Городское хозяйство: система, полномочия органов власти, направления развития

Федеральное государственное  бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального  образования

РОССИЙСКАЯ  АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА и  ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

СИБИРСКИЙ ИНСТИТУТ –  ФИЛИАЛ  РАНХиГС

ЦЕНТР  ПЕРЕПОДГОТОВКИ СПЕЦИАЛИСТОВ

Кафедра политических наук и технологий

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине: «Система государственного и муниципального управления»

тема: «Городское хозяйство: система, полномочия органов власти,  
направления развития»

Выполнил:

Студент группы 11202

Шорохов В. Е.

Проверил:

Новосибирск, 2013

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

В настоящее время возрастает актуальность изучения управления развития муниципального хозяйства. Это обусловлено объективными экономическими причинами и процессами, происходящими в муниципальных образованиях. Во-первых, на территории муниципальных образований, помимо предприятий и учреждений муниципальной формы собственности, функционируют предприятия, организации и учреждения иных форм собственности, деятельность которых так или иначе связана с социально-экономическим развитием муниципальных образований, с удовлетворением потребностей местного сообщества. Во-вторых, наряду с имуществом находящимся в муниципальной собственности и средствами местного бюджета, на территории муниципальных образований значительна доля частной и государственной собственности в виде имущественных объектов и финансовых средств, которые также косвенно способствует решению вопросов местного значения, составляют экономическую основу местного самоуправления. Это обусловливает изучение проблем, связанных не только с управлением муниципальной собственностью, но и рассмотрение вопросов воздействия органов местного самоуправления на хозяйственную деятельность предприятий, организаций и учреждений не муниципальной формы собственности, изучение организационно-правовых форм вовлечения данных предприятий, организаций и учреждений, а также их имущества в решение вопросов местного значения.

С учетом вышесказанного совершенствование системы управления развитием муниципального хозяйства  имеет важное научно-практическое значение и предопределяет актуальность темы, ее теоретическую и практическую значимость. Обзор существующих по данной проблеме разработок и публикаций показывает, что состояние научной разработанности проблемы управления развития муниципальным хозяйством не в полной мере отвечает реальным практическим потребностям.

Среди ученых, занимающихся проблемой управления развитием  муниципальных хозяйств, можно назвать  таких авторов, как А. И. Гаврилов,  
Л. А. Велихов, Н. Е. Жигалова, В. Б. Зотов, В. Н. Парахина и др.

В соответствии с выбранной  темой объектом исследования в курсовой работе является изучение городского хозяйства, его структуры и полномочий органов власти, а предметом – управление развитием городского хозяйства.

Цель курсовой работы – анализ городского хозяйства.

Реализация поставленной цели определила решение следующих задач:

– дать понятия «городского и муниципального хозяйства»;

– показать организационную специфику городского хозяйства;

– рассмотреть элементы городского хозяйства;

– провести анализ управления развития городского хозяйства;

– предложить основные направления совершенствования управления развитием городского хозяйства.

Методологической и  теоретической основой курсового проекта явились труды отечественных ученых по вопросам муниципального управления.

Информационной базой исследования явились монографии, статьи отечественных и зарубежных экономистов, материалы периодических изданий и глобальной сети Интернет.

При проведении курсовой работы применялись: диалектические и формально-логические методы; анализ и синтез, индукция и дедукция; системный и структурно-функциональный подходы.

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА:  
ЕГО ФУНКЦИИ, ЗАДАЧИ, ОСОБЕННОСТИ

Термин «муниципальное хозяйство» издавна применяют в законодательстве многих стран. По Л. А. Велихову происхождение упомянутого термина относится к классической древности (пат. munis – тяжесть, тягота, бремя; capio, recipio – беру, принимаю), а определение «муниципального хозяйства» звучит, как деятельность муниципалитета (городского управления). Именно Велихов предложил называть муниципальное хозяйство городским, дав ему следующее определение:

«Городское, или муниципальное  хозяйство есть деятельность местных  публичных органов или организованного  представительства людей, живущих  концентрированно на избранной территории и занимающихся преимущественно обрабатывающей промышленностью или торговлей, причём эта деятельность направлена к наивыгоднейшему использованию материальной среды с помощью установленных средств в целях благоустройства данной территориальной единицы и социального благосостояния (т. е. благоустройства в широком смысле) живущего на ней коллектива».

Другое общепринятое определение городского хозяйства  говорит о том, что это – хозяйственная деятельность городского округа в целях удовлетворения коллективных, общественных и духовных потребностей населения, т. е. – это комплекс расположенных на территории города (либо другого населенного пункта) предприятий, организаций, учреждений, обслуживающих материальные, культурные и бытовые потребности населения, проживающего в городе (населенном пункте). Кроме того, городским хозяйством называют отрасль экономики страны, выполняющую упомянутые функции.

Городское хозяйство  является основой экономики и  населённого пункта, обеспечивая, прежде всего, его социально-экономическую  и экологическую стабильность:

– городской округ (городское поселение) – город, в котором осуществляется местное самоуправление населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

– муниципальный район  – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой осуществляются решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

– внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

– муниципальное образование – городское или сельское поселение, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения; (Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно; органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения; муниципальная собственность – собственность муниципального образования.

Рассматривая  сам термин «городское хозяйство», надо заметить, что хозяйство – это совокупность хозяйствующих объектов, ограниченных видом собственности, определенным характером деятельности и территорией, на которой осуществляется эта деятельность. Например, государственное хозяйство любой современной страны существует в ее границах, а права государства при осуществлении хозяйственной деятельности напрямую зависят от формы собственности хозяйствующих на его территории субъектов.

«Городское (или  муниципальное) хозяйство» – хозяйственная деятельность, которая характеризуется тесной взаимосвязью социальных, экономических, экологических и технических процессов, причем субъектом хозяйствования является муниципальное образование (городской округ) в лице его органов самоуправления.

Соответственно городское  управление, как берущее на себя по полномочию города и с разрешения правительства бремя правительственной  власти, выполнения общественных задач  и распоряжения хозяйственными средствами, называется муниципалитетом, а его деятельность – муниципальным хозяйством. В современном представлении с принятием Закона понятие «муниципальное образование» (которое включает городское и сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородскую территорию города федерального значения) является официальным правовым определением статуса населенной территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление и имеется муниципальная собственность.

Задачи  и функции управления городским хозяйством

Управление городским  хозяйством – это вид управленческой деятельности, заключающейся в сознательном воздействии на волю городского населения с целью направления его поведения. Если управление можно представить как совокупность отношений между теми, кто управляет (субъектами управления), и теми, чье поведение подвергается управленческой регуляции (управляемые), то управление городским хозяйством – это управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица.

Однако эту логическую схему очень не просто приложить  к обществу, поскольку его индивидуальные, групповые (коллективные), классовые, обще- социальные запросы теснейшим образом переплетены и очень часто представляют собой неразрывные узлы, сцепки; осуществление их опосредуется через деятельность (включая управленческую) субъектов разного уровня и вида. Допустим, мы смогли структурировать по субъектам множество общественно-значимых запросов, но условия социальной действительности приводят к тому, что зачастую субъекты запросов, с одной стороны, и субъекты их непосредственного осуществления – с другой, не совпадают. Между множеством первых и множеством вторых образуются сложные, необыкновенно запутанные связи. А отсюда – общая логическая схема самоуправления не может быть приложена к обществу без ее видоизменения. Она останется общей идеей и принципом до тех пор, пока не пройдет этап «заземления».

Управление городским  хозяйством – это также один из видов самоуправления. Анализ социальных явлений показывает, что в силу целого ряда объективных и субъективных причин общество не может исключить «чистое» управление (управление, в рамках которого управляющие и управляемые – разные люди), отношения представительства, деятельностной, в том числе профессионально-управленческой специализации. В самом деле, разве под силу человеку в одиночку решать все свои проблемы? Идеально самоуправляющееся общество при буквальном толковании термина «самоуправления» в вышеприведенном значении – это общество  с безраздельным господством натурального хозяйства в экономике.

Основы деятельности управления городским хозяйством представляют собой систему базовых конституционных  принципов, закрепляемых гл. 1 Конституции  РФ, задающих юридическую модель всего общества, государства, национального права в совокупности всех его отраслей. Управление городским хозяйством в Российской Федерации выступает, во-первых, в качестве фундаментального конституционного принципа, учреждающего, признающего и гарантирующего управленческую самостоятельность мест; во-вторых, в качестве правотворческой, правоприменительной и правореализационной деятельности, направленной на осуществление этого принципа; в-третьих, в качестве политико-правового состояния местной жизни, складывающегося под воздействием конституционного механизма и факторов, его искажающих.

