Государственная служба. 23

Государственная служба  

Содержание  

1. Государственная  и муниципальная служба: понятие,  виды.

Государственная служба.  

2. Виды государственной  службы  

2.1. Федеральная государственная  служба  

2.2. Государственная  служба субъектов РФ  

2.3. Другие виды  государственной службы  

3. Управление государственной  службой  

1. Государственная  и муниципальная служба: понятие,  виды и правовые источники  

1.1. Государственная  служба  

Понять сущность и выявить основные черты государственной  службы невозможно без предварительного определения видов общественно  полезной деятельности людей, которая  может осуществляться в следующих  формах:  

производство товаров, материальных ценностей, предоставление услуг;  

создание нематериальных благ (духовных ценностей): написание  книг, статей, постановка театральных  спектаклей, разработка сценария, съемки фильма и пр.;  

социально-культурная деятельность (образование, здравоохранение  и т.д.);  

государственная служба, функционирующая практически во всех сферах жизнедеятельности государства  и общества, т.е. таких, как:  

а) управление социально-культурной сферой (образованием, здравоохранением, наукой, социальной защитой населения);  

б) управление экономикой (промышленностью, сельским хозяйством, использованием и охраной природных  ресурсов, торговлей, финансами и  кредитом, внешнеэкономической деятельностью);  

в) управление административно-политической сферой (обороной, безопасностью, внутренними  и иностранными делами, юстицией)*;  

служба в общественных объединениях, негосударственных, религиозных, международных, иностранных организациях;  

общественная деятельность в целях удовлетворения индивидуального  интереса в различных сферах жизни  общества на безвозмездной основе  

Одним из важнейших  видов целенаправленной деятельности человека, а также общества и государства  является служба. Это понятие употребляется  по-разному как вид деятельности человека, как социально-правовой институт, как система специальных органов  государства, как духовная деятельность и т.д. Служба состоит в управлении, осуществлении государственной  деятельности, обеспечении самого управления, социально-культурном обслуживании людей.  

Особым видом службы (и, следовательно, видом общественно  полезной деятельности) является государственная  служба. В учебниках по административному  праву государственная служба определяется как вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками  государственных органов в целях  выполнения задач и функций государства. При таком подходе к определению  государственной службы выделяются, с одной стороны, задачи и функции  государства, которые оно выполняет  в лице государственных органов  и служащих, а с другой — трудовая деятельность по осуществлению данных функций и решению конкретных задач. Таким образом, как подчеркивает В.М. Манохин, понятие, основные черты, задачи и функции государственной  службы можно определить лишь раскрывая  взаимосвязи и взаимозависимость  государственной службы с задачами, функциями, формами деятельности государства*  

При осуществлении  служебной деятельности служащие различных  органов и организаций вступают в специфические отношения, содержание которых зависит от вида службы и  от организации (органа), в которой (котором) она осуществляется. Так, служебными отношениями являются государственно-служебные правовые отношения, служебные отношения в общественных объединениях* и иных негосударственных организациях (частных, коммерческих), в органах местного самоуправления Специфика службы как вида деятельности в различных организациях обусловливает установление в каждом конкретном случае особого статуса служащего. Например, по различным параметрам и признакам деятельности государственные служащие отличаются от служащих аппарата политической партии, общественного объединения, коммерческих организаций, муниципальных служащих.  

В зависимости от того, какую должность служащие занимают или в какой организации они  исполняют обязанности и осуществляют функции, можно выделить следующие  виды этой категории работников:  

1) служащие государственных  органов;  

2) служащие государственных  учреждений, предприятий, организаций  и объединений;  

3) муниципальные  служащие (служащие, занимающие должности  в органах местного самоуправления);  

4) служащие негосударственных  организаций;  

5) служащие общественных  объединений;  

6) служащие органов  управления международных, иностранных  и смешанных организаций.  

Под государственной  службой может пониматься любая  работа, выполняемая в государственных  органах и отличающаяся по содержанию и по форме от труда рабочих. Такой  подход к государственной службе основывается на выделении двух основных форм трудовой деятельности людей: непосредственное создание материальных ценностей, товаров (рабочие) и осуществление функций  по руководству, управлению, контролю, надзору, учету (служащие). В последнем  случае люди либо создают духовные ценности, либо реализуют функции  государственных органов.  

В количественном отношении  среди служащих ведущее место  занимают государственные и муниципальные  служащие. Необходимость создания государственной  и муниципальной службы и ее правового  регулирования обусловлена самим  существованием государства с его  задачами и функциями, а также  потребностью в организации кадрового  потенциала государственных органов (законодательной, исполнительной и  судебной власти). Именно служащие действуют  как персонал в многочисленных структурах государственных органов, учреждений и организаций, внутри институтов управляющей  и управляемой систем;  

именно их компетентность определяет реальное использование  возможностей управления с целью  установления требуемого правового  порядка в государстве и обществе.  

Государственная и  муниципальная (или, точнее, публичная) служба объединяет всех работающих лиц  — сотрудников органов публичной  власти, т.е. работающих на профессиональной основе и выполняющих задачи этих органов (например, государственных  органов или органов местного самоуправления), которые входят в  структуру государственной администрации (органов муниципального образования), понимаемой в данном случае в широком  смысле и включающей в себя органы государственной власти на уровне Российской Федерации, ее субъектов и органов  местного самоуправления. В странах  Западной Европы публичная служба в  общем виде также есть выполнение чиновниками на профессиональной основе функций и задач юридических  лиц публичного права.  

Государственную службу целесообразно исследовать с  двух точек зрения: как теоретическую  конструкцию и как практику законодательного (нормативно-правового) регулирования  государственно-служебных правоотношений.  

Государственная и  муниципальная служба может быть теоретически представлена и рассмотрена  в следующих аспектах:  

социальном,  т.е. “государственная служба как социальная категория — это профессиональное осуществление по поручению государства  общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в  государственных организациях”* ;  

политическом  —  как деятельность по реализации государственной  политики, достижению выработанных всеми  политическими силами государственно-политических целей и задач в обществе и  государстве; государственная служба — важнейший фактор стабильности в обществе, ибо от ее функционирования и эффективности зависит стабильность и устойчивость общественных отношений;  

социологическом  — это практическая реализация функций  государства, компетенции государственных  органов; в этом смысле важно выявление  степени эффективности государственной  службы, практики и проблем ее функционирования. Орган управления представляет собой  совокупность служащих — людей, объединенных формально установленными целями в  рамках определенного типа административной (разновидности социальной) организации* ;  

правовом  — юридическое  установление государственно-служебных  отношений, при реализации которых  и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих и компетенции государственных  органов. Государственная и муниципальная  служба является сложным социально-правовым институтом, изучение которого требует  комплексного анализа его социальных и юридических основ. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные  отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность  служащих, прохождение государственной  службы, порядок возникновения и  прекращения служебных отношений. Здесь отчетливо проявляется институционность государственной службы. Государственная служба — комплексный правовой институт, состоящий из норм различных отраслей права и включающий в себя множество пединститутов;  

организационном  — государственная служба связывается  со структурно-функциональными элементами государственного аппарата; она представляется как система, состоящая из следующих  элементов: формирование организационных  и процессуальных основ деятельности государственного аппарата, построение и правовое описание иерархии должностей, выявление, оценка, стимулирование и  ответственность соответствующих  работников'; государственная служба — правовая основа, позволяющая  укрепить государство, усилить государственную  власть и обеспечить нормальное функционирование гражданского общества;  

нравственном  —  рассмотрение этических основ государственной  и муниципальной службы.  

Государственная и  муниципальная служба — это публичная  служба, т.е. служба в органах публичной  власти. С точки же зрения традиционной теории под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях. Служащих частных организаций, предприятий, банков и прочих учреждений и организаций  лишь социологически можно выделить в системе служебных отношений;  

такое выделение  и соответствующая классификация  служащих не будет иметь юридического основания.  

Аналогичный подход можно наблюдать и в отношении  депутатов представительных органов  государственной (публичной) власти, т.е. социологически депутатская деятельность во многих современных странах все  более приближается к профессиональной работе. Однако депутаты не относятся  к государственным служащим Лица, занимающие высшие государственные  должности РФ (Президент РФ, руководители палат Федерального Собрания РФ, руководители органов представительной или исполнительной власти субъектов РФ, министры и  др.), также не состоят на государственной  службе. Они имеют публично-правовой должностной статус, но выполняют  свои полномочия лишь в течение определенного  периода времени Аналогичный  статус высших должностных лиц установлен и в странах Западной Европы и  Америки, т. е. они также не относятся  к публичной службе. Однако в системе  публичной службы этих стран возникает  противоречие между “временным”  характером исполнения чиновниками  должностных полномочий и принципом  пожизненного назначения на государственную  должность. Важные государственно-административные функции могут выполняться также  и частными лицами (например, частными нотариусами), которые к государственной  службе не имеют никакого отношения.  

В самом широком  теоретическом понимании государственная  служба — это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета (т. е. от государства в лице его органов и подразделений) и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных  органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных  органов, администрацию государственных (казенных) предприятий А.П. Алехин и Ю. М. Козлов сводят понимание государственной службы в широком смысле к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; государственная служба в узком смысле, по мнению этих авторов, состоит в выполнении служащими своих обязанностей только в государственных органах' Сюда же можно отнести и осуществление функций децентрализованного государственного управления лицами, занимающими должности в органах местного самоуправления, т.е. муниципальными служащими, хотя на практике современное законодательство отделяет государственную службу от муниципальной Не начиная дискуссии по этому вопросу, целесообразно уже в настоящее время объединить под термином “публичная служба” как государственную, так и муниципальную службу.  

Традиционным в  научной литературе стало определение  государственной службы, данное В.М. Манохиным государственная служба представляет собой одну из сторон (частей) деятельности государства  по организации и правовому регулированию  личного состава государственных  органов и других государственных  организаций, а также сама деятельность этого личного состава — государственных  служащих по практическому и непосредственному  осуществлению задач и функций  государства. Однако такое определение  вызывает у некоторых авторов  критические замечания Например, БМ. Лазарев выделяет в нем следующие  недостатки 1) государственная служба определяется через термин “государственный служащий”, что является необоснованным, 2) не учитывается, что государственные  служащие не только выполняют функции  государства, но и решают другие социально  необходимые задачи (врачи, научные  работники, преподаватели, артисты  и т.д.); 3) данное определение объединяет два различных явления — государственную  службу и деятельность по ее организации  и правовому регулированию* Сам  Б.М. Лазарев определяет государственную  службу как  служение  государству, те выполнение по его поручению и  за плату от него деятельности по реализации задач и функций государства  в государственных органах.  

Государственная служба работников осуществляется в государственных  органах, при этом фиксируется статус служащих и устанавливаются различные  процедуры в системе государственной  службы (процессуальные вопросы) Однако смешивать понятия государственной  службы и одноименного правового  института нельзя, так как они  отражают разные явления.  

Государственная служба — это один из основных видов  деятельности государства по формированию кадрового потенциала управления государственного аппарата и правовому регулированию  всех аспектов работы государственных  служащих, занимающих конкретные государственные  должности в этом аппарате и реализующих  функции государственных органов  в целях обеспечения эффективности  государственной деятельности. Иногда авторы, определяя понятие отраслевой (например, таможенной) службы, указывают, что таможенная служба представляет собой 1) определенную совокупность таможенных органов, учреждений и организаций, 2) правовой статус должностных лиц  таможенных органов, порядок и условия  прохождения службы в этих органах.  

С точки зрения современного законодателя, государственная служба РФ — это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими федеральных органов  государственной власти РФ и субъектов  РФ компетенции этих органов, установленной  в законодательных и иных нормативных  актах.  

Такое определение  понятия государственной службы предполагает выявление главных  структурных элементов, составляющих это понятие, а также раскрытие  содержания следующих категорий;  

государственная должность  — базовая структурная единица  государственной администрации, включающая часть компетенции государственного органа; в соответствии с законодательством  не все лица, занимающие государственные  должности, осуществляют деятельность, которую можно отнести к государственной  службе, т е не все государственные  должности являются государственными должностями государственной службы;  

государственный орган  — учрежденное в структуре  аппарата государства в установленном  порядке образование, характеризующееся  задачами, функциями, структурными особенностями  и специальной компетенцией. По действующему законодательству государственной  службой считается исполнение государственным  служащим своих полномочий и должностных  обязанностей при условии, что он занимает должность только в государственных  органах (исключая учреждения, предприятия, объединения и т д) Вопрос об определении  государственного органа постоянно  привлекал внимание ученых. Этим понятием в настоящее время государственная  служба отграничивается от других видов  деятельности в системе организации  и функционирования государственной  администрации, в сфере деятельности государственных учреждений, предприятий  и объединений  

Понятие “орган”  является частью более широкого понятия  “организация” Организация —  это совокупность людей, их коллектив, организация предполагает деятельность этих людей, направленную на достижение определенных целей и решение  конкретных задач. Орган представляет собой конкретную разновидность  организации, т.е. всякая организация  совершает действия через образуемые ею органы. Поэтому орган — это  часть организации, реализующая  ее функции по ее поручению.  

Каждый государственный  орган является частью государства  и исполняет функции государства. Государственные органы наделены государственно-властными  полномочиями как внешнего, так и  внутреннего характера; они принимают  нормативные правовые акты, осуществляют правоприменительную и правоохранительную деятельность**. Государственный орган  получает соответствующий правовой статус после издания законодательного акта как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации после принятия об этом органе Положения, утвержденного Указом Президента РФ или постановлением Правительства, главой администрации и т.д.;  

учреждение  —  это конкретная разновидность организации, которая осуществляет социально-культурную, воспитательную, перевоспитательную, образовательную, научную, лечебную и  прочую деятельность с целью удовлетворения соответствующих потребностей и  интересов населения (театр, кино, больница, школа, университет и т.п.). Государственные  предприятия и учреждения не относятся  к органам государства (хотя представляют собой различные виды государственных  организаций), так как их основной задачей является не властное руководство, не управление и не распорядительство, т.е. они не обладают государственно-властными  полномочиями и потому не осуществляют деятельность по руководству внешними объектами. Государственные учреждения и предприятия сами служат объектами  руководства соответствующих органов  государственного управления, которые  наделены властными полномочиями. Вместе с тем каждое предприятие или учреждение имеет свой собственный орган управления;  

** Традиционно ученые  выделяют следующие признаки  государственного органа 1) часть  государственного аппарата, действующего  по поручению и в интересах  государства,  

2) организационная  ячейка людей, которые объединены  общей целью, непосредственно  осуществляющая государственную  власть;  

3) коллектив людей,  деятельность которого определяется  правовыми нормами и реализуется  в строго установленном порядке;  наличие собственной структуры;  

4) организация, осуществляющая  определенными методами задачи  и основные функции государства, 5) организация, которая проводит  свою работу в пределах государственно-властных  полномочий, предоставленных ей  государством на данном участке,  те имеющая свой территориальный  масштаб деятельности (см. Государственное  управление и административное  право С. 164).  

предприятие  —  организованный коллектив людей, главнейшая задача которого — осуществление  непосредственного процесса производства, предпринимательская деятельность в целях удовлетворения общественных потребностей в товарах, работах  и услугах предприятия и извлечения прибыли; ст. 132 Гражданского кодекса  Российской Федерации определяет, что  предприятием как объектом прав признается имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской  деятельности;  

профессиональная  деятельность  — вид деятельности, являющейся профессией для государственного служащего и требующей определенной подготовки, учебы и получения  специального образования. Государственная  служба в этом смысле — одна из многих профессий, для которых необходимы профессиональные навыки, убеждения, специальное  образование служащих, сдача ими  соответствующих экзаменов. Выполнение служащими задач и функций  государственной службы на профессиональной основе должно гарантировать постоянство  и стабильность государственно-служебных  отношений, благосостояние общества и  силу государства, безупречность и  эффективность управленческой деятельности, ее независимость от возможных политических перемен;  

компетенция  —  принадлежащие государственному органу круг ведения, пределы его действия по осуществлению государственных  функций и решению государственных  задач; это круг вопросов, предусмотренных  нормативным правовым актом, которые  правомочен разрешать государственный  орган; в компетенцию включаются полномочия государственного органа, его ответственность, правовые средства, формы и методы реализации прав и  исполнения обязанностей;  

полномочия  —  принадлежащие государственному органу и государственному служащему права  и возможности действовать в  различных ситуациях, функции и  задачи, направленные на выполнение компетенции  государственных органов;  

должностные обязанности  — обязанности, предусмотренные  конкретной государственной должностью, установленные в нормативном  акте, в соответствующем положении  о государственном органе, его  структурном подразделении и  в должностных инструкциях;  

государственно-служебная  деятельность  — работа государственных  и муниципальных служащих, являющаяся постоянным видом деятельности, оплачиваемая из государственного (муниципального) бюджета и состоящая в исполнении полномочий государственных органов (органов местного самоуправления).  

Статья 2 Федерального закона “Об основах государственной  службы РФ” также понимает под  государственной службой профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. В этом определении можно выделить следующие аспекты: 1) государственная  служба представляет собой профессиональную деятельность, т.е. деятельность, являющуюся для государственного служащего  профессией, и, как правило, она связана  с выполнением им в качестве основного  вида деятельности специальных должностных  полномочий; 2) в рамках осуществляемой деятельности происходит реализация компетенции  государственных органов; 3) эта деятельность направлена на обеспечение функционирования государственных органов; 4) такая  деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей, т.е. в  данном случае очевиден личностный аспект понятия государственной службы, ибо обязанности принадлежат  не государственной службе, не должности, а самому государственному служащему.  

Закон относит к  государственной службе исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими  государственные должности категорий  “Б” и “В”.  

Итак, законодательное  толкование понятия государственной  службы позволяет утверждать, что  государственная служба — это  профессиональная деятельность служащих в государственных органах представительной, исполнительной и судебной власти.  

Государственная служба может пониматься в  функциональном смысле  как конкретный вид государственной  деятельности персонала, служебного аппарата государственных органов, деятельность административно-управленческих структур. Персонал государственных органов  реализует в соответствующих  правовых формах и при помощи определенных методов управления государственную  власть в различных сферах общественной жизни. Деятельность государственных  служащих проявляется различным  образом. В частности, государственные  служащие:  

1) реализуют полномочия  распорядительного, регулирующего  характера, т.е. функции так  называемого положительного государственного  управления во всех сферах  государственного строительства;  следовательно, государственная служба — это осуществление функций государства от его имени лицом, занимающим государственную должность государственной службы в государственных органах и их структурных подразделениях;  

2) осуществляют юридически-властные  предписания для различных субъектов  права в системе управленческой  иерархии (издают приказы и распоряжения, дают указания и т.д.);  

3) реализуют юрисдикционные  действия, т.е. применяют меры  государственного принуждения к  юридическим и физическим лицам  (к различным субъектам права);  

4) совершают организационные  действия и материально-технические  операции (проводят совещания, конференции,  заседания и пр.);  

5) осуществляют действия, направленные на обеспечение  и защиту прав и свобод граждан.  

Деятельность государственных  служащих имеет важные правовые последствия, поскольку она образует, изменяет и прекращает правоотношения. Все  формы деятельности государственных  служащих являются необходимыми элементами государственного руководства и  неразрывно связаны с осуществлением государственной власти.  

Служащие выполняют  в большей мере административные функции (в широком понимании  этого термина), например управление, организацию, контроль, планирование, учет, руководство. Управленческие работники  заняты специфическим по целям, задачам, содержанию и результатам общественным трудом. В процессе такой управленческой деятельности, как правило, материальные ценности непосредственно не создаются. Этот труд заключается в выработке  целей, задач и направлений социального  развития, государственного строительства, организации конкретного государственно-социального  организма, регуляции общественной жизнедеятельности. Труд служащих —  интеллектуальный, психологически насыщенный, ответственный, связанный главным  образом с воздействием на сознание людей, их поведение и воспитание, с осмыслением и продуцированием  сложнейшей социальной информации.