Государственная политика по поддержке семей с детьми

Введение

Конституция Российской Федерации  провозглашает Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную  жизнь и свободное развитие личности. Конституция Российской Федерации  провозглашает, что «основные права  и свободы человека и гражданина неотчуждаемы и принадлежат ему  от рождения. «В Российской Федерации  семья, материнство, отцовство и  детство находятся под защитой  общества и государства».

Государственное признание  ценности семьи, ее роли в общественном развитии и воспитании будущих поколений  закреплено в статье 7 и ч. 1 ст. 38 основного  закона Российской Федерации. Статья 72 Конституции РФ вопросы защиты семьи  и детей отнесены к совместному  ведению Российской Федерации и  субъектов российской Федерации, основные обязательства по материальному  содержанию. Социально-правовой защите воспитанию, образованию детей несут  семьи и государство.

Семья - это конституционно-правовая категория, основанная на браке - юридически оформленном, добровольном союзе мужчины и женщины, порождающая взаимные личные и имущественные права и обязанности, направленные на создание семьи, рождение и воспитание детей (ст. ст. 7, 38 и 72 Конституции Российской Федерации). Семья является непреходящей ценностью для жизни и развития каждого человека, играет важную роль в жизни общества и государства, в воспитании новых поколений, обеспечении общественной стабильности и прогресса. Система норм, ценностей и стратегий семьи выверена столетиями. Ее устойчивость и гибкость, адаптационные способности и терпимость обеспечиваются следованием опыту многих поколений. Стабильность, спокойствие и сила государств опираются на нормы и ценности семейного образа жизни. Здоровая, крепкая, дружная, материально и нравственно благополучная семья - высшая ценность.

Она дает ребенку и взрослому  человеку чувство любви, защищенности, заботы, надежности, привязанности, обеспечивает связь поколений. Каждое государство  заинтересовано в сохранении и трансляции семейных ценностей.

Государство является безусловным  гарантом обеспечения прав и интересов  ребенка и должно своевременно принимать  адекватные меры по защите и обеспечению  детей, оказавшихся в трудной  жизненной ситуации, семей и детей, находящихся в социально опасном  положении, т.е. в тех случаях, когда  родители в силу жизненных обстоятельств  и по иным причинам не в силах  справиться со своими обязанностями  в отношении детей, либо уклоняются от исполнения своих родительских обязанностей.

В Российской Федерации в  последние годы продолжалась нормотворческая  работа по обеспечению и защите прав семьи и детей. Приняты законодательные  акты об охране здоровья граждан, об охране труда, указы Президента о помощи семье и детям, ряд других нормативных  правовых актов, в которых содержатся нормы, защищающие права и интересы семьи и детей. Вместе с тем  сохраняются нормы, неадекватные сложным  социально-экономическим условиям перехода к рыночным отношениям, неспособные  предотвратить их негативное воздействие  на семейные отношения.

Составной частью социальной политики Российской Федерации является семейная политика, включающая в себя социальную и государственно-правовую защиту семьи и детства. Направленную на создание соответствующих социальных, правовых и экономических условий  для сохранения семьи как стабильного  института, обеспечивающего безопасность и заботу своим членам семьи на основе любви и уважения.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2006 года сделан особый акцент на увеличении рождаемости и укреплении государственной поддержки семей  с детьми, на разработке механизма, позволяющего сократить количество детей, находящихся в учреждениях  интернатного типа.

Решение демографической  проблемы невозможно «если мы не создадим надлежащие условия и стимулы  для роста рождаемости здесь, в нашей собственной стране, не примем эффективных программ поддержки  материнства, детства, поддержки семьи».

В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 26 апреля 2007 года Президент поддержал инициативу об объявлении 2008 года «Годом семьи  в России». «Его проведение позволит объединить усилия государства, общества, бизнеса вокруг важнейших вопросов укрепления авторитета и поддержки  институтов семьи, базовых семейных ценностей».

Цель работы заключалась  в проведении анализа сложившейся  в настоящее время правовой базы в системе социальной поддержки  семей с детьми, оценке ее целенаправленности, результативности, а также выработке  предложений по улучшению действующей  системы, определения направлений  ее совершенствования.

Задачи:

1. Обобщить приоритетные направления и перспективы совершенствования системы государственной поддержки семей с детьми;

2. Сформулировать основные выводы по проведенному исследованию.

Глава 1. Государственная  политика по поддержке семей с  детьми

1.1 Положение семей  и детей в Российской Федерации

В последние годы проблемы российской семьи во многом обусловлены  воздействием социально-экономических  реформ 90-х годов ХХ века. Главная  проблема - массовое снижение жизненного уровня семей с детьми. В числе  бедных семей по общепринятым социально-экономическим  и статистическим критериям оказались  не только те, чье благосостояние и  в прошлом находилось ниже черты  бедности, но и огромная масса работающего, относительно благополучного до недавнего  времени среднедоходного (по российским параметрам) слоя населения. В результате бедности и малообеспеченности миллионов семей ослабевает их воспитательный и нравственный потенциал, снижается ответственность родителей за содержание и воспитание детей. Детская безнадзорность и беспризорность является прямым следствием в первую очередь кризиса семьи и ряда воспитательных институтов общества. Такое состояние семьи при высоком уровне разводимости и низких показателях рождаемости несет в себе угрозу социальной безопасности Российской Федерации.

Причем если у семьи  имеется прожиточный минимум, то для нее практически исключается  возможность получения дополнительных социальных благ от государства. Сокращение социального пакета на предприятиях также ведет к росту социальной уязвимости трудоспособного населения. Семья в настоящее время при  существующем типе социальной защиты находится постоянно в состоянии  социального риска, так как не имеет условий для устойчивого, надежного развития.

Именно экономическое  положение семей влияет на устойчивую тенденцию к обострению всех процессов  жизнедеятельности семьи. В настоящее  время выделяют следующие тенденции, имеющие место в семейной сфере:

- малодетность семьи,  доля однодетных семей достигает  31% от общего числа семей, с  двумя детьми - 21,4%, многодетные семьи  - 5,3%;

- рост числа неполных  семей. В России их 5,2 млн., из  них 98% составляют семьи, состоящие  из матери и одного ребенка;

- увеличение численности  социально уязвимой группы детей.  В первую очередь это дети  из бедных семей;

- снижение воспитательного  потенциала семьи. 

Одним из главных предназначений семьи является создание условий  для нормального развития и надлежащего  воспитания детей. В Российской Федерации  проживает 29 млн. детей.

Семейное неблагополучие, асоциальное поведение родителей  и отсутствие контроля за поведением детей приводит последних к ранней криминализации. Статистика показывает устойчивый рост преступности несовершеннолетних (в 2003 году совершено 145,4 тыс. преступлений, в 2004 году - 154,4 тыс. преступлений, в 2005 году - 154,7 тыс. преступлений). Имеет место детская безнадзорность и беспризорность, 50 тыс. детей ежегодно убегают из семьи, 70% подростков, употребляющих наркотики, проживают в неблагополучных семьях. Распространяется насилие в семье - физическое, сексуальное, психологическое. В семьях совершается около 30 процентов умышленных убийств. Ежегодно около 2 млн. детей жестоко избивается родителями, 2 тысячи детей заканчивают жизнь самоубийством.

Уголовная ответственность  за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего  впервые установлена Уголовным  кодексом Российской Федерации. В соответствии со ст. 156 УК РФ уголовная ответственность наступает за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего родителем или иным лицом, на которое возложены эти обязанности, а равно педагогом или другим работником образовательного, воспитательного, лечебного либо иного учреждения, обязанного осуществлять надзор за несовершеннолетним, если это деяние соединено с жестоким обращением с несовершеннолетним.

В силу ч. 2 ст. 15 УК РФ данное преступление относится к категории  небольшой тяжести, и для этих дел предусмотрена подсудность  мировым судьям. Обобщение судебной практики по преступлению, предусмотренному ст. 156 УК РФ, по Волгоградской области  за 2004 г. свидетельствует о рассмотрении мировыми судьями 38 уголовных дел  данной категории. Количество осужденных лиц по приговору суда - 29 человек, из них родителей - 28, в том числе  матерей - 24, отцов - 5.

При анализе уголовных  дел по преступлению, предусмотренному ст. 156 УК РФ, рассмотренных мировыми судьями Волгоградской области, установлено, что жестокость обращения  с несовершеннолетним выразилась:

- в не предоставлении  питания, например: уголовное дело N 1-40-38/2004 (суд. участок N 40) в отношении С.В. Бондаревой и Ю.К - несвоевременное предоставление ребенку 2003 г.р. пищи, антисанитарные условия, результатом чего стали истощение, акроцианоз, дефицитная анемия тяжелой степени, гипотрофия 3-й степени;

- в запирании в помещении  одного на длительное время:  уголовное дело N 1-86-25/2004 (суд. участок N 25) в отношении О.И. Епифановой - длительное оставление без присмотра (ребенок 2003 г.р.);

- в систематическом унижении  достоинства несовершеннолетнего:  уголовное дело N 1-59-31/04 (суд участок  N 59) в отношении Е.Ю. Куриной  - мать унижала достоинство дочери, 1991 г.р. нецензурными выражениями,  против ее воли обрезала той  волосы, обезобразив внешний вид,  систематически указывала на  неуклюжесть в движениях дочери, в связи с чем несовершеннолетняя испытывала комплекс неполноценности в отношении своего внешнего вида и физических данных;

- в издевательствах: уголовное  дело N 1-16-17/2004 в отношении М.Н.  Бугровой - мать запрещала дочери  пользоваться обогревательными  приборами в холодное время  года, связывала веревкой руки  и ноги, в сентябре и ноябре 2003 г. запирала в погребе и  в сарае в легкой одежде.

Поскольку понятие жестокого  обращения с несовершеннолетними  в самом законе сформулировано неопределенно, можно согласиться с замечанием, высказанным А. Дьяченко и Е. Цимбал в работе "Актуальные проблемы защиты детей от жестокого обращения  в современной России", о необходимости  большей конкретизации определения  жестокого обращения с ребенком и выработки дефиниций его  отдельных форм (физического, сексуального, психического насилия).

«Рост числа детей, оставшихся без попечения родителей по причине  лишения родителей родительских прав, обусловлен не только масштабами семейного неблагополучия, но и усилением  внимания органов власти к данной проблеме и активизацией мер по изъятию  детей из семей, где для них  складывалась опасная для жизни и здоровья ситуация вследствие невыполнения родителями своих обязанностей".

К числу наиболее уязвимым категорий детей относятся дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения  родителей (731 тыс. детей), дети-инвалиды (587 тыс. детей), дети, находящиеся в  социально опасном положении (676 тыс. детей). Указанные группы детей  нуждаются в первую очередь в  социальной реабилитации и адаптации, интеграции с обществом. По прогнозным данным, к 2010 году численность детей  уменьшится по сравнению с 2003 годом  на 3,73 млн. человек, что определяет дальнейшую тенденцию сокращения численности  населения страны. Уровень рождаемости  не обеспечивает простого воспроизводства  населения. Показатели материнской  и младенческой смертности остаются на высоком уровне, только 30 процентов  новорожденных могут быть признаны здоровыми. За последние 10 лет уровень  заболеваемости детей в целом  вырос более чем в 1,4 раза.

Остается много проблем  в сфере обеспечения жизнедеятельности  детей, которые требуют решения  на государственном уровне. Из-за низкого  уровня здоровья женщин детородного  возраста продолжает увеличиваться  количество случаев беременности и  родов, протекающих с различными осложнениями. Более половины детей  имеют отклонения в состоянии  здоровья, требующие проведения лечебно-коррекционных  и реабилитационных мероприятий.

В настоящее время сохраняется  тенденция роста детской инвалидности. В связи с тем, что подавляющее  большинство детей-инвалидов воспитывается  в семье, работа специализированных учреждений для детей с ограниченными  возможностями требует усиления профилактической направленности.

Проблема социального  сиротства продолжает оставаться одной  из наиболее острых проблем детства. Однако развитие альтернативных семейных форм происходит медленно. Активное внедрение  таких форм устройства детей позволит решить проблему социализации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В настоящее время требуется  принятие неотложных и решительных  мер по фундаментальной поддержке  и стабилизации положений семей  с детьми. Международный и отечественный  опыт свидетельствует о том, что  проблемы семьи гораздо эффективнее  решаются с помощью государственной  семейной политики.

1.2 Направления  государственной семейной политики

В настоящее время основными  направлениями государственной  семейной политики являются: обеспечение  условий для преодоления негативных тенденций стабилизации материального  положения российских семей, уменьшения бедности и увеличения помощи нетрудоспособным членам семьи; обеспечение работникам, имеющим детей, благоприятных условий  для сочетания трудовой деятельности с выполнением семейных обязанностей; кардинальное улучшение охраны здоровья семьи; усиление помощи семье в воспитании детей.

Стратегической, рассчитанной на перспективу целью деятельности социального государства, всей системы  социальной защиты населения является реальное снижение процента бедности и улучшение качества жизни в  тех группах населения, которые  в силу своего физического состояния  и по другим объективным причинам не могут самостоятельно решать проблемы личного или семейного жизнеобеспечения.

Достижение этой цели строится по двум главным направлениям.

1) повышение реальных доходов населения за счет организации предоставления мер социальной поддержки - выплаты субсидий, пособий, компенсаций, предоставление установленных законом льгот и т.д.

2) развитие и совершенствование системы социального обслуживания нуждающегося населения, в том числе семей с детьми.

Одаренным детям ежегодно выплачивались до 120 единовременных стипендий, обеспечивалась поддержка 12 всероссийских и международных  предметных олимпиад для детей с  целью выявления юных талантов.

Благодаря развитию новых  форм устройства в семью детей-сирот  и детей, оставшихся без попечения  родителей, рост доли детей, переданных на воспитание в семьи граждан (усыновление, опека, приемная семья), составил 9,1 процента за период реализации программы. Реализация программы на федеральном уровне позволила ежегодно улучшать показатели здоровья и социального положения  около 4 млн. детей, в том числе  каждого четвертого ребенка-инвалида, каждого десятого ребенка, попавшего  в трудную жизненную ситуацию, и каждого двенадцатого ребенка  из числа детей-сирот.

В последние годы наметилась тенденция к сокращению числа  беспризорных и безнадзорных детей. Но говорить о полном устранении этого  негативного социального явления  преждевременно, поэтому мероприятия  Программы должны быть направлены не только на расширение системы учреждений профилактики безнадзорности и беспризорности, но и на совершенствование ее деятельности, повышение качества и доступности  социальных услуг для детей, находящихся  в трудной жизненной ситуации, приоритетное развитие профилактики семейного  неблагополучия.

Одним из условий успешного  функционирования семьи и воспитания ребенка, снижения социальной напряженности  в обществе является развитие сферы  социальной поддержки и социального  обслуживания семьи и детей.

Социальная значимость ряда проблем, связанных с состоянием здоровья детей в Российской Федерации, говорит о необходимости их решения  только программно-целевым методом. Выявление и развитие природных  задатков детей должно осуществляться на всех ступенях их воспитания.

Необходимо дальнейшее обеспечение  условий, способствующих максимальному  раскрытию потенциальных возможностей одаренных детей, включая создание государственной системы выявления  одаренности с раннего возраста, оказание адресной поддержки каждому одаренному ребенку, разработку индивидуальных "образовательных маршрутов" с учетом специфики творческих и интеллектуальных способностей ребенка, а также формирование личностного и профессионального самоопределения.

Основными направлениями  работы с семьей и детьми на сегодняшний  день являются:

- развитие сферы различных  видов социальной помощи и  социальных услуг с акцентом  на усиление адресности;

- организация социальной  реабилитации детей с ограниченными  возможностями здоровья;

- профилактика социального  сиротства и безнадзорности несовершеннолетних;

- реализация целевых программ  по улучшению положения детей;

- проведение мероприятий,  ориентированных на повышение  статуса семьи и материнства.

Глава 2. Нормативная  правовая база в области поддержке  семей с детьми

2.1 Развитие нормативной  правовой базы по поддержке  семей с детьми

семья федеральная  программа пособие

Первым нормативным документом, регламентирующим деятельность Российской Федерации в области государственной  политики в отношении семьи и  детей после подписания Президентом  РФ (1992 г.) Конвенции ООН о правах ребенка и Декларации прав ребенка (1989 г.), принятой ООН, стал Указ Президента Российской Федерации от 1 июня 1992 года «О первоочередных мерах по реализации Всемирной декларации по обеспечению  выживания, защиты и развития детей  в 90-е годы». Благодаря Указу обеспечение прав детей стало основой формирования новой социальной и семейной политики.

В соответствии с этим Указом с 1993 года была сформирована и реализуется  новая система решения наиболее актуальных общенациональных и региональных проблем детства на программно-целевой  основе - посредством разработки федеральной  программы «Дети России» и  соответствующих региональных программ. Эти программы содержат конкретные меры по улучшению положения детей-сирот, детей-инвалидов, детей-беженцев, детей, проживающих в условиях Севера, детей, пострадавших в результате аварии на Чернобыльской АЭС, а также по общим проблемам защиты детства (обеспечению детским питанием, охране материнства и детства, профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, развитию системы социального обслуживания семьи и детей, организации летнего отдыха детей и др.).

В числе важнейших направлений  по улучшению условий жизнедеятельности  детей определена правовая защита детства. При этом были поставлены следующие  конкретные задачи:

а) приведение законодательства Российской Федерации в соответствие с Конвенцией ООН о правах ребенка; определение правового статуса  ребенка, его права на жизнь, развитие, воспитание в семье, охрану здоровья, жилище, благоприятные условия жизни, обучение, отдых, спорт, культуру;

б) обеспечение защиты ребенка  от всех видов дискриминации, соблюдение его интересов, уважение его чести  и достоинства, гуманное отношение;

в) определение ответственности  родителей и других лиц, отвечающих за воспитание детей;

г) усиление защиты личных имущественных  прав детей и подростков.

Планы конкретных мероприятий  по поэтапной реализации Национального  плана действий утверждались в 1996 и 1998 годах Правительством Российской Федерации.

Часть предусмотренных Национальным планом норм оказалась нереализованной, либо была реализована не полностью. В определяющей степени это связано  с тяжелым социально-экономическим  положением России и с отсутствием  реальных источников финансирования, а также неадекватностью целей  и практических мер государственной  семейной политики, недооценкой со стороны государства значения государственной  семейной политики как социальной опоры  реформирования страны за счет обеспечения  поддержки семей.

Планы конкретных мероприятий  по поэтапной реализации Национального  плана действий утверждались в 1996 и 1998 годах Правительством Российской Федерации.

Признавая важность семьи  как социального института, ООН  провозгласила 1994 год Международным  годом семьи. В специальной резолюции ООН была сформулирована тема Года семьи: «Семья: ресурсы и ответственность в изменяющемся мире», а также сформулированы основные принципы, цели и концепции национальной деятельности по проведению Года семьи, изложены основные принципы семейной политики, а также ее главные задачи.

В частности, выделены следующие  принципы семейной политики, использованные и в российском законодательстве:

а) семья является главной  ячейкой общества и поэтому заслуживает  внимания, защиты и содействия для  выполнения ее функций;

б) необходимо учитывать  потребности всех типов семей, независимо от их функций, многообразие предпочтений социальных условий;

в) необходимо поощрять права  и свободы индивида независимо от статуса каждого индивида в семье, ее типа;

г) семейная политика должна быть направлена на поощрение равноправия  между мужчинами и женщинами  в распределении домашних обязанностей и равноправия возможностей в  плане занятости;

д) мероприятия Года семьи  должны проходить на всех уровнях  управления;

е) программы Года семьи  должны быть направлены на оказание помощи семьям в осуществлении их функций, а не на подмену этих функций, укреплять  присущие семье сильные стороны, включая огромный потенциал в  плане самообеспечения и стимулировать самостоятельную деятельность в их интересах.

