Государственная гражданская служба и порядок ее прохождения

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность  темы. Для России одной из наиболее важных задач является построение эффективного государства, преодоление серьезных недостатков в организации и функционировании системы органов государственной власти. Государственная гражданская служба  должна стать открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, оказанию государственных услуг, активно взаимодействовать с институтами гражданского общества. Именно государственная гражданская служба призвана претворять в жизнь политику государства в сфере экономики, социального развития, культуры, образования.

Особенно возрастает роль государственной гражданской службы в условиях финансово-экономического кризиса, когда от профессионализма, коррупционной устойчивости, умения служащих своевременно и эффективно решать задачи государственного управления, оказывать качественные публичные услуги, зависят и нормальное функционирование рыночной экономики, и сохранение социальной стабильности в обществе, и обеспечение и защита законных прав и интересов граждан.

Развитию государственной  гражданской службы, совершенствованию  законодательства в этой сфере уделяется большое внимание. Созданы законодательные основы единой системы государственной службы Российской Федерации, сформирована гражданская служба как вид государственной службы, произведено масштабное обновление законодательства, ряд указов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе.

Вместе с тем государственная служба и ее правовое регулирование пока не дала ожидаемых результатов. Государственная служба  подвергается резкой критике за ее неэффективность, бюрократизм, коррупционность, закрытость, неспособность вести диалог с гражданским обществом.

Сегодня государственная  гражданская служба переходит на новый этап развития, в ходе которого предстоит решить не менее важные задачи, связанные с формированием системы государственной службы как целостного государственно-правового механизма, созданием системы управления государственной службой, внедрением на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы, повышением эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности служащих.

В этих условиях организация  государственной гражданской службы приобретает особую значимость.

В структуре государственной  гражданской службы различаются  чётко две стороны, две группы отношений: организация государственной  службы её подго-товка и служебная деятельность, осуществление каждым служащим и всеми ими вместе своих служебных практических полномочий. Каждый служащий занимает должность, определяющую объём его полномочий, которые и подлежат реализации.

Государственная гражданская  служба представляет собой один из правовых институтов, нормы которого регулируют обе стороны службы (организацию  государственной службы и осуществление государственными служащими практических полномочий.

Как показывает анализ литературы, проблеме государственной службы и  государственного управления уделяется достаточное внимание. В этих направлениях работают Г.В. Атаманчук, В.А. Мальцев, Е.В.Охотский и многие др.¹

Проблемы формирования кадров государственного аппарата, профессионализма государственных служащих затрагивают в своих работах А.Л. Бурмистров, В.Д. Граждан, В.Г.  Игнатов, В.И. Никонов и др.²

 Большое внимание Г.П. Зинченко, В.Т. Игнатов, Ю.В. Новоселов уделили характеристике государственной службы как социально-профессионального слоя и его роли в управлении различными аспектами общественной жизни, анализу трудовой деятельности государственных служащих, влиянию различных объективных условий и субъективных факторов на эффективность их управленческой деятельности.

Таким образом, за последние  годы в специальной литературе было издано значительное количество работ  по теме государственной гражданской  службы.

Целью работы является исследование государственной гражданской службы и порядок ее прохождения.

Цель работы определила постановку следующих задач:

- раскрыть понятие государственной гражданской службы;

- определить задачи и  функции государственной гражданской  службы;

- провести анализ принципов государственной гражданской службы;

- рассмотреть категории  должностей государственной гражданской  службы;

- показать порядок поступления и перемещения по государственной гражданской службе;

- рассмотреть особенности  прекращения гражданской службы.

Объектом исследования является государственная гражданская служба Российской Федерации.

Предметом исследования – порядок прохождения государственной гражданской службы.

Хронологические рамки исследования: период с 2004 по 2012 г.