Функции и полномочия структурных подразделений исполнительного  органа управления городским хозяйством, а также организация и порядок  их деятельности определяются специальными положениями об этих органах, утвержденными, утвержденными в порядке, предусмотренном в уставе муниципального образования. Сотрудники отделов и управлений действуют на основе должностных инструкций, утверждаемых, как правило, руководителем соответствующего органа по согласованию с руководителем исполнительного органа управления городским хозяйством.

Аппарат местной администрации - это совокупность внутренних структурных  подразделений, основное назначение которых  – оказывать руководящим органам  администрации содействие в работе. В юридической литературе подчеркивается, что участие аппарата в осуществлении полномочий местных органов носит функциональный характер. На аппарат возложено юридическое, организационно-техническое, хозяйственное обслуживание администрации. Добавим, что аппарат также выполняет организационно-методические, контрольные функции. В аппарат администрации обычно входят: организационный и общий отделы, приемная по личным вопросам граждан, юридический отдел или управление, информационно-аналитическая служба и некоторые другие подразделения. Отраслевые структурные подразделения администрации осуществляют руководство отдельными отраслями муниципального хозяйства. Наиболее важными и крупными из них, как правило, являются следующие управления (комитеты, отделы): здравоохранения, образования, внутренних дел, юстиции, культуры, благоустройства, архитектуры, жилищного и коммунального комплекса, транспорта. Функциональные подразделения местной администрации организуют свою деятельность во всех сферах муниципального хозяйства, нередко координируют и контролируют работу отраслевых управлений и отделов. В число функциональных подразделений администрации обычно входят: финансовые управления или отделы, комитеты по экономике, экологии, земельным ресурсам и землеустройству.

Органы управления городским  хозяйством не обязаны решать вопросы  государственного значения, ради которых необходимы государственные полномочия, не говоря уже о случаях, когда передаваемые полномочия не обеспечиваются необходимыми для их осуществления материальными и финансовыми средствами. Поэтому, например, отказ органа управления городским хозяйством от исполнения государственных полномочий не противоречит ч. 2. ст. 132 Конституции РФ, но он должен быть реализован в правовых формах.

Рассмотрим, как, на мой  взгляд можно управлять городским  хозяйством с учетом его особенностей – имеется ввиду, в основном, некоммерческий характер деятельности городских служб.

На предприятиях городского хозяйства, как и для предприятий  различных сфер деятельности, существуют свои особенности построения управленческой деятельности и применения управленческих инструментов.

В целом, предприятия  городского хозяйства относятся  к некоммерческим структурам, поэтому к ним применим так называемый некоммерческий менеджмент.

Некоммерческая деятельность предприятий городского хозяйства  направлена на достижение социального  эффекта, т. е. признания обществом его полезности и ставит в основном задачи по пропаганде общественной значимости и полезности их деятельности, организации позитивного общественного мнения, что способствует расширению, дифференциации, улучшению такой деятельности.

Некоммерческий менеджмент требует точных и четких знаний целевой аудитории с ее предпочтениями, психологическим состоянием, вкусами, нуждами, потребностями. Специалисты по менеджменту, создавая, поддерживая, изменяя общественное мнение о конкретной некоммерческой деятельности, используют все приемы и методы. При помощи системы коммуникаций формируется соответствующий образ субъекта некоммерческой деятельности, разрабатываются и применяются в  практике программы, совпадающие с интересами широких слоев общества, субъекты рынка могут осуществлять определенную предпринимательскую деятельность для достижения целей, ради которых они созданы (реализация соответствующей литературы, атрибутики, предметов интеллектуальной собственности, ксерокопирование, безвозмездные концерты, спектакли, спортивные мероприятия и др.).

Менеджмент  в городском хозяйстве – это деятельность по управлению некоммерческими субъектами рынка в конкурентной среде, основанная на принципах, методах, приемах классического менеджмента.

Цель некоммерческого  менеджмента в городском хозяйстве – максимизация социального эффекта при рациональном использовании необходимых ограниченных финансовых, материальных, людских (профессиональных), временных ресурсов общества.

Концепция некоммерческого  менеджмента – предпринимательский подход к деятельности некоммерческого субъекта рынка, предполагающий, что залогом достижения социального эффекта является определение нужд потребителей и обеспечение их удовлетворенности более эффективными, чем у конкурентов, способами.

На деятельность предприятий  городского хозяйства существенное влияние оказывает окружающая среда, складывающаяся из совокупности  факторов на макро- и микроуровнях.

Макросреда включает в себя политические, экономические, социальные, культурные, научно-технические факторы. Некоммерческая сфера отличается устойчивыми обратными связями со своей макросредой.

Менеджмент не ограничивается только определением целевой группы, его стратегии и анализом – не менее важным является сам комплекс менеджмента.

На предприятиях городского хозяйства в качестве продукта чаще всего выступают различные услуги, предоставляемые в соответствии с ее миссией. Особенностью комплекса менеджмента некоммерческой организации является обязательное присутствие и участие потребителей, которыми необходимо управлять, иначе вся деятельность организации оказывается по существу бессмысленной.

Ценовая политика некоммерческой организации определяется социальными целями ее деятельности, проявлением интересов общества к ее продукту. Кроме того, уровень цен зависит от доступности конкретной услуги для потенциальных потребителей. В связи с этим в стратегии менеджмента некоммерческой сферы ограничены возможности использования рыночной ценовой политики.

На предприятиях городского хозяйства большой спрос на ту или иную продукцию или услугу не означает получение больших доходов, что характерно для коммерческих организаций. Это объясняется тем, что в большинстве своем некоммерческие организации не в состоянии покрывать расходы, которые требуются на одного потребителя, за счет доходов, полученных от него. Поэтому эти организации в силу выполнения функций, удовлетворяющих общественные потребности, не могут полностью находиться на самофинансировании, а ориентируются на внешние источники финансовой поддержки.

В России в значительной степени тормозом в обеспечении  действенности аргументов городского менеджмента выступает традиционная ориентация в организации, в том числе и предприятиях коммунального хозяйства. Как отмечают специалисты, потребитель коммунальных благ пользуется ими почти даром, когда дотации превышают прямые выплаты, не дифференцированно (качество услуги слабо зависит от ее оплаты), в фиксированном объеме (объем трудно или невозможно изменить, нет эффективных способов индивидуализации уровня потребления), бесконтрольно (услуга может долго поставляться без оплаты при отсутствии неизбежности лишения ее).

Аналогичные подходы  пока еще сильны и в отношении производителя к потребителю. Производитель почти независим от потребителя, поскольку получает плату за производство коммунальных услуг:

• не от потребителя, а от городской администрации;
• без эффективного контроля объема и качества блага, доставленного потребителю;
• без экономической заинтересованности в снижении производительных затрат.

Для преодоления такого положения дел в правительстве, в частности, находят поддержку  рекомендации в адрес органов управления сосредоточить усилия на предоставлении конечному потребителю возможности индивидуального выбора уровня потребления и организации таких форм оплаты услуг, чтобы она строю соответствовала количеству и качеству услуг при неизбежности лишения услуги, если она не оплачивается.

Разработана поэтапная система соответствующих мер с учетом сложности ее одновременного повсеместного внедрения – по отраслям, в порядке убывания эффективности их работы. В частности, сначала инвестиции могут пойти в водоснабжение и водосброс, затем в теплоснабжение и уборку мусора

Первый критерий очередности преобразований – это степень перехода от принудительно унифицированного потребления услуги к возможности для потребителя индивидуально выбирать качество и количество потребления предоставляемой услуги.

Второй критерий, важный с точки зрения городского управления, – возможность получения услуги населением без соответствующей оплаты.

Этот критерий характеризует как степень контролируемости потребления со стороны городских служб, возможность успеха попытки несацкионированного доступа пользователя к услуге, так и степень освобождения индивидуального потребителя от оплаты при предоставлении услуга. Этот критерий также может быть упорядочен, но шкала измерений оказывается весьма грубой. Крайние случаи здесь –полная недоступность услуги без адекватной оплаты и полная доступность ее без оплаты .

В любом случае видно, что инструменты управления могут  существенно облегчить проблемы реформирования городского хозяйства. Но более четкое позиционирование коммунальных услуг по параметрам качества и цены может быть объективным только при условии налаживания действенной обратной связи с самим населением, потребителями этих услуг.

Социальный  эффект, как главный показатель оценки результатов деятельности предприятий  городского хозяйства (некоммерческих предприятий), для них не менее важен, чем прибыль – для коммерческих предприятий. Поэтому объективности оценки социального эффекта должно придаваться соответствующее значение. Обычно такую оценку дают сами учредители и руководители некоммерческих.

Применение  концепции некоммерческого менеджмента  для предприятий городского хозяйства, дает возможность субъектам городского хозяйства:

• формировать оптимальную внутреннюю среду, адекватную декларируемой миссии;
• создавать некоммерческие продукты, отвечающие предъявляемому спросу;
• обеспечивать эффективный некоммерческий обмен и полноценное удовлетворение особо важных социальных потребностей общества: изучать и формировать потребности и спрос потребителей;
• воздействовать на потребителей, конкурентов и контактные аудитории;
• создавать и максимизировать в данных конкретных условиях социальный эффект;
• побеждать в конкуренции (или выдерживать ее) за инвестиции и обеспечивать необходимое финансирование своей деятельности;
• обеспечивать эффективное расходование ограниченных ресурсов общества.

Отдельную проблему составляет сочетание некоторых  некоммерческой и коммерческой составляющих деятельности предприятий городского хозяйства, что влечет за собой изменение принципов, целей, инструментов управления городским хозяйством. Решение этой проблемы для каждого конкретного субъекта определяется особенностями направлений его деятельности, производимых продуктов, внутренней среды, размерами потенциала и другими факторами. Но в любом случае, это сочетание должно быть подчинено декларируемой миссии и не быть в противоречии с реальными целями некоммерческой деятельности.

Содержание  управлением городским хозяйством составляют вопросы местного значения, под которыми разумеются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности муниципальных образований, отнесенные к таковым уставами муниципальных образований в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. Таким образом, вопросы местного значения – это совокупность дел, во-первых, нацеленных на обеспечение нормальной жизнедеятельности низовых территориальных коллективов жителей и, во-вторых, решаемых самими этими коллективами самостоятельно или предрасположенных к такому решению, пусть и посредством публично-властного механизма управления, разделяющего управляющих и управляемых, но не на более высоких управленческих уровнях: региональном, общефедеральном.

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА  
И ЕГО СТРУКТУРА

Городское хозяйство  как объект управления имеет ряд  особенностей:

1) местный характер производства, оказания и потребления услуг (продукции); эти процессы, как правило, протекают в границах территории муниципального образования или городских территорий;

2) индивидуальность (незаменяемость) услуг и продукции предприятий муниципального хозяйства; предоставляемые каждым из этих предприятий услуги являются уникальными и не могут быть заменены на другие;

3) специфичность связей производства и потребления продукции (услуг), которые либо следуют одно за другим либо совпадают во времени;

4) тесная взаимосвязь развития и состояния муниципального хозяйства с предприятиями градообразующей сферы, с тем видом деятельности, который оправдывает появление территориально-административного образования, его существование, развитие и обеспечивает для этого необходимые ресурсы.

Территориально-административное образование на основе города может  выполнять одну или несколько  основных функций. По функциональному  назначению можно выделить следующие  группы городов:

– города как административно-территориальные центры и столицы. В случае развитие города и его муниципального хозяйства будет определяться не только экономическими, но и социально- политическими требованиями;

– город как регионально-многоотраслевой центр. В градообразующей базе этих городов преобладают предприятия различных отраслей, являясь наиболее крупными в своей отрасли. Система управления городом и муниципальным хозяйством при этом должна строиться с учетом гармоничного сочетания территориальных и отраслевых принципов и приоритетов управления;

– многоотраслевые города. Для них характерными чертами является наличие в городе предприятий различных отраслей самых разнообразных размеров. При этом задачей стратегического управления муниципальным хозяйством городом является создание и развитие такой городской инфраструктуры, при которой работники всех предприятий как равноправные жители города должны иметь одинаковый уровень обеспеченности всеми видами коммунальных услуг и социальных благ;

– одноотраслевые (однопрофильные) города. Основа появления или существования этих городов связана с наличием одного или нескольких однородных предприятий, на которых работает большинство трудоспособного населения. Социально-экономический уровень развития города и муниципального хозяйства обуславливается финансовым состоянием основного предприятия и перспективами его развития.

• Особую категорию одноотраслевых городов составляют наукограды, в которых ярко выраженной градообразующей базой является наука. Только на территории Подмосковья таких городов более 28. Состояние муниципального хозяйства этих городов напрямую зависит от объемов бюджетных средств, направленных на финансирование научных исследований;
• – специфические города. Появление этой категории городов связано со специфическими особенностями, характерными только для данного региона. Такими особенностями могут выступать природно-климатические и экономико-географические условия. Например Кисловодск, Сочи, Анапа – центры отдыха; Суздаль, Кижи – туристические центры. Здесь стратегическое управление муниципальным хозяйством обуславливается необходимостью развития города в соответствии с требованиями наилучшего использования специфических особенностей в сочетании с развитием научно-технического и социально-экономического прогресса.