Государственная служба. 24

Содержание

Введение

Вопросы совершенствования  правового механизма прохождения правоохранительной службы в таможне имеют важное практическое и теоретическое значение. Поскольку таможенные органы России являются органами госвласти и осуществляют не только фискальные функции, но и правоохранительные.

Таможенная служба - особая разновидность госслужбы Федерации, сочетающая в себе правоохранительную и гражданскую составляющие.

В последние годы законодатель немало внимания уделяет прохождению службы, в том числе и в системе таможни. Однако некоторые вопросы в этой сфере, в том числе по дисциплинарному производству в отношении сотрудников таможни, пока не решены.

В настоящее время российская таможня переживает стадию активного институционального развития, находящуюся под влиянием двух важных факторов. Первым фактором следует считать процесс предстоящего присоединения Российской Федерации к Всемирной торговой организации, в рамках которого российскому таможенному законодательству и таможенному администрированию предстоит быть гармонизироваными в соответствии с общепризнанными нормами в области таможенного права. Указанные обстоятельства вызвали необходимость принятия в 2003 г. нового Таможенного кодекса РФ, который создал необходимые предпосылки для формирования практически новой, которая соответствует мировым стандартам правовой базы таможенного права и организационно-правовых основ деятельности таможни РФ.

Вторым важным фактором, который вызывал кардинальные изменения в деятельности таможни явилось реформирование системы госуправления в соответствии с утвержденной Правительством РФ Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах. Одной из основных целей административной реформы являлось повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Для реализации этой цели Российской Федерацией создана новая система и структура органов исполнительной власти, оптимизированы функции органов исполнительной власти, введена их типология, разрабатываются и внедряются в практику административные регламенты, стандарты гос. услуг, основные начала и процедуры управления по результатам.

На настоящий  момент служба в таможне имеет под собой обширную законодательную основу. Указанный массив законодательных актов формировался постепенно, происходило совершенствование правовых. Примечательно и то, что опыт российского законотворчества в данной сфере во многом опирался на нормы зарубежного законодательстве, международно-правовых норм.

В настоящий  момент представляет достаточный интерес  рассмотрение особенностей правового  регулирования службы в таможне как особого вида госслужбы. Специфика норм о госслужбе в таможне обусловлена особым правовым статусомтаможни, спецификой выполняемых ими деятельности, требованиями к кадровому составу.

Актуальность  темы курсовой работы подтверждается постоянно проводимым в РФ реформированием в структуре госслужбы.

Объектом исследования в настоящей работе выступают  общественные отношения, формируемые  порядок прохождения госслужбы. Предметом исследования является правовое регулирование службы в таможне.

Глава 1 Понятие  государственной службы

1.1. Сущность государственной службы

Г.В. Атаманчук  в своей монографии «Сущность  государственной службы» всесторонне  анализирует проекты законов по вопросам госслужбы РФ, разработанные разными организациями РФ¹.

В этих проектах при определении понятия госслужбы главный акцент делался на следующем:

- госслужба рассматривается в узком аспекте, т.е. госслужба распространяется на тех служащих, которые составляют «аппаратный корпус» гос. органов;

- оплачивается  профессиональная деятельность;

- содержится за счет гос. бюджета;

- осуществляются  должностные полномочия в соответствии  с Конституцией и другими актами законодательства;

- практическое  исполнение должностных полномочий по выполнению целей и функций государства и др.

В Законе, регулирующем основы госслужбы РФ от 31 июля 1995 года госслужба рассматривается как «профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению и исполнению полномочий гос. органов». Здесь гос. служба была основана на других началах: акцентировано внимание не на сущности госслужбы, эта служба не государству, государственным и общественным интересам, а конкретным государственным органам или должностным лицам.

Догматическое определение, предложенное федеральным  законодателем, предполагает функциональную характеристику госслужбы, но остается неразрешенным вопрос, на что направлена названная деятельность, иначе говоря, что выступает ее содержанием, а что предметом правового регулирования государственных служебных отношений.

В юридической  литературе особое внимание обращается на определение понятия «должность». Два вида элементов – «должность» и «рабочее место в аппарате» - образуют структуру органа государства», обусловливают механизм функционирования и являются средствами соединения личности и органа государства, в результате чего происходит реальное функционирование государственного механизма.