Теоретико-методологической основой и эмпирической базой послужили работы по общей теории государства, отдельные аспекты теории государственного управления и государственной службы. Использованы методы: системный подход к анализу объекта исследования по поводу организации и функционировании государственной гражданской службы, также использованы логический метод (при изложении всего материала, формулировании выводов), метод статистического анализа, сравнительного анализа. Проанализированы работы отечественных специалистов в области государственного управления, постановления Правительства РФ.

1 НАЗНАЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

1.1 Определение  государственной гражданской службы

Государственная служба в  России регулируется Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Федеральный закон № 58-ФЗ определяет основные понятия и принципы госслужбы и вводит её разделение на три вида: государственная гражданская служба, правоохранительная служба, военная служба.

Детальное регулирование  государственной гражданской службы осуществляется Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также указами Президента России, постановлениями Правительства России и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Вопросы, связанные с осуществлением деятельности госслужащими, не охваченные этим законом, регулируются общероссийским трудовым законодательством.

Государственная гражданская  служба Российской Федерации - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Следует заметить, что в  определении понятия «государственная гражданская служба» в качестве ведущего признака выделяется прилагательное «государственная» - сущность и значение государственной службы определяются сущностью государства.

Государственная гражданская  служба не только отражает задачи, функции  и основные черты государства, но призвана обеспечивать их практическое осуществление. Государственный служащий в рамках полномочий по замещаемой должности всегда выступает от имени и по поручению государства.

Следующий существенный признак  понятия государственной гражданская  службы - профессиональная деятельность. Под профессиональной деятельностью имеется в виду деятельность, осуществляемая на основе специальных теоретических знаний и практических знаний и практических навыков, приобретаемых в результате подготовки. Государственная гражданская служба - это профессия для государственных служащих, которая требует специальной подготовки, получения специального образования.

Государственная гражданская  служба осуществляется в аппаратах  органов представительной и судебной властей, в органах исполнительной власти, а также в иных государственных  органах, реализующих от имени государства  его цели и функции, и отнесенных актами законодательства РФ и ее субъектов  к государственной службе.

Государственная гражданская  служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную  гражданскую службу (федеральная  гражданская служба) и государственную  гражданскую службу субъектов Российской Федерации (гражданская служба субъектов  Российской Федерации).

Таким образом, согласно действующему законодательству государственная  гражданская служба осуществляется в государственных органах, правовой статус которых определяется Конституцией РФ и законом, государственными служащими, правовой статус и властная деятельность которых также детально регламентируется законом и иными нормативными актами. Все это придает государственной  гражданской службе параметры публично-правового института, имеющего решающее значение для формирования государственности, осуществления государственной власти и воплощения социальной роли государства в обществе.

1.2 Задачи, функции и принципы государственной гражданской службы

Цели государственной  гражданской службы следует рассматривать  как форму осознания и закрепления  государственными органами в соответствующих  нормативных правовых актах социально значимых актуальных проблем. Цели нормального государства состоят в том и только в том, чтобы благоприятствовать материальному и духовному развитию своего народа.

В качестве основной цели государства  целесообразно считать создание условий позволяющих гражданам достигать цивилизованных стандартов жизни, свободно развивать человеческую личность. Предприятия, организации, учреждения, муниципальные образования, субъекты Федерации могут стремится к достижению собственных целей ориентируясь на основную цель государства. В противном случае государство будет разрушаться.

В связи с этим, при выяснении задач государственной гражданской службы, необходимо учитывать, что государственные гражданские служащие активно участвуют в разработке проектов законов, программ, выражающих внутреннюю и внешнюю политику страны, предложений об изменениях в структуре государственных органов, текущих решений органов государственной власти.

Поэтому среди основных задач  государственной гражданской службы выделяются следующие:

-обеспечение конституционного  строя;

-выработка стратегии  экономического, социального, политического  развития страны;

-подбор кадров способных  реализовать стратегию развития  страны;

-создание организационных  структур государственной власти;

-принятие решений по  важным оперативным вопросам  жизни страны;

-защита прав, свобод и  законных интересов граждан, создание  условий для развития человеческой  личности;

-создание необходимых  условий для реализации функций  государственных органов.

