Государственная система управления при правлении Петра 1. 2

                                                           ВВЕДЕНИЕ 

     Данная  работа посвящена рассмотрению государственной  системы управления во время правления  Петра I. Во время Петра Россия становится абсолютной монархией, для которой характерно сосредоточение власти в руках одного человека. Для абсолютной монархии характерны наличие разветвленного бюрократического аппарата, сильной армии, отсутствие всех сословно - представительных органов и учреждений. Также  абсолютизм в России совпал с развитием крепостничества, российский абсолютизм опирался на крепостническое дворянство и служилое сословие. Это все объективные закономерности, сопровождавшие государственное реформирование данного периода. А субъективный фактор это личность Петра I. Настойчивость перед преградами, постоянные эксперименты с новыми указами – это все картина его деятельности. Петр I внес в государственное устройство многочисленные изменения: произвел множество реформ, изменил административное деление, участвовал в составлении правовых кодексов и т.д.

     Целью данной работы является всестороннее рассмотрение государственного управления во время правления Петра I. Для этого необходимо выделить ряд задач:

     -Рассмотреть  формирование нового государственного  аппарата при Петре I.

     -Охарактеризовать  преобразования центральных органов  власти и управления.

     -Проанализировать реформирование высшего управления.

     -Рассмотреть  изменения в сфере местного  управления.

     -В  схемах и таблицах отобразить  материал работы, в которых расписаны  органы управления, их структура,  функции и т.д.

     Кроме интереса к изучению данного периода  в государственной системе управления, актуальность вышеприведенной темы определяется и тем, что преобразования Петра I коснулись всех областей государственного управления. Он внес изменения в организацию исполнительной власти, в функционирование вооруженных сил и т.д.

     В качестве объекта данного исследования выступает государственное управление во время правления Петра I. Следовательно, предметом исследования являются основные тенденции формирования и развития системы государственной власти и управления данного периода.

     Для написания данной работы были использованы учебные пособия по истории. Методологической базой исследования послужили общенаучные методы анализ и синтез. Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в анализе деятельности Петра I и определении значения его деятельности. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     1 ФОРМИРОВАНИЕ НОВОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПЕТРЕ I. ПЕРВЫЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ  

     Становление абсолютной монархии проходило сложным  и противоречивым путем. Экономическая и политическая сила феодальной аристократии придавала ей особые государственные и правовые формы. Непоследовательная политика в отношении нарождающихся буржуазных слоев осложнила процессы экономического развития. Огромные размеры территории обусловили особый стиль государственного управления. Тем не менее, российский абсолютизм имел все черты, характерные для данного типа государственности. Для абсолютизма характерно стремление рационально регламентировать правовое положение каждого из существующих сословий. Такое вмешательство могло носить как политический, так и правовой характер. Законодатель стремился определять  правовой статус каждой социальной группы и регулировать ее действия.

     Процесс централизации затронул и систему  местных органов: с 1726 г. по всему  государству рядом с органами местного самоуправления (губные, городские приказчики) стали появляться воеводы. К концу XVII в. их число выросло до 250, они сосредоточили всю административную, судебную и военную власть на местах, подчиняясь центру. К 80-м годам XVII в. воеводы вытеснили выборные местные органы. Они руководили вверенными им территориальными округами-уездами, а в конце XVII в. некоторые из них поднялись на более высокий уровень: были образованы более крупные административные единицы-разряды.

     Логическим  продолжением Указа о единонаследии (о порядке наследования в движимых и недвижимых имуществах) стал Табель о рангах. Его приняли в 1722 г., и это свидетельствовало о возникновении ряда новых обстоятельств. Бюрократическое начало в формировании государственного аппарата победило аристократическое. Профессионализм, личная преданность и выслуга стали определяющими для продвижения по службе. Признак бюрократии как системы управления - это вписанность каждого чиновника в четкую структуру власти  и руководство им в своей деятельности строгими предписаниями закона, регламента¹.

     Положительными  чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность. Сформированная Табелью  о рангах новая система чинов и должностей оформила статус правящего класса. Любой высший чин мог быть присвоен только после прохождения через всю цепочку низших чинов. Устанавливались сроки службы в определенных чинах. Табель о рангах уравнивала военную службу с гражданской: чины и звания присваивались в обеих сферах, продвижение по службе было аналогичным. (см. приложение А).

     Абсолютная  монархия - форма правления при которой власть вся принадлежит монарху. В этот период ликвидируются старые сословно-представительные институты и происходит максимальная концентрация власти. С 1653 г. Земские соборы не собирались, вместо них правительство созывало сословные совещания. Но уже сначала XVIII в. и они перестали собираться. Происходит централизация властных структур. Центральные органы управления, такие как Боярская дума и приказы, проделали долгий путь. Боярская дума из органа, вершившая вместе с царем все дела в государстве, к концу XVII в. превратилось в периодически созываемое совещание приказных судей. Она стала контрольным органом, наблюдавшим за деятельностью исполнительных органов (приказов) и органов местного управления. Численность Боярской думы возросла, и уже в конце XVII в. из состава Думы выделились «Ближняя дума» - прототип кабинета министров и Расправная палата, просуществовавшая до 1694 г.

     Боярская  дума из политического совета превращалась в судебно-управленческий орган. В 1701 г. Функции Думы перешли к Ближней канцелярии, координирующей работу центральных органов управления. Чиновники, входившие в канцелярию, объединились в Совет, получивший название Конзилии министров (8-14 человек). В 1711 г. С образованием Сената прекратилась трансформация Боярской думы. Аристократический орган окончательно исчез, появился бюрократический орган. Принципы его формирования и деятельности отличалась от принципов организации и деятельности Боярской думы. (см. приложение Б).

     Столь же сложный путь проделала система  центральных органов управления - приказов. В 1677 г. Их было 60, в 1682-53, в 1684-38 приказов². Возросла численность местных органов приказного правления, к 1682 г она достигла 300.

     В конце XVII в. произведено укрепление и объединение приказов. Во главе каждого из них стоял один из видных бояр-аристократов. Происходило создание специальных приказов, осуществлявших контролирующую деятельность по отношению к большой группе других приказов (Счетный приказ), что способствовало централизации управления. Число приказов уменьшилось, но численность штата чиновников возросла. Складывалась новая система чинов, единых для государственного управления, армии и местного управления. Появились административные органы, которые подчинялись царю, и следовательно являлись общегосударственными органами. К ним относился Приказ Тайных дел (1654-1676), выполнявший разные функции: хозяйственно-управленческие, контрольные (за местными органами и воеводами), надзорные (за посольствами).

     Усиление  централизации выразилась в мерах  организационного и финансового  характера. В 1678 г. проведена перепись земель и дворов, в 1679 г. - упорядочено  взимание прямых налогов. С 1680 г налогообложение  сосредоточилось в Приказе Большой  казны, возглавившим систему финансовых приказов. В 1680-1681 г.г. проведена перепись разрядов (военных, округов), что послужило базой для создания военно-административной организации, а потом Петр I использовал для организации рекрутских наборов и полковых дворов.

     Таким образом, преобразования Петра I затронули почти все сферы общественной жизни. Преобразования были направлены на максимальную централизацию управления государством.

     Преобразования  Петра I начались со строительства азовского флота с помощью государственной повинности и поборов. Постройка возлагалась на сформированные усилиями дворян, горожан и духовных чинов, специальные «кумпанства», их было около 30. Срок работ по строительству по указу царя был 2 года. В работе участвовал и царь в качестве проектировщика и как плотник. В итоге целая эскадра была построена в срок и в феврале 1699 г. Готовилась к Керченскому походу. В 1699 г. 18 августа эскадра была близ Керчи. Это было великое событие в истории России.

     Одно  из самых важных государственных  преобразований была военная реформа. (см. приложение Д). Прекратило свое существование дворянское конное ополчение, образцом для преобразования военных частей стали полки личной охраны Петра I. В 1713 г. Прекратили свое существование полки московских стрельцов, городские патрульно-постовые части просуществовали до 1740 г. В 1699 г. началось формирование рекрутской системы набора в армию. Из числа владельческих крестьян, дворовых и посадского населения сформированы 2 полка. К 1705 г. было собрано 27 полков. В 1723 г. на основе переписи введена система подушной раскладки рекрутов. Такой порядок позволил сформировать многочисленную, хотя и плохо обученную армию (284 тыс.солдат). Из их среды назначали капралов и ефрейторов. Рекрутские наборы делали всесословной. На дворянстве оставалась обязанность сословной и бессрочной службы. Уже с начала XVIII в. проводятся смотры дворянских недорослей, направлялись в морские училища, записывали в гвардейские полки солдатами. Списки составлялись Разрядным приказом, а позже-Сенатом. Указ 1714 г. установил порядок обязательной солдатской службы для дворян, ожидавших производство в офицеры. Армией в начале XVIII в. управлял Разрядный приказ. Были изданы Иноземский и Рейтарский приказы. После создания Сената часть военного управления перешла к нему.

     В области государственного управления важнейшим преобразованием стала  реформа налогообложения. Перепись 1710 г. дала новые сведения об облагаемых налогами объектах. Сформировался штат  «доносителей» и «прибыльщиков», задачей которых было изобретение новых налