираться на сходы в возможно большом числе и иногда целыми часами не начинали заседания, дожидаясь отсутствующих сограждан. Преобладающее значение на сходах имели первостатейные люди. Это вытекало из всего строя посадской жизни тех времён: круговая порука, лежавшая в основе тяглого строя посадской общины, непременно выдвигала наиболее богатых в качестве первых и главных ответчиков за мир и, тем самым, ставила их в положение начальства. Но и на деле, и посадский сход, являясь выразителем желания и стремлений горожан, на деле выражал эти желания и стремления лишь постольку, поскольку они не противоречили интересам зажиточных людей и магистрата. А так как сам магистрат при общем крепостном строе оказывался в большой зависимости от администрации, то особой широты значение мирских посадских сходов не приобретало, и вся деятельность их, сосредотачиваясь на сравнительно мелких и частных городских делах, мало подходила на самоуправление в широком смысле слова.