Городское самоуправление в XVIII начале XIX веков

Введение

Городское самоуправление связано  не только с общей теорией самоуправления, но и с историей развития городов. Становление городского самоуправления в России особенно характерно для XVIII - начала XIX века (хотя зачатки земского и городского самоуправления мы встречаем  и на более ранних этапах исторического  развития российской государственности).

Для раскрытия данной темы очень важен анализ законодательных  актов из истории городского самоуправления в России, в частности, Городового положения по Жалованной грамоте  на права и выгоды городам Российской империи 1785 г., Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года, Городовых положений 1870 и 1892 гг., определявших организацию городского общественного управления и круг его ведения, Положения об общественном управлении г. Санкт-Петербурга 1903 г., актов Временного правительства (1917 г.).

Необходимо отметить, что  вместо термина «самоуправление» в  законодательстве того времени использовался  термин «общественное управление», под которым понималось выполнение обществом (общественными силами) препорученных  ему государством задач, не более  того. Как отмечают исследователи, при  такой трактовке смягчался и  беспрецедентный административный контроль над этими учреждениями, а начало подтверждается и порядком их образования, и тем широким кругом вопросов, которые пытались решать и успешно решали земские и городские учреждения.

Реформы в системе местного управления Петра I

В конце XVII - начале XVIII века Петром I были провозглашены реформы  в области местного управления, которые  были направлены, прежде всего, на усиление централизации местного государственного аппарата в интересах укрепления абсолютной власти монарха. Было создано особое сословное управление - самоуправление горожан. Это объяснялось тем, что русский город, в отличие от европейского, в качестве общественно-самоуправленческой единицы был порождением самого государства. Управление городом основывалось на принципах строгой централизации, возглавлял городское управление воевода, назначаемый приказом, к ведомству которого относился соответствующий город. Он решал главным образом фискальные задачи. Одновременно с воеводами на местах действовали выборные от населения - ямские и городовые приказчики, горододельцы, таможенные и кабацкие головы, губные старосты, иерархия отношений между которыми не была установлена. В отличие от европейской практики, где городская община относительно самостоятельно осуществляла управление делами городского хозяйства, рассматривая его, как совокупность общих интересов горожан, в России (за исключением Новгорода, Пскова и Вятки) городское управление было организовано исходя не из интересов горожан, а из-за потребностей в первую очередь государства.

В 1699 году Петр I реформировал систему городского управления. К  концу XVII века в России вопрос городского самоуправления все теснее соприкасался с проблемами развития буржуазных отношений  и формированию единого общероссийского  рынка. Исходя в первую очередь из интересов государства, правительство  Петра I изменило систему городского управления, введя выборный элемент  в органы управления. Таким образом, реформа городского самоуправления конца XVII века имела государственно-фискальный характер, была направлена на организацию  торгово-промышленного класса (как  общегосударственного сословия) в целях  упорядочения отправления повинностей, возложенных на него.

В 1699 году было издано два  указа, в соответствии с которыми посадское население изымалось  из юрисдикции воевод и переходило в подчинение вновь созданному органу - бурмистрской палате и земским избам, переименованным в последующем в ратуши. Бурмистры избирались как торгово-промышленным городским населением, так и жителями сел и деревень. По существу земские избы создавались с единой, фискально-контрольной целью - устранить недоимки при сборе податей. Практика выборного коллегиального управления была распространена и на уездный землевладельческий класс (дворян). Вместо существовавшего губного управления на местах устанавливалась новая система самоуправления: в каждом уезде при воеводах на выборной основе формировались дворянские советы, управлявшие уездом совместно с воеводой. По Указу 1702 года всю свою деятельность воеводы были обязаны согласовывать с этими советами.

Итак, города были выделены в особые единицы управления, к  ним были применены начала самоуправления. В целях оказания содействия развитию промышленности и торговли Петр I изменил  систему городского управления, введя  выборный элемент в органы управления. Однако реальной власти выборные должностные  лица не получили. Они только стали  дополнением административного  аппарата управления, обеспечивающего  сбор подушной подати и других видов  поборов с посадского населения, поставку рекрутов, выполнение государственных  служб и повинностей. Городское  управление с элементами самоуправления носило, так же как и дворянское, скорее сословный характер, а не территориальный. Оно было призвано удовлетворять общие интересы сословия, а не местности. В течение XVIII века созданные Петром I городские учреждения были полностью дезорганизованы.

Городовое положение 1785 года

Новая попытка установить в России городское самоуправление была сделана в Городовом положении 1785 г. по Жалованной грамоте на права  и выгоды городам Российской империи  Екатерины II, которая расширила и  довольно подробно регламентировала организацию  и деятельность органов городского самоуправления.

Городское население было разделено на шесть состояний (разрядов):

1. настоящие городовые обыватели, т.е. все те, кто владел недвижимостью в черте города независимо от своего сословного положения, не занимаясь при этом торговлей и промышленностью;
2. купцы гильдейские;
3. цеховые ремесленники;
4. иностранные и иногородние гости;
5. именитые граждане;
6. люди посадские, промышлявшие черновой работой и ремеслом и не имевшие недвижимости в данном городе.

В основе данного деления  лежало либо происхождение, либо размер капитала.

Все эти разряды городского населения обладали правом участвовать  в общегородском самоуправлении. Так как к разряду настоящих  городовых обывателей причислялись все владельцы недвижимости в  черте города, то участие их в  городском самоуправлении и придавало  ему всесословный характер. Представители  всех сословий, проживавших в городах  и удовлетворявших имущественному и возрастному цензу, получили право  выбирать органы городского самоуправления, которые, тем не менее, были поставлены под контроль администрации.

В соответствии с Городовым  Положением 1785 года раз в три года губернатором должно было созываться собрание общества градского. В этом собрании могли участвовать с  правом голоса лишь крупные предприниматели  из разряда именитых граждан и  купцы двух первых гильдий, так как  право участия в нем ограничивалось имущественным цензом в 5000 рублей.

Управление городским  хозяйством осуществляло две думы: общая и шестигласная. Общая дума состояла из гласных всех разрядов и имела распорядительные полномочия. Председательствовал на заседаниях думы городской голова. Шестигласная дума, состоявшая из шести членов, по одному представителю от каждого из шести сословий под председательством того же городского головы, была исполнительным городским учреждением и действовала на постоянной основе, собираясь еженедельно.

Городовое положение не достаточно четко и ясно определяло порядок  взаимоотношений между органами общегородского самоуправления. В частности, не совсем понятно, на каких принципах  осуществлялось разграничение полномочий собрания градского общества и общей  думы. Более или менее понятно  лишь то, что эти органы городского самоуправления действовали параллельно, то есть не были подчинены друг другу.

Наряду с общими сословными органами Положение создавало самоуправленческие «частные» органы. Ремесленники собирались на особый ремесленный сход, который  избирал цеховую или ремесленную  управу в составе старшины и двух товарищей. Подмастерья могли избирать особые подмастерные управы. Ремесленные  управы всего города выбирали ремесленного голову, который входил в состав шестигласной думы как гласный от цеховых. В крупных городах стали создаваться особые купеческие общества, объединявшие купцов данного города и избиравшие свои управы и купеческих старшин. В целом органы городского сословного самоуправления играли роль административно-хозяйственного придатка к аппарату администрации и полиции.

Жалованная Грамота городам 1785 года окончательно закрепила за городом права юридического лица, внесла полноту и системность  в регламентацию городского устройства и управления. Однако развивалось  городское самоуправление с неодинаковым успехом. Оно действовало достаточно вяло под гнетом полномочий наместника и губернатора. Реальная власть в  городе принадлежала администрации, а  органы общегородского самоуправления не обладали достаточной самостоятельностью и ведали, в основном, второстепенными вопросами, такими как благоустройство, продовольствие, санитарное состояние, развитие торговли и промышленности. Причем решение этих вопросов требовало, как правило, согласования с органами местной администрации и проходило под их контролем. Хозяйственная деятельность органов самоуправления не обеспечивалась достаточными финансовыми средствами. И тем не менее, несмотря на все недостатки установленного общественного городского управления нельзя не отметить в нем «все сословности» активного избирательного права.

Земская и городская реформы  Александра II

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы  Александра II, которые преследовали две цели: децентрализацию управления и развитие начал местного самоуправления в России.

В середине XIX века началась подготовка общей реформы городского самоуправления во всех городах России. Недостатки городского управления довольно сильно ощущались на местах, поэтому  Министерство внутренних дел в ответ  на ходатайство городов о введении нового городового положения в 1862 г. приступило к подготовке городской  реформы. Она имела целью поднять  хозяйство городов и привлечь к управлению ими финансовую и  торговую буржуазию. Разработка проекта  нового городового положения затянулась на 8 лет. Для изучения местных особенностей и экономического положения были образованы в городах России особые комиссии из владельцев недвижимого  имущества (являвшихся депутатами сословий), которые собрали обширный исторический, статистический и бытовой материал и высказали предложения по поводу будущего закона. На основании этого  материала комиссиями был сделан вывод о необходимости внесения значительных изменений в управление городов России. Наиболее важными  были предложения устранить губернское начальство от всякого контроля над органами городского самоуправления, в частности за расходованием ими городских сумм; отказаться от соблюдения сословного принципа в структуре органов городского самоуправления и положить в основу принадлежности к городскому обществу не сословный, а имущественный ценз и несение городских повинностей.

Принципы организации  городского самоуправления, которые  определило Городовое положение  от 16 июня 1870 г., были основаны на опыте  земского самоуправления. Как известно, в России в течение полувека местное  самоуправление действовало в виде земств, поэтому здесь целесообразно  рассмотреть, как проистекала и  в чем же заключалась суть земской  реформы.

Как отмечал А.В. Васильчиков, «смысл слова «земство», применяемого в России к самым многоразличным направлениям народной жизни, относится  к представительству не народа, а  земли, к интересам не государственным, всеобщим, а местным».

В марте 1859 г. специальная  комиссия, созданная при Министерстве внутренних дел, пришла к выводу о  необходимости передать ведение  местных дел выборным учреждениям. В основе реформирования земского самоуправления лежало несколько теорий. Одной из самых популярных была «общественная» теория, на основе которой за местными учреждениями отстаивалось право самостоятельно заниматься всей совокупностью местных  хозяйственных и общественных дел.

1 января 1864 года Александр  II было утвердил Положение о  губернских и уездных земских  учреждениях, которое, несомненно, сыграло важную роль в становлении  и городского самоуправления  в России. Оно закрепляло всесословную  систему земских учреждений, которые  вводились в 33 губерниях. Земские  учреждения разделялись на земские уездные и земские губернские учреждения. Уездные учреждения включали в себя уездные земские собрания и уездные управы. Земские губернские учреждения состояли из губернских собраний и губернских управ. Уездное земское собрание состояло из уездных земских гласных, избиравшихся на три года и так называемых «членов по должности» - представителей удельного ведомства и ведомства земледелия; депутата от духовного ведомства; городского головы от губернского, уездного города; председателя и членов уездной земской управы. Председательствовал на заседаниях уездного земского собрания уездный предводитель дворянства. Вместе с тем, обе столицы и некоторые портовые города - Одесса, Севастополь, Керчь, Николаев, Ростов-на-Дону, Баку, Ялта и Алушта - были выделены из состава губерний. Они образовывали особые градоначальства, управление которых не подчинялось губернскому начальству, занимая равное с ним положение. Во главе этого управления стоял градоначальник, назначаемый императором. В состав управления градоначальника входили помощники градоначальника, чиновники по особым поручениям и секретари, канцелярия, «охранное отделение», врачебное управление, техническая часть и другие учреждения. Управление градоначальством подведомственно относилось к Министерству внутренних дел. Градоначальник пользовался по существу правами губернатора.

Главным вопросом стало отграничение местных дел от политических и  общегосударственных проблем. Согласно Положению 1864 года земства являлись всесословными учреждениями и основывались на принципах выборности всех гласных, зависимости избирательного права  от имущественного ценза, формального  равенства и сменяемости гласных. К решению вопросов местного хозяйства  привлекались широкие слои населения: представители дворян, торгово-промышленной буржуазии и крестьян.

Положение о земских учреждениях  включало в себя нормы, позволявшие  центральному и местному государственному аппарату быть в курсе основных мероприятий  земских учреждений и определенным образом направлять их деятельность. Контроль осуществлялся над выборами, финансированием и решением вопросов местной жизни.

Круг деятельности земств был достаточно широк. По Положению 1864 г., они должны были заниматься «пользами  и нуждами» губерний и уездов. Эта  статья обычно трактуется так, будто  земствам отводились только хозяйственные  дела. Между тем целый ряд отраслей народной жизни, включенный в компетенцию  земств, выходил за пределы хозяйственных  занятий.

Согласно Положению 1864 г. земские учреждения не входили в общую систему государственных учреждений страны и служба в них относилась к общественным обязанностям. Гласным не полагалось никакого вознаграждения за участие в работе собраний, что освобождало бюджет от немалых расходов. Для успеха деятельности новым учреждениям были обещаны самостоятельность и независимость от государственной администрации.

Как отмечает известный специалист в области местного самоуправления Л.Е. Лаптева, самым существенным недостатком  земств было отсутствие четкого разграничения  источников доходов этих учреждений и казны. История земства отмечена постоянными столкновениями с администрацией из - за недостатка средств для выполнения в полном объеме взятых на себя обязанностей.

Неполнота земской реформы  заключалась в том, что она  вводилась главным образом в  европейской части России, а также  в том, что земские органы учреждались  только на уровне губерний и уездов. В самых мелких административных единицах - волостях - земства не предусматривались. Не предполагалось и создание общегосударственного органа, который объединил бы усилия всех земств. Тем не менее, данная реформа  сыграла важную роль в развитии местного самоуправления в России.

Успех земской реформы  во многом был обусловлен тем, что  она проводилась комплексно наряду с крестьянской, судебной и финансовой реформами; были введены местные налоги, которыми земства облагали население. Именно отсюда, из земского налогообложения, родилась земская статистика. Земство развилось только потому, что имело налогооблагаемую базу.

Несмотря на очевидные  и существенные недостатки, земская  реформа в целом была одобрена либеральной общественностью. Успех  этого мероприятия заставил правительство  всерьез заняться вопросом общественного  самоуправления городов. Проектные  работы начались в 1862 г., а в 1866 г. проект был представлен в Государственный  совет. При разработке городской  реформы учитывался первый опыт земств.

Городовое положение 1870 года

Городской голова г. Баку А. Новиков писал в 1904 году: «Городское самоуправление родилось позже земского. Время было уже менее благоприятно. Если еще не началась, то в воздухе уже чувствовалась реакция. Естественно, что при менее благоприятных условиях развилась менее совершенная организация»¹. Таким образом, Городовое положение 16 июня 1870 года заменило сословно-бюрократические органы городского управления всесословными органами, основанными на буржуазном принципе имущественного ценза.

В соответствии со ст. 17 «всякий  городской обыватель, к какому бы состоянию он не принадлежал, имеет  право голоса в избрании гласных при следующих условиях:

1. если он русский поданный;
2. если ему не менее 25 лет от рождения;
3. если он, при этих двух условиях, владеет в городских пределах, на праве собственности, недвижимым имуществом, подлежащим сбору в пользу города, или содержит торговое или промышленное заведение по свидетельству купеческому; или же, прожив в городе в течение двух лет сряду перед производством выборов, хотя бы и с временными отлучками, уплачивает в пользу города установленный сбор со свидетельств: купеческого, или промыслового на мелочный торг, или приказничьего первого разряда, или с билетов на содержание промышленных заведений;
4. если на нем не числится недоимок по городским сборам».

Кроме граждан, в городских  выборах могли участвовать разные ведомства, учреждения, общества, компании, товарищества, а равно церкви и  монастыри, если они владели в  городах недвижимым имуществом, с  которого взимался в пользу города сбор, или уплачивали в пользу города установленные сборы с документов за право торговли и промыслов (ст. 21). Рабочие, мелкие служащие и лица, занимающиеся умственным трудом, не имевшие  имущественного и торгово-промышленного  ценза, лишались избирательного права. Положение исключало из числа  избирателей всех тех, на ком числится недоимка городских сборов (ст. 18). Как  видим, такая система имущественного ценза обеспечивала руководящую  роль в городской думе правящей группе наиболее состоятельных налогоплательщиков, которая была представлена купцами, фабрикантами и крупными домовладельцами. Как отмечает один из ученых - государствоведов СЛ. Приклонский: Городовое положение 1870 г. самым существенным образом нарушило интересы лиц мелкого достатка введением системы подразрядных выборов... Для большинства городского населения, для многочисленного мещанства, доступ к городскому самоуправлению чрезмерно затруднен и отчасти совсем прегражден требованиями имущественного ценза».

Но при всем этом, однако, избирателям каждого разряда  предоставлялось право выбирать гласных, как из своего разряда, так  и гласных, внесенных в списки других разрядов. В гласные городской  думы мог быть избран каждый, имеющий  право голоса на выборах.

В Городовом Положении 1870 г. впервые в истории городского самоуправления устанавливалось, что  избирательные собрания «не имеют  права давать избранным гласным никаких инструкций». Городовое Положение 1870 года предусматривало создание системы городского самоуправления, включающего следующие институты: городское избирательное собрание (для избрания гласных каждые четыре года), Городская Дума (распорядительный орган) и Городская Управа (исполнительный орган).

Главным органом городского общественного управления была Городская  Дума. Она формировалась из городского головы (председателя), гласных, а также  из председателя уездной Земской  Управы и представителя духовного  ведомства. Обязанности председателя Думы и Управы совмещались в городском  самоуправлении одним лицом, что  само по себе было явным нарушением принципа разделения исполнительной и  распорядительной властей. Основной целью  при этом было установление своего рода надзора за деятельностью Думы для избежания принятия ею противозаконных  постановлений. С той же целью  городскому голове предоставлялось  право приостанавливать исполнение думских определений в случае признания их незаконными.

Председатель Городской  Думы возглавлял Городскую Управу, все члены которой избирались Думой. Лицо, избранное на должность  председателя Управы - городского головы, утверждалось в губернских городах  министром внутренних дел, во всех остальных - губернатором. Кандидатуры на должность  Городского головы в Санкт-Петербурге и Москве утверждались непосредственно  государем.

Городская Управа была исполнительным органом городского самоуправления. Отчеты управы печатались для всеобщего  сведения. На Городскую Управу возлагалось непосредственное заведование делами городского хозяйства и общественного управления, поэтому в соответствии со ст.72 Положения она занималась текущими делами по городскому хозяйству, изыскивала меры к его улучшению, исполняла определения Думы, собирая нужные ей сведения, составляла проекты городских смет, взимала и расходовала городские сборы на установленных думой основаниях и представляла в назначенные думой сроки отчеты о своей деятельности.

Впервые юридически в Городовом  положении были определены дела, которые  входили в компетенцию городского общественного управления, что безусловно являлось положительной стороной. В частности, указывалось, что попечение и распоряжения по городскому хозяйству и благоустройству предоставляется городскому общественному управлению, а надзор за его законным исполнением осуществляет губернатор.

Компетенция городского общественного  управления ограничивалась пределами  города и отведенных ему земель. В его задачи входили:

а) дела по устройству городского общественного управления и по городскому хозяйству;

б) внешнее благоустройство  города, а именно попечение об устроении  города согласно утвержденному плану, устройство и содержание улиц, площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных  труб, каналов, прудов, канав и протоков, мостов, гатей и переправ, а равно  и освещение города;

в) благосостояние городского населения: меры к обеспечению продовольствием, устройство рынков и базаров, здравоохранение, принятие мер предосторожности против пожаров и других бедствий, развитие местной торговли и промышленности, устройство пристаней, бирж и кредитных  учреждений;

г) устройство за счет города благотворительных заведений и  больниц, заведование ими, народное образование, театры, библиотеки, музеи  и другие подобного рода учреждения;

д) представление правительству  сведений и заключений о местных  нуждах и пользах города и ходатайства  по ним;

е) другие обязанности, возлагаемые  законом на общественное управление. Многие из этих отраслей до 1870 года были в распоряжении полиции.

Положение 1870 года четко  не разграничивало полномочия органов  городского самоуправления и полицейского управления, что существенно затрудняло деятельность самоуправления, так как  отсутствие принудительной власти ставило  его в прямую зависимость от полиции.

Несмотря на то, что законодательство признавало самостоятельность городского самоуправления, постановления городских  дум должны были предоставляться  губернатору, обладавшему правом в  двухнедельный срок приостановить  их исполнение как незаконных. Важнейшие  из постановлений (изменение планов городов, отчуждение принадлежавших городу земель, отчуждение городских займов, установление новых сборов) утверждались центральным правительством или  соответствующим министром. Сметы  городского самоуправления также контролировались - они утверждались губернатором.

Городская Дума занималась всеми основными вопросами городского хозяйства. Она назначала выборных должностных лиц и устанавливала им содержание, определяла размер городских сборов и налогов (в установленных законом пределах), за счет средств города содержала мостовые, проточные; очистку улиц; перелагала натуральные повинности в денежные, утверждала городские сметы и отчеты о расходовании средств города, выдавала займы, принимала в пользу города пожертвования, ходатайствовала о нуждах города перед правительством (ст. 55).

В отличие от Земских Собраний Городская Дума собиралась на заседания  в течение всего года по мере накопления дел и при этом численность  заседаний не ограничивалась. Ее заседания  проводились по усмотрению городского головы, по требованию губернатора  или не менее 1/5 части гласных. Она  самостоятельно определяла порядок  производства дел. Заседание Думы считалось  состоявшимся, если на нем присутствовало не менее 1/3 всего числа гласных.

Должностные лица городского общественного управления несли  ответственность за преступления по должности только по суду. Предание их суду, кроме городского головы, могло  последовать по определению Думы (ст. 156-157).

Итак, Городовое положение 1870 г. существенно расширило компетенцию  городского самоуправления и увеличило  его права: «Городское общественное управление, в пределах предоставленной  ему власти, действует самостоятельно». Надзирающие органы - губернатор и  губернское по городским делам присутствие - имели право надзора лишь за законностью решений и действий муниципальных органов, и только немногие категории постановлений  городских дум подлежали утверждению  администрации. Закон определял  случаи и порядок, в которых действия и распоряжения городских и земских  учреждений подлежали утверждению  и контролю правительственных органов. Впервые в истории городских  учреждений была провозглашена самостоятельность  в делах общественного управления. Правительственные установления, земские  и сословные учреждения обязаны  были оказывать содействие к исполнению законных требований городского общественного  управления, на котором, в свою очередь, лежала такая же обязанность в  отношении этих установлений и учреждений.

Таким образом, на местах одновременно с системой государственного управления существовало и городское общественное управление.

Создание городских (и  земских) учреждений поставило вопрос о природе и статусе местной  власти. Земства активно боролись за то, чтобы не только самостоятельно решать вопросы в пределах своей  компетенции, но и участвовать в  решении общегосударственных задач. Они создали эффективную систему  самоуправления, что подтверждается и порядком образования земских  и городских учреждений, и тем  широким кругом вопросов, которые  они решали.

Как видим, идеи общественного  управления получали все большее  влияние и распространение. Но правительственная  администрация не желала мириться с  самостоятельностью городского общественного  управления и терять свою власть. Новая  городская реформа должна была коренным образом изменить статус городского самоуправления по отношению к системе государственных учреждений и упрочить положение администрации на местах.