В юридической  литературе о понятии «должность» высказано несколько мнений. Должность понимается: как «постоянное государственное установление с точно определенным комплексом прав и обязанностей лица, занимающего эту должность, для непрерывного выполнения той или иной работы по осуществлению государственных функций»²; как «исходная организационно-структурная единица государственного органа, заключающая в себе часть его компетенций»³; как «установленный комплекс обязанностей и соответствующих прав, определяющих место и роль служащего (работника) в государственном или общественном органе, предприятии или учреждении, должность заключает в себе часть компетенции данного органа»⁴; как «часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штаты, схема должностных окладов), с соответствующей частью компетенции гос. органа (организации), представляемой лицу - госслужащему в целях ее практического осуществления»⁵; как «государственно-правовое установление», образуемое в целях реализации задач, стоящих перед государственным органом (организацией), и определяющее служебное место и социально-трудовую роль гражданина в этом органе, возложенные на него обязанности и предоставленные ему права, а также требования к его профессиональной подготовке⁶, и т.д.

Проведенные определения  в основном близки друг другу и  акцентируют внимание на следующем:

- должность  устанавливается государством;

- она имеет  обязанности и наделена правами,  вытекающими из места должности  в структуре государственного  органа;

- заключает  в себе часть компетенции органа, или обладает соответствующей  частью компетенции государственного  органа;

- представляет  часть его организационной структуры  и образуется в целях реализации  задач органа.

Отмеченные  черты в общем верно указывают на правовую сущность должности. Неубедительным представляется лишь та черта, по которой должность будто бы заключает в себе часть компетенции органа. Известно, что компетенция наделяется органом государства в целом как структурная единица гос. аппарата, что первая есть «юридическое выражение совокупности функций и полномочий органа в соответствующей сфере общественной жизни». В законодательстве определены организационно-правовые формы реализации компетенции органа государства.

1.2. Принципы государственной службы

Регулирование любых общественных отношений имеет  определенную направленность, которая  закладывается при помощи основных начал.

Принципами  признаются основополагающие идеи, исходные положения формирования, развития и  функционирования права, помогающие раскрыть его сущность. Принципы гражданской службы можно определить как основополагающие, ключевые моменты, закрепленные в нормативном порядке, которые определяют всю систему гражданской службы, обусловливают ее дальнейшее развитие.

Существуют различные виды классификации принципов гражданской службы. Так, Ю.Н. Старилов выделяет отраслевые, характеризующие весь институт госслужбы, и конкретно-институциональные, применяемые к определенным правоотношениям в рамках прохождения гражданской службы⁷. Кроме того, им проводится разделение принципов на конституционные и организационные. Первая группа обусловлена положениями Конституции Российской Федерации и конкретизируется в законодательстве, а вторая группа - отражает механизм построения и функционирования госслужбы, гос. аппарата, обеспечение эффективной административной деятельности в гос. органах.

По мнению Баранник Т.В., к основным началам государственной гражданской службы, или специальным основным началам, можно отнести⁸:

1) принцип единствa системы госудaрственной службы;

2) принцип рaвного доступа граждан к госудaрственной службе;

3) принцип единствa правовых и организационных основ федеральной грaжданской службы и граждaнской службы города Москвы;

4) принцип профессионализма и компетентности грaжданских служaщих;

5) принцип стабильности грaжданской службы;

6) принцип открытости гражданской службы и ее доступности общественному контролю, принцип объективного информирования общества о деятельности госслужащих;

7) принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами;

8) принцип защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность;

9) принцип правовой и социальной защищенности гражданских служащих.

Зажицкий В.И. отмечал, что  в содержании принципов госслужбы получают наиболее четкое воплощение природа и сущность госслужбы как фундаментальной категории публичного управления⁹.  По его мнению, в целях дальнейшего совершенствования административно-правового регулирования государственно-служебных отношений, а также предупреждения и пресечения коррупции в ее системе представляется необходимым уточнение общей характеристики принципов государственной службы, а также определение той роли, которую они играют в процессе организационного построения государственной службы. Необходимость этого подтверждает и то обстоятельство, что в принятых за последнее время законодательных актах, регламентирующих государственно-служебные отношения, важное значение придается принципам организации и построения государственной службы.

Манохин В.М. полагал, что  с принципами связывают определенные основы - постоянные, твердые, на которых  зиждется и функционирует интересующий объект, система отношений¹⁰. П.П. Сергун под базовые начала госслужбы РФ понимает правовую категорию как основное, руководящее положение, закрепленное непосредственно или косвенно в нормах права, определяющее содержание государственно-служебных отношений, имеющее обязательный характер для участников этих отношений, способствующее осуществлению законных интересов личности, государства и общества в целом¹¹. По мнению Ю.Н. Старилова, базовые начала государственной службы являются основополагающими идеями, установлениями, выражающими объективные закономерности и определяющими научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующими в системе государственной власти и, в частности, в системе государственной службы¹².

Г.И. Петров в качестве базовых начал государственной службы называет следующие: общедоступность государственной службы для граждан, отсутствие у служащих каких-либо ограничений, подконтрольность служащих народу, их сменяемость¹³. В.А. Власов говорит о том, что государственная служба строится на следующих принципах: отсутствия кастового чиновничества, подотчетности и сменяемости государственных служащих, равного права всех граждан на государственную службу при соответствии политическим и деловым требованиям, отсутствия правоограничений государственных служащих, кроме тех, которые неизбежно вытекают из выполнения служебных обязанностей, отсутствия каких бы то ни было привилегий для работников государственного аппарата¹⁴.

В.П. Мельников и В.С. Нечипоренко полагали, что принципы государственной службы целесообразно учитывать при ее организации и реформировании¹⁵.

1.3. Виды государственной службы

В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. правоохранительная служба является одним из видов государственной службы Российской Федерации наряду с государственной гражданской и военной службами. Понятие правоохранительной службы дается в ст. 7 указанного Закона, которая понимается как вид фед. государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины. Правоохранительная служба предусмотрена в различных государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих указанные в ст. 7 Федерального закона «О системе государственной службы РФ» функции, которые иначе можно назвать правоохранительными функциями. В рассматриваемом Федеральном законе не указано, в каких именно органах, службах и учреждениях предусмотрена правоохранительная служба. Очевидно, на этот вопрос должен ответить отдельный федеральный закон о правоохранительной службе, который в настоящее время еще не принят. В юридической литературе обсуждается структура будущего закона о правоохранительной службе, в частности предпринимаются попытки выделить принципы правоохранительной службы. Определим перечень органов, служб и учреждений, в которых должна быть предусмотрена правоохранительная служба. К ним, очевидно, должны быть отнесены те органы, которые в юридической науке и в ряде законодательных актов получили название правоохранительных органов¹⁶.

Д.Н. Бахрах полагает, что военная служба - это разновидность милитаризованной службы, которая, является видом фед. государственной службы. К милитаризованной службе он также относит службы: милицейские, таможенные, внутреннии службы в системе МВД России, военизированные охраны МПС, горноспасательные службы и др¹⁷. Г.В. Атаманчук, считающий государственную службу целостным социально-правовым институтом, т.е. не суммой служб на различных уровнях и в различных подсистемах государственного аппарата, а единой государственной службой одному государству, его создавшему, с соответствующим объемом инфраструктуры, условно делит ее на гражданскую государственную службу (в органах представительной, исполнительной и судебной власти), военную государственную службу (в армии и приравненных к ней структурах) и специальную государственную службу (в административных органах)¹⁸.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ 2О системе государственной службы Российской Федерации» в целом система государственной службы включает следующие ее виды:

- государственная  гражданская служба;

- военная служба;

- правоохранительная  служба.

Глава 2 Правовая основа государственной службы в  таможенных органах РФ

2.1. Понятие и правовая  характеристика государственной  службы в таможенных органах

За последние  годы в формировании и деятельности института государственной службы, занимающего ведущее место в  реализации задач и функций государственной  власти, в том числе и в области  таможенной деятельности, произошли  существенные изменения. Они вызваны административной реформой, в рамках которой была сформирована правовая база государственной службы в Российской Федерации.

На настоящий  момент служба в таможне имеет  под собой обширную законодательную  основу. Указанный массив законодательных  актов формировался постепенно, происходило совершенствование правовых. Примечательно и то, что опыт российского законотворчества в данной сфере во многом опирался на нормы зарубежного законодательстве, международно-правовых норм.

В настоящий  момент представляет достаточный интерес рассмотрение особенностей правового регулирования службы в таможне как особого вида госслужбы. Специфика норм о госслужбе в таможне обусловлена особым правовым статусомтаможни, спецификой выполняемых ими деятельности, требованиями к кадровому составу.