Каждый вид государственной  гражданской службы выполняет свои установленные в нормативных правовых актах задачи.

Под функциями государственной  гражданской службы понимаются самостоятельные и относительно обособленные основные виды государственно-служебных действий. Функции государственной гражданской службы представлены в таблице (см. приложение А, таблица А.1, С.29)

Спектр функций государственной гражданской службы достаточно широк и это свидетельствует о чрезвычайной важности этого института власти в жизни государства и общества.

При классификации принципов государственной службы целесообразно выделять три группы принципов: конституционные и организационные. Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции РФ. К ним относятся:

- приоритет прав и свобод  человека и гражданина;

- единство правовых и  организационных основ федеральной  гражданской службы и гражданской  службы субъектов РФ;

Организационные принципы отражают механизм построения и функционирования государственной гражданской службы, государственного аппарата и его звеньев. К таким принципам относятся:

- профессионализм и компетентность гражданских служащих;

- стабильность гражданской службы;

- доступность информации  о гражданской службе;

- взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

- защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Гражданская служба только тогда приносит пользу людям, когда  в основу ее деятельности кладется принцип стабильности, поскольку  она составляет костяк, несущую конструкцию государственного управления.

Принцип приоритета прав человека и гражданина это признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Отсюда и обязанности государственных гражданских служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. В конечном счете, этот принцип определяет социальный смысл и содержание служебной деятельности государственных гражданских служащих. С учетом этого при отборе кандидатов на государственные гражданские должности особое внимание должно уделяться их способности и готовности учитывать в своей работе интересы граждан.

Принцип равного доступа  к государственной гражданской  службе означает равный доступ граждан к государственной гражданской службе независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, и т.п.

Принцип профессионализма и  компетентности обязывает государственных  гражданских служащих быть постоянно  готовыми к осуществлению должностных  правомочий, знать свои права и обязанности и в полной мере осуществлять функции и полномочия, предусмотренные законодательством должностными положениями и инструкциями, владеть правилами и процедурами деятельности в органах государственной власти, иметь общую и профессиональную подготовку.

Таким образом принципы государственной гражданской службы представляют собой основные требования, которыми руководствуются гражданские служащие в процессе своей профессиональной деятельности. В них выражены необходимые основания функционирования государственного административного управления. Они устанавливают основные правила этой деятельности. Принципы кладутся в основу формирования и дальнейшего функционирования гражданской службы законодательной, исполнительной, судебной власти и других органов.

Принципы гражданской службы с течением времени совершенствуются и конкретизируются, это обусловлено кардинальными изменениями в концепции государственного управления, которой придерживались в обществе в определенные моменты времени.

Принципы гражданской  службы формулируются законодателем  исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства. Формулировка и установление этих принципов зависят от избранной действующей в стране модели государственного управления от адекватности понимания внутренних закономерностей общественных отношений и правового регулирования.

Государственная гражданская  служба тесно связана с государством. Из вышеизложенного следует, что это самостоятельный вид трудовой деятельности, которую осуществляют люди (государственные служащие). Эта деятельность осуществляется профессионально и призвана обеспечить исполнение полномочий, возложенных на органы государства. Государственная гражданская служба, как одно из важнейших социально-правовых явлений, может быть исследована с различных точек зрения: политической, социальной, правовой, организационной, психологической, этической, социологической и  играет активную роль в достижении предусмотренных Конституцией РФ целей и в решении конституционных задач. Она несет основную долю ответственности за сохранение стабильности общественной жизни и соблюдение принципов правового государства.

2 ПОРЯДОК ПРОХОЖДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ

   СЛУЖБЫ 

2.1 Должности гражданской службы

Государственный служащий –  гражданин Российской Федерации, занимающий государственную должность, наделенный соответствующими правами и обязанностями, осуществляющий функции государственного органа на возмездных началах.

Должности государственной  гражданской службы учреждаются  федеральным законом или указом Президента Российской Федерации в  целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.