В документах ООН сформулированы также следующие основные задачи семейной политики:

а) защита прав семьи на уход за ее престарелыми и больными членами;

б) облегчение положения  семей одиноких родителей, вынужденных  постоянно сочетать труд с родительскими  обязанностями;

в) защита семей от нищеты и лишений, а также от негативных воздействий на нее изменений  в аграрной сфере, миграции, урбанизации  экономике, которые часто ведут  к невозможности выполнения семьей своих задач;

г) повышение способности  семей принимать грамотные решения  относительно интервалов между рождениями и числа детей;

д) предотвращение развития наркомании и алкоголизации у  членов семей;

е) создание условий для  профессионального образования  женщин, молодых матерей;

ж) обзор и пересмотр  семейного законодательства;

з) выявление факторов, способствующих распаду и разрушению семьи;

и) предотвращение насилия  в семье.

Данные подходы обобщили современную теорию и практику семейной политики демократических стран  мира.

К базовым конституционным  законам, закрепляющим права семьи  в Российской Федерации, относятся  Семейный кодекс Российской Федерации (1995), Федеральный закон «О государственных  пособиях гражданам, имеющим детей» (1995), Федеральный закон «О социальном обслуживании населения в Российской Федерации» (1995), Федеральный закон  «Об основных гарантиях прав ребенка  в Российской Федерации» (1998), Трудовой кодекс Российской Федерации (2002), Федеральный  закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (2002), Федеральный закон «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (2002).

До принятия Кодекса в  законодательстве о браке и семье  охрана прав детей как специальная  задача не фигурировала. Сейчас ребенок  вправе выражать свое мнение по всем вопросам, касающимся его жизни, самостоятельно обращаться за защитой своих прав и интересов, в том числе в  суд.

Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» вступил в действие с 19 мая 1995 года. Он впервые свел воедино и упорядочил на уровне федерального закона все многочисленные виды государственных пособий и компенсаций на детей и пособий в связи с рождением и воспитанием детей, ранее регламентировавшиеся различными нормативными документами (указами, постановлениями правительства, подведомственными актами). Это позволило существенно упростить и унифицировать законодательство, сделать его более понятным для населения и органов исполнительной власти.

В 90-е годы, в процессе социально-экономической трансформации  России, создана новая для России отрасль социального обслуживания семей с детьми. Начало этой работы связано с Указом Президента Российской Федерации от 1 июня 1992 года № 543 «О мерах по реализации Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы». В этом Указе органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовалось содействовать созданию и укреплению территориальной сети учреждений нового типа социальной помощи семье и детям. Законами, определившими правовые и организационные условия оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, являются Федеральный Закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», принятый ноябре 1995 года, и Федеральный Закон «О государственной социальной помощи» от 17 июля 1999 года.

Важное значение в правовом обеспечении государственной семейной политики и защиты прав семьи и детей имеют соответствующие статьи Гражданского кодекса Российской Федерации (1994), Трудового кодекса Российской Федерации (2002), Жилищного кодекса РСФСР с соответствующими изменениями и дополнениями, Уголовного кодекса Российской Федерации (1996), Уголовно-исполнительного кодекса (1997). Приняты Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (1993), Основы законодательства Российской Федерации об охране труда (1993), законы Российской Федерации «О беженцах» (1993), «О вынужденных переселенцах» (1993), «О государственных гарантиях и компенсациях лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» (1993), «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (1995), «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» (1995), «О развитии государственной системы профилактики и правонарушений среди несовершеннолетних» (1997). Имеются также федеральные законы «Об образовании» (1996), «Об охране здоровья граждан» (1993), о социальном страховании, федеральные законы «Об актах гражданского состояния» (1997), «О свободе совести и религиозных объединениях», «Об общественных объединениях» (1995), «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» (1997) и многие другие.