Таможенная  служба - особая разновидность госслужбы Федерации, сочетающая в себе правоохранительную и гражданскую составляющие.

В последние  годы законодатель немало внимания уделяет  прохождению службы, в том числе  и в системе таможни. Однако некоторые вопросы в этой сфере, в том числе по дисциплинарному производству в отношении сотрудников таможни, пока не решены.

В настоящее  время российская таможня переживает стадию активного институционального развития, находящуюся под влиянием двух важных факторов. Первым фактором следует считать процесс предстоящего присоединения Российской Федерации к Всемирной торговой организации, в рамках которого российскому таможенному законодательству и таможенному администрированию предстоит быть гармонизироваными в соответствии с общепризнанными нормами в области таможенного права.

Таможня России занимает в механизме современного российского государства особое место. Это обусловлено спецификой их деятельности, которая направлена на выработку государственной политики, нормативное регулирование, контроль и надзор в области таможенного дела, борьбу с контрабандой, а также иными преступлениями и правонарушениями в данной сфере. Поэтому таможня России была наделена особыми государственно-властными полномочиями, подкрепленными необходимыми средствами и методами принуждения. В связи с этим государственная служба в таможне России приобрела особый, уникальный характер.

К числу таких особенностей следует отнести: во-первых, систематичность  осуществления деятельности по выполнению государственных функций в области таможенного дела; во-вторых, осуществление данной деятельности на профессиональной основе лицами, замещающими должности государственной гражданской и правоохранительной службы по обеспечению исполнения фискальных и правоохранительных полномочий в области таможенного дела; в-третьих, финансирование этой деятельности исключительно из средств федерального бюджета РФ.

В таможне России используется два вида государственной службы, поэтому должностные лица таможне органов подразделяются на сотрудников таможни, являющихся государственными правоохранительными служащими, и государственных гражданских служащих. Необходимо подчеркнуть, что административно-правовой статус этих категорий государственных служащих во многом схож, однако, в силу определенной специфики правоохранительной деятельности, правовой статус сотрудников таможни отличается от правового статуса гражданских служащих.

Служба в таможне - вид государственной службы граждан РФ, осуществляющих профессиональную деятельность по реализации функций, прав и обязанностей таможни Российской Федерации. Правовые основы института таможенной службы установлены Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации», который выступает как единый законодательный акт, регламентирующий правовые, экономические и организационные основы прохождения государственной службы втаможне. Вместе с тем деятельность отдельной категории должностных лиц в таможне устанавливается нормами Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»

Вся история таможни показывает, что она играла большую роль и занимала важное место в государственном механизме. Это объясняется тем обстоятельством, что таможня была призвана решать, прежде всего, фискальные задачи, стоявшие перед Российским государством¹⁹.

Один из приоритетов  в функционировании таможенной службы на современном этапе - борьба с коррупцией. Крупные таможенные нарушения, к сожалению, невозможны без участия самих таможенников. В государственно-правовую среду все глубже проникают злоупотребление властью, коррупция, бюрократизм, вымогательство, волокита, сращивание с криминальной средой, безответственность и т.п. Импортер заинтересован в скорейшем получении товаров и потому может воспользоваться возможностью «облегчить» их прохождение через таможню.

2.2. Правовой статус  должностных лиц таможенных органов

Отличительные особенности  административно-правового статуса  гражданских служащих связаны со спецификой их прав и обязанностей, которые являются стержнем их служебной  деятельности. По нашему мнению, права  гражданских служащих можно объединить в несколько основных групп.

Первая группа прав направлена на обеспечение деятельности служащего. Она включает: обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных  обязанностей; ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной деятельности, условиями должностного роста; получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа; доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, и др.

Вторая группа объединяет права, обеспечивающие продвижение по службе: должностной  рост, осуществляемый на конкурсной основе; профессиональную переподготовку и  повышение квалификации, стажировку.

Третья группа прав направлена на обеспечение влияния на процесс прохождения службы. Она включает: ознакомление с отзывами о профессиональной служебной деятельности лица и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также право на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов; рассмотрение индивидуальных служебных споров; проведение по заявлению служащего служебной проверки; защиту прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения, и т.п.