Должности государственной  гражданской службы подразделяются на четыре категории и пять групп. К категориям должностей относятся следующие:

- Руководители - должности  руководителей и заместителей  руководителей государственных  органов и их структурных подразделений,  должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

- Помощники - должности,  учреждаемые для содействия лицам,  замещающим государственные должности,  руководителям государственных  органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

- Специалисты - должности,  учреждаемые для профессионального  обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

- Обеспечивающие специалисты  - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического и другого обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Должности государственной  гражданской службы подразделяются на следующие группы: высшие должности; главные должности; ведущие должности; старшие должности; младшие должности.

Должности категории руководитель и помощники подразделяются на высшую, главную и ведущую группу должностей. Должности категории специалисты подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей. Обеспечивающие специалисты делятся на главную, ведущие, старшие и младшие группу.

Правом на замещение должности  гражданской службы обладают гражданские  служащие (граждане), которые соответствую установленным законодательством  Российской Федерации о государственной  гражданской службе квалификационным требованиям к должности.

Порядок поступления на гражданскую  службу устанавливается Федеральным  законом «О государственной гражданской  службе» от 27 июля 2004 № 79-ФЗ. Помимо закона процедуры приема на гражданскую службу регламентируются также Указом Президента РФ «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации», принятом 1.02.2005г. № 112. На государственную гражданскую службу могут поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным Федеральным законом. Предельный возраст пребывания на гражданской службе - 70 лет.

Поступление гражданина на гражданскую службу для замещения  должности гражданской службы или  замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, если другое не установлено. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы.

Для проведения конкурса на замещение вакантной должности  гражданской службы правовым актом  соответствующего государственного органа образуется конкурсная комиссия.

При поступлении на государственную  гражданскую службу необходимо заключить служебный контракт. Служебный контракт - соглашение между  представителем нанимателя и гражданином, поступающим на  гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон.

 Представитель нанимателя обязуется предоставить гражданину, поступающему на гражданскую службу, возможность прохождения гражданской службы, а также возможность замещения определенной должности гражданской службы, а также выплачивать денежное содержание и предоставить ему государственные социальные гарантии. Гражданин, поступающий на гражданскую службу, при заключении служебного контракта о прохождении гражданской службы обязуется исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом и соблюдать служебный распорядок государственного органа.

Гражданин, поступающий на гражданскую службу, при заключении служебного контракта предъявляет  представителю нанимателя: заявление с просьбой о поступлении на гражданскую службу и замещении должности гражданской службы,  собственноручно заполненную и подписанную анкету установленной формы, паспорт, трудовую книжку, страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования, свидетельство о постановке физического лица на учет в налоговом органе по месту жительства на территории РФ, документы воинского учета - для военнообязанных и лиц, подлежащих призыву на военную службу, документ об образовании, сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Таким образом, поступление на государственную гражданскую службу, предполагает что гражданин России поступающий на данный вид государственной службы должны соответствовать квалификационным требованиям, пройти установленный конкурс, после чего с ним заключается служебный.

Исполнение должностных  полномочий составляет постоянное, повседневное содержание работы государственного служащего. Конкретное содержание служебных полномочий определяется должностной инструкцией

2.2 Перевод и продвижение по государственной гражданской службы

Перевод это изменение не только трудовой функции работника, но и иных существенных условий трудового договора (например, режима рабочего времени и времени отдыха, оплаты труда и т.п.).

Вместе с тем, перевод  гражданского служащего возможен на другую должность в том же государственном органе,  на другую должность в ином государственном органе, либо перевод в другую местность вместе с государственным органом.

Законодатель признает переводом в другую местность лишь изменение трудовой функции, т.е. изменение должностных обязанностей, установленных служебным контрактом и должностным регламентом. Иначе говоря, данная норма не рассматривает в качестве перевода изменение иных существенных условий служебного контракта, если при этом не изменяются замещаемая должность и должностные обязанности (например, режим служебного времени, условия оплаты труда).

Необходимо отметить, что  перевод осуществляется только с  согласия работника (исключения могут быть установлены законодательством). Причем такое согласие обязательно должно быть выражено в письменной форме.

Переводы на другую работу классифицируют по различным основаниям. Наиболее существенной является классификация  переводов по источнику инициативы (по инициативе работника или работодателя) и в зависимости от срока (временные или постоянные). Законодатель закрепляет правила перевода по инициативе гражданского служащего, который по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением не может исполнять должностные обязанности по замещаемой должности. Впрочем, инициатива в данном случае может исходить не только от гражданского служащего. Так, на основании соответствующего медицинского заключения представитель нанимателя обязан перевести гражданского служащего на другую должность, в том числе и по собственной инициативе. Такое заключение выдается медико-социальной экспертной комиссией.

Не устанавливает специальных  гарантий гражданскому служащему в  случае перевода по состоянию здоровья. В данном случае подлежат применению общие для всех работников правила трудового законодательства. В случае, когда гражданский служащий переводится на нижеоплачиваемую работу, за ним сохраняется его прежний средний заработок в течение одного месяца со дня перевода, а при переводе в связи с трудовым увечьем, профессиональным заболеванием или иным повреждением здоровья, связанным с работой, - до установления стойкой утраты профессиональной трудоспособности либо до выздоровления. Трудовым увечьем является повреждение здоровья работника при выполнении трудовых обязанностей или на территории организации в течение рабочего времени (включая и установленные перерывы), в пути на работу или с работы, а также вблизи места работы в течение рабочего времени, если нахождение там не противоречило правилам внутреннего распорядка.

Отдельно ТК РФ выделяет перевод на другую работу беременных женщин и женщин имеющих детей  в возрасте до полутора лет. Этим категориям законодательством установлены повышенные гарантии при переводах в связи с состоянием здоровья. В соответствии с медицинским заключением и по их заявлению им снижаются нормы труда либо они переводятся на другую работу с сохранением среднего заработка по прежней работе. До решения вопроса о предоставлении беременной женщине другой работы она подлежит освобождению от работы с сохранением среднего заработка. Женщины, имеющие детей в возрасте до полутора лет, в случае невозможности выполнения прежней работы переводятся по их заявлению на другую работу с сохранением среднего заработка по прежней работе до достижения ребенком возраста полутора лет.

Если гражданский служащий не согласен с переводом, а также  при невозможности предоставить ему другую должность, не противопоказанную по состоянию здоровья, служебный контракт с ним прекращается по соответствующему основанию. В качестве одного из оснований расторжения служебного контракта называет отказ гражданского служащего от перевода на иную должность по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо отсутствие такой должности в том же государственном органе. Согласно этому служебный контракт может быть расторгнут представителем нанимателя, а гражданский служащий уволен с гражданской службы в случае несоответствия его замещаемой должности по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением.

Перевод следует отличать от перемещения, которое не требует  согласия гражданского служащего. Согласно трудовому законодательству перемещение предполагает перемещение работника в той же организации на другое рабочее место, в другое структурное подразделение этой организации в той же местности, если это не влечет за собой изменения трудовой функции и изменения других существенных условий трудового договора. Например, если при заключении трудового договора было определено место работы с указанием структурного подразделения, то перемещение в другое структурное подразделение будет считаться переводом, требующим согласия работника, поскольку меняются обусловленные трудовым договором условия труда. Если же при заключении трудового договора такой оговорки не было, то работодатель вправе переместить работника без его согласия.

Продвижение по службе в  настоящее время определяется как  неотъемлемый элемент прохождения  службы. Государственному служащему, при  надлежащем выполнении должностных полномочий, зафиксированном при аттестации, предоставляется и обеспечивается право на продвижение по службе. Это право государственного служащего закреплено в ФЗ «Об основах государственной службы РФ». Можно выделить следующие основные меры продвижения по службе: