Государственная служба. 11

ОГЛАВЛЕНИЕ

 

 

 

Введение……………………………………………………………………………...3

 

Глава 1. Государственная  служба как социально-правовой

институт и сфера деятельности…………………………………………………...6

 

Глава 2. Основы правового  статуса и классификации

государственных служащих……………………………………………………...15

 

Глава 3. Профессионально-культурное обеспечение 

государственной службы………………………………………………………….24

 

Заключение…………………………………………………………………………31

 

Список использованной литературы…………………………………………...34

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Актуальность темы настоящей курсовой работы обусловлена тем, что институт государственной службы является неотъемлемой составляющей правовой системы государства, а государственные служащие – основными исполнителями проводимых в обществе демократических и социально-экономических преобразований.

В любом государственно-организованном обществе невозможно обойтись без государственного управления, а значит и без государственных  служащих.

Государственный аппарат  – это, прежде всего люди, профессионально  занимающиеся управленческим трудом. Их услуги необходимы любой стране независимо от государственного устройства и политической системы, формы правления или правящего режима. Именно государственные служащие выполняют практические задачи, которые все цивилизованные общества возлагают на свои государства. Опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое надлежащим образом не организовало труд государственных служащих, испытывает серьезные трудности с качеством государственного управления.

В современной России проблема модернизации государственного управления становится одной из приоритетных, учитывая ту большую роль, которую здесь всегда играло государство в обществе, а также особый характер российской бюрократии. Именно поэтому реформу государственной службы следует рассматривать важнейшим ресурсом модернизации системы государственного управления. Ключевым же направлением реформирования данной сферы и одновременно необходимым средством, позволяющим закрепить эффективные организационно – правовые формы и управленческие механизмы, является создание адекватного законодательства.

Государство, являясь  особой организацией публичной политической власти господствующего класса (социальной группы, блока классовых сил всего  народа), имеет свои задачи и функции. Эти задачи и функции практически реализуются посредством конкретных действий личного состава, находящегося на службе у государства – государственных служащих. Государство приобретает реальность и силу именно в этих кадрах, в контингенте его служащих. Задачи и функции государства становятся, при их практической реализации, задачами и функциями набранных государством служащих. От государственных служащих зависит работа государства.

Развитие государственной  службы Российской империи и ее законодательного регулирования в дореволюционной России неоднократно становились предметом научного исследования правоведов государственной (юридической) школы: И.Е. Андреевского, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, А.В. Романовича-Славатинского, А.И. Елистратова и других.

После 1917 года вопросы  государственной службы не вписывались в коммунистическую идеологию, и, по мнению одного из административистов 20-х гг. А. Колесникова, госслужба вполне могла регламентироваться «правилами Кодекса законов о труде». И не было «решительно никаких оснований для того, чтобы создавать особые правила о советской службе».

Вопрос о государственной  службе долгое время не поднимался в советской правовой науке. Лишь в конце 40-х в начале 50-х годов  в советской науке административного  права появляются работы С.С. Студеникина, Ц.Я. Ямпольской, посвященные вопросам государственной службы.

В Российской Федерации  понятие, принципы, организационно-правовые основы государственной службы, правовой статус госслужащего, особенности прохождения  госслужбы, актуальные вопросы правового  регулирования государственной гражданской, правоохранительной, военной службы исследовали известные ученые – правоведы А.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилов, С.В. Манохин, К.С. Бельский, А.В. Оболонский, А.В. Гусев и др.

В России многие теоретико-правовые вопросы государственной службы, проблемы правового регулирования и организации государственной службы, административно-правовые проблемы государственной службы освещаются в диссертационных исследованиях известных ученых-правоведов Ю.Н. Старилова, А.А. Гришковца, Н.М. Казанцева, Д.Н. Овсянко. Заслуживают внимания диссертационные исследования российских ученых И.В. Кулешова и Е.Е. Столяровой, Н.В. Новоселовой, труды которые посвящены историко-правовому анализу законодательства Российской Империи второй половины XIX – начала ХХ вв. о гражданской государственной службе, изучению обязанностей, прав государственного служащего и исследованию службы в таможенных органах.

Определенный вклад в изучение истории отечественного опыта организации  советской и российской госслужбы и современного состояния госслужбы внесли российские ученые – историки В.И. Куликов, В.П. Мельников, В.Г. Нечипоренко и др.

Цель настоящей курсовой работы – изучить понятие государственной  службы и проанализировать её место  в системе государственного управления.

Объектом данного исследования является институт государственной  службы РФ.

Предметом исследования выступает  процесс развития российской, госслужбы  в РФ.

Источниковая база исследования. Выбор  темы исследования обусловил необходимость использования все совокупности имеющихся источников. Их условно можно подразделить на 4 группы: а) нормативные акты; б) литература и периодическая печать по теме исследования; в) архивные материалы; г) документы официального делопроизводства.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. Государственная служба как социально-правовой институт и сфера деятельности

 

Профессия государственного служащего - институт государственной  службы: сущность, социально-правовые основы, принципы - законодательство о  государственной службе Российской Федерации

В любом государственно организованном обществе невозможно обойтись без государственного управления, а  значит и без государственных  служащих. Их услуги необходимы любой  стране независимо от государственного устройства, формы правления, политической системы или правящего режима. Именно государственные служащие выполняют практические задачи, которые все цивилизованные общества мира возлагают на свои государства.

Государство как политически  организованная сила, способная проводить в жизнь властные предписания, оказывает управляющие воздействия на весь ход и направленность общественных преобразований. Проводником государственного управления является государственная служба. Она выступает основным средством практической реализации задач и функций государства, обеспечивая функционирование его структур, создающих условия для нормальной жизнедеятельности общества и человека.

Государственная служба представляет собой необходимый  и важный элемент государства. Закон  «О государственной службе в Российской Федерации» (14 июня 2003г.) определяет государственную службу следующим образом: «… это профессиональная деятельность лиц, занимающих государственные должности, осуществляемая в целях реализации государственно-властных полномочий и (или) обеспечения выполнения функций государственных органов».

Цели государственной  службы состоят в упорядочении и  повышении эффективности процессов  формирования и реализации государственной  власти и государственного управления, а также в соединении ответственности за исполнение государственной должности с социально-экономическими гарантиями государственной службы.

Важно, чтобы в организационно-правовом смысле государственной службы была четкость, ясность и определённость в отношениях: между лицом, исполняющим  государственную должность, и государством; между лицом, исполняющим государственную должность, и гражданином государства.

 Иными словами,  она выполняет связующую роль  между государством и обществом.

Главный критерий выделения  её сущности заключен в её основном предназначении – профессионально выполнять и компетентно реализовывать функции государственного управления по организации и регулированию общества¹.

Сущность госслужбы  имеет социальную обусловленность, так как преследует общественно-полезные цели и задачи, состоящие в служении общенародным интересам. Решая многие общественные и государственные задачи, госслужба выполняет функции обеспечения, исполнения и реализации государственной власти, которая должна служить обществу. Если конкретизировать, то это – функции социальной организации, планирования и прогнозирования, разработки и исполнения решений, социальной коммуникации, координации, контроля, информирования. На современном этапе функционирования госслужбы все более доминирующей становится тенденция производства государственных социальных услуг – образовательных, воспитательных, правовой защиты, безопасности и т.д. Если исходить из сущности госслужбы как административной деятельности, то можно выделить такие функции: информационно-аналитические, организационно-технические, экспертные, соблюдения управленческих процедур и выполнения управленческих решений, финансово-хозяйственные, правовые, кадровые.

Основными направлениями  деятельности государственной службы являются:

а) формирование общественно-политических и государственно-правовых предпосылок, поддерживающих реальную взаимосвязь государственного аппарата с жизнью граждан;

б) определение квалификационных требований к государственным должностям, порядка их замещения и исполнения, форм и механизмов контроля за этим, составление реестра государственных должностей и обеспечение его практической реализации;

в) обоснование финансовых и иных материальных затрат на содержание государственного аппарата; классификация  издержек по отдельным видам государственных  должностей; оценка рациональности и эффективности затрат на государственный аппарат;

г) создание условий выявления  и отбора людей для государственной  службы на основе объективной оценки их общекультурных, профессиональных и личностных качества; установление порядка прохождения государственной службы (перемещение, продвижение, аттестация, стимулирование, ответственность и т.д.), статистический учёт государственных служащих;

д) подержание в коллективах  государственных органов такого делового и социально-психологического микроклимата, который бы гарантировал точное исполнение государственных должностей, способствовал бы творческому росту государственных служащих, благоприятствовал бы рациональным служебным отношениям;

е) организация системы  подготовки, переподготовки т повышения квалификации государственных служащих; анализ актуальности программ обучения и оценка качеств выпускников; обеспечение взаимодействия между учебными заведениями и государственными органами.

Социальная роль госслужбы, её социальный статус предопределены характером общественно-экономического строя, политической систем, типом государства, внутренним устройством госаппарата, характером механизма его функционирования, персональным составом корпуса госслужащих. В конечном счете, эффективность госслужбы, её социальная полезность определяются тем, как, каким образом и насколько качественно она обслуживает потребности человека, помогает ему в жизни.

Для эффективного функционирования госслужбы необходимы определённые социальные и правовые условия. Так, в демократическом обществе социальную основу составляют прежде всего приоритеты и ценности гражданского общества, правового демократического государства, интересы, права и свободы человека и гражданина (обеспечение и защита прав и свобод личности, верховенство закона, гласность, демократизм службы и т.п.)

Правовую основу госслужбы  составляют юридические нормы, принципы, установления, регламентирующие порядок  формирования и практики её осуществления. В юридическом смысле госслужба  принадлежит к публично правовой сфере, регулирующей общественную, государственную жизнь человека.

Публичное право гарантирует  общее, естественное право народа, граждан  нации на профессиональное участие  в ведении государственных дел. Это право реализуется нормами  международного права, различных отраслей публичного права (конституционного, трудового, финансового, уголовного и т.д.

Корпоративное (административно-служебное) право регулирует законоустановленный  социальный институт профессионального  сообщества государственных служащих; правила и процедуры поступления на службу, осуществления службы, продвижения по службе, прекращения службы. Оно реализуется нормами конституционного права, ординарных (тематических) законов о госслужбе.

Субъективное право  гарантирует право гражданина на равнодоступность при поступлении на госслужбу, исполнение замещаемой государственной административной должности. Это право регламентируется главным образом нормой конституционного права.

Государственное управление, которое приобретает все большее  значение для развития общества, обусловливает необходимость притока в него лучших людей. Формирование государственной службы требует выработки системы средств и процедур, обеспечивающих постоянный социологический мониторинг, позволяющий исключить субъективный подход к её формированию.

Принципиально важным является непрерывное развитие государственных  служащих, обусловленное темпами  роста научного знания, динамикой  обновления технологий, информационным «взрывом» и т.д. Человек, чтобы  поспевать за временем (не отставать), должен всю свою жизнь напряженно развиваться в интеллектуальном отношении. Можно выделить, по меньшей мере, три группы элементов, обеспечивающих это развитие²:

формирующая роль коллектива государственного органа по месту службы (его повседневное социально-психологическое и профессиональное воздействие);

структура сквозного (от поступления до выхода в отставку) профессионального роста каждого  государственного служащего;

общественное мнение об исполнении должностных функций  и поведении государственных  служащих.

В целом это очень  большая и комплексная проблема, требующая самостоятельного освещения.

Государственная служба представляет собой сложную систему, что требует создания соответствующих  структур и процедур (технологий) управления ею. К ним относятся стандарты, реестры, нормативы исполнения государственных должностей, содержание экзаменов на замещение государственных должностей, правила аттестации, квалификационные характеристики различных категорий государственных служащих и многое другое. Для разрешения служебных конфликтов в государственном аппарате должны создаваться специальные структуры.

Государственная служба, формируемая как единый публичный  социально-правовой институт, требует  согласованной организации управления ею на всех уровнях управленческой иерархии. При этом должны быть внутренние механизмы саморазвития и «подстройки» государственной службы под общественные вопросы. Необходимо также обоснование и введение в практику критериев социальной эффективности государственной службы, поскольку все общественные усилия и затраты по ее формированию приобретают смысл лишь в том случае, если она действительно повышает уровень государственного управления общественными процессами.

Важно любые правовые акты и организационные действия в области государственной службы рассматривать и измерять с точки зрения того, какую пользу они приносят государству и обществу, как влияют на целесообразность и активность деятельности государственных служащих. И хотя внутри государственной службы реализуются ее собственные цели, сама она всецело призвана обслуживать потребности и интересы государства, общества и граждан.

Госслужба всегда связана  с властью. В ней много императивного, должного, необходимого, обязательного, того, что непременно следует осуществлять независимо от желания или воли лица, находящегося на госслужбе или с ней соприкасающегося. Здесь проявляется отличие госслужбы от иных видов трудовой деятельности, где частноправовые отношения регулируются гражданским законодательством.

Концепция государственной  службы как института ведения публичных дел, иначе государственных дел, восходит к римской традиции понимания демократического государства как республики (Res Publicus – дело общее, публичное дело народа). Государство становится фактическим общенациональным институтом лишь благодаря формированию государственной службы как действительной службы народу, его праву и закону.

Государство есть общее  дело народа – этот тезис получил  международное правовое закрепление  в Международном пакте о гражданских  и политических правах от 16 декабря 1966г. (ст. 25): «Каждый гражданин должен иметь, без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; б) голосовать и быть избранным в органы государственной власти; в) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе».

Ведение государственных  дел установлено как общая  для институтов выборной власти и государственной службы функция, на участие в исполнении которой имеет право каждый гражданин. При этом избранные лица, равным образом и государственные служащие, осуществляя функции по ведению государственных дел, осуществляют не своё собственное, личное право, а совокупное, точнее публичное право всех граждан государства.

Государственная служба строится на определённых принципах³.

К принципам, определяющим демократическую сущность государственной  службы, относятся те, реализация которых  способствует воплощению идеалов социальной справедливости в государственно-служебной практике.

В Российской Федерации  государственная служба строится на принципах, установленных Законом  «О государственной службе в Российской Федерации» (14 июня 2003г.):

верховенства Конституции Российской Федерации;

служения народу Российской Федерации;

законности;

приоритета прав и  свобод человека и гражданина, гарантий их реализации;

гуманизма и социальной справедливости;

единства системы государственной  службы и её дифференциации исходя из концепции разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную;

гласности;

профессионализма и  компетентности государственных служащих;

подконтрольности и  подотчётности государственных  служащих, персональной ответственности  за неисполнение ими своих служебных обязанностей;

добровольности поступления  граждан на государственную службу;

равного доступа граждан  к любым должностям в государственной  службе и продвижения по государственной  службу в соответствии с их способностями  и профессиональной подготовкой;

стабильности государственной  службы в целях обеспечения преемственности  власти;

экономической, социальной и правовой защищённости государственных  служащих.

Таким образом, государственная  служба должна олицетворять собой единство элементов двух групп. С одной стороны – системы правовых институтов, определяющих порядок формирования и реализации целей и функций государства и применения государственной власти. А с другой, – совокупности людей, специально подготовленных и профессионально занятых в госаппарате для воплощения социальной роли государства.

Такое единство придает  государственной службе параметры  социального публично-правового  института, занимающего самостоятельное  место среди государственных, правовых и общественных институтов.

Государственная служба имеет многоцелевой функционально-деятельностный характер, что позволяет обеспечивать исполнение всего объема полномочий структур государственного аппарата и является основанием для её структурной дифференциации и специализации по видам профессиональной государственно-служебной деятельности.

Дифференциация госорганов по предмету их ведения, т.е. по объему и структуре реализуемых государственно-властных полномочий и компетенции по отраслям и сферам государственной деятельности является основанием для разделения государственной службы на виды. Вопрос о видах государственной службы приобретает значение именно по причине многообразия государственно-служебной деятельности, что связано с проблемой модернизации и повышения её эффективности.

Государственная служба, направленная на исполнение государственных задач и функций, существует в государственных органах различных организационно-правовых форм и имеющих различную организационную структуру. При этом они могут видоизменяться в результате преобразований, реорганизаций, межсистемных организационных изменений и т.п. В зависимости от принадлежности государственного органа к тому или иному виду государственно-властной деятельности (законодательной, исполнительной или судебной) определяется и название государственной службы.

По принципу разделения властей различают государственную  службу⁴:

представительной (законодательной) власти, называемую парламентской;

исполнительной власти, называемую правительственной, т.е. осуществляемую в аппарате правительства и органах исполнительной власти по сферам государственного регулирования (управления);

судебной власти, называемую судебной, т.е. осуществляемую в аппарате судов всех инстанций.

Характерной особенностью в функционировании видов госслужбы  являются различия в компетенции и предметах этих государственных органов.

Общая или общеадминистративная (управленческая) госслужба – это  служба в органах госвласти общей  компетенции, т.е. в органах, содержание государственно-служебной деятельности которых не отличается однородной функционально-профессиональной спецификой. К этому виду относятся:

президентская госслужба: в Администрации Президента, Государственном  секретариате Совета Безопасности, Управлении делами Президента, иных госорганах, непосредственно  обеспечивающих деятельность Президента.

парламентская госслужба: в палатах Национального Собрания и их секретариатах; местных Советах  депутатов и их аппаратах;

правительственная госслужба: в Правительстве и его аппарате;

исполнительная госслужба: в министерствах, иных органах госуправления, их территориальных подразделениях; местных исполнительных и распорядительных органах и их аппаратах;

Специализированная госслужба  – это реализация особо установленных  полномочий госслужащими с соответствии с их профессиональной специализацией в госорганах, имеющих особую (специальную) компетенцию, и осуществляющих преимущественно однородную деятельность (по соответствующим предметам ведения). Специализированная госслужба выделяется как вид гражданской госслужбы в зависимости от функциональной специфики и особенностей компетенции соответствующих госорганов, а также необходимого специального профессионального образования для исполнения полномочий по соответствующим государственным должностям.

К специализированной государственной  службе можно отнести:

госдолжности в диппредставительствах, консульских учреждениях и миссиях  РФ;

контрольно-надзорную  госслужбу: в органах Комитета госконтроля, органах Прокуратуры;

в госнотариате (государственных  нотариальных конторах), называемую нотариальной госслужбой;

финансово-кредитную госслужбу (в Нацбанке);

избирательную госслужбу (ЦИК по выборам и проведению республиканских  референдумов и ее аппарате).

Специальные функции  и специальная компетенция присущи  также специально уполномоченным госорганам, которые призваны заниматься правоохранительной деятельностью. Госслужба в правоохранительных органах, называемая правоохранительной, осуществляется на должностях, учрежденных:

в Конституционном Суде и его Секретариате, Верховном  Суде, Высшем Хозяйственном Суде, иных общих и хозяйственных судах и их аппаратах;

в таможенных органах (ГТК), называемая таможенной госслужбой.

(Действие закона о  госслужбе Российской Федерации  не распространяется на военнослужащих, лиц начальствующего и рядового  состава органов внутренних дел,  органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета госконтроля Российской Федерации).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Основы правового статуса и классификации государственных служащих

 

Правовой статус госслужащего определяется законодательством в связи с замещением государственной должности, т.е. в отличие от рабочих, крестьян (фермеров), предпринимателей служащие – это лица, занимающие должности. Под должностью понимается первичная организационная единица в структуре управления, характеризующая роль и полномочия лица, занимающего ее. В Законе «О государственной службе в Российской Федерации» государственная должность определяется как штатная единица госоргана с определенным для занимающего ее лица кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, это элементная (базовая) штатная единица государственного управления.

Должностное лицо – это  государственный служащий, который  постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляет функции представителя власти, т.е. наделен распорядительными полномочиями в отношении органов, не находящихся у него в подчинении, и лиц, не находящихся в служебной зависимости от него. Эти должностные лица выполняют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции. Их властные полномочия распространяются на граждан и юридических лиц, не подчиненных им по службе. Таковы, например, прокуроры, работники разного рода государственных инспекций, работники милиции, таможни. Должностные лица могут относиться к классифицированной государственной службе, а могут не принадлежать к ней. Замещение должности на классифицированной государственной службе происходит путем назначения по усмотрению вышестоящего органа или должностного лица (это всегда относится к высшим должностям), аттестации лиц, уже занимающих должность (обычно аттестация проходит один раз в четыре – пять лет), конкурса (для вакантных должностей⁵).

При конкурсном отборе в  зарубежных странах обычно создаются  две комиссии: для отбора допущенных к конкурсу и для определения победителя (обязательная рекомендация для назначения на должность). Конкурс для высшего и среднего чиновничества может напоминать экзамен (иногда даже письменный), для некоторых групп используется так называемое интервью (беседа, иногда с контрольными вопросами). Может проводиться конкурс письменных документов (Германия). Для низших государственных служащих практикуется собеседование и проверка практических навыков.

Чиновники, т.е. лица, относящиеся  к классифицированной государственной службе, обладают привилегией несменяемости: они остаются на службе при смене партий у власти, создании нового правительства и замене министров. Однако некоторые высокопоставленные чиновники заменяются, особенно если это личные сотрудники президента, премьер-министра, министров или если такие должности носят политический характер. В этом случае по американской терминологии при назначении на должность действует не «система заслуг» (конкурс), а «система добычи». Новый президент или правительство, сформированное партией, пришедшей к власти, заменяют многих должностных лиц (в том числе губернаторов в субъектах федерации или в областях, если эти губернаторы не избираются, а назначаются центром), но заместители министров обычно остаются на своих постах, продолжая рутинную работу.