Четвертая группа объединяет права социального обеспечения  гражданского служащего: право на отдых; оплату труда и другие выплаты; защиту сведений о гражданском служащем; членство в профессиональном союзе; медицинское страхование в соответствии с действующим законодательством; государственную защиту жизни и здоровья, жизни и здоровья членов семьи, а также принадлежащего служащему имущества; государственное пенсионное обеспечение и т.п.

Анализ прав сотрудников  и гражданских служащих таможенных органов России позволяет сделать вывод об их частичном совпадении. Однако сотрудники таможенных органов России в силу специфики правоохранительной деятельности наделены более широкими правами, которые включают, например, право на применение физической силы, специальных средств и оружия. Что касается гражданских служащих, то закон гарантирует защиту сведений о них, что не является характерным для сотрудников.

Классификацию обязанностей государственных  гражданских служащих таможенных органов  России представляется возможным осуществить по следующим позициям.

Первый блок включает обязанности, направленные на реализацию принципов  государственной службы.

Второй - обязанности, направленные на поддержание и укрепление служебной  дисциплины. В частности, исполнять  должностные обязанности в соответствии с установленным регламентом и поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий и т.п.

Третий - обязанности по представлению  гражданским служащим в таможенный орган сведений о себе и членах своей семьи, а также данных о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера; о выходе из гражданства РФ или о приобретении гражданства другого государства; о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и т.п.

Четвертый блок составляют другие обязанности, такие как: не разглашать сведения, составляющие государственную и  иную охраняемую федеральным законом тайну, а также информацию, ставшую ему известной в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе данные, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство; беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей.

Конкретный перечень обязанностей любого лица, проходящего службу в  таможенных органах, устанавливается  должностной инструкцией. Законодательством предусмотрены также запреты, связанные с прохождением гражданской службы

Должностные лица таможенных органов проходят аттестацию, целью  которой выступает объективная  оценка служебной и профессиональной деятельности сотрудника, определение  его соответствия занимаемой должности, а также представление к государственной награде РФ. Профессиональное образование, в том числе повышение квалификации, кадров считается насущной необходимостью для достижения как общегосударственных, так и локальных задач.

Наиболее общими функциональными  признаками, дифференцирующими правовой статус государственных служащих и таможенных органов, являются:

- установленные различия квалификационных  и медицинских требований, предъявляемых  для замещения должности в  таможенном органе;

- замещение должности по конкурсу  и (или) на основании административного акта о назначении на должность и служебного контракта или на основании трудового договора;

- перевод на иную должность  с согласия служащего или без  такового;

- исполнение должностных  обязанностей в соответствии  с должностным регламентом или  правилами ТК РФ и т.д.

Вместе с тем в  законодательстве окончательно не сформулированы четкие критерии дифференциации правового положения государственных служащих и служащих таможенных органов на упомянутые категории, что приводит к аморфному конгломерату личного состава таможенных органов и усложняет действие принципа единства таможенной службы, усложняет комплектование таможенных органов профессиональными кадрами, создает нездоровую морально-психологическую обстановку в таможенных органах.

2.3 Правовые основы  регулирования порядка поступления  на службу в таможенные органы  РФ

К числу особенностей условий поступления на должность сотрудника таможенного органа следует назвать учет личных качеств претендента на службу, а также соответствие установленных Правительством РФ требований к состоянию здоровья, позволяющих выполнять функции, возложенные на таможенные органы. Перед поступлением на службу на должность сотрудника таможенного органа обязательно необходимо пройти военно-врачебную комиссию и получить заключение о годности к таможенной службе.

Данные требования, безусловно, связаны с правоохранительным характером службы в таможенных органах, в том числе наделением сотрудников правом применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие ²⁰.

На основании ст. 10 Закона о службе в таможенных органах РФ контракт заключается в письменной форме между гражданином и соответствующим таможенным органом в лице его начальника на срок один год, три года, пять и десять лет, а также до достижения гражданином предельного возраста пребывания на службе в таможенных органах. Таким образом, контракт с сотрудниками таможенных органов носит исключительно срочный характер21. Замещение должностей таможенной службы фед. гражданскими служащими происходит согласно ч. 1 ст. 22 Закона о гражданской службе. Поступление гражданина в таможенные органы для замещения должности фед. гражданской службы осуществляется по результатам конкурса. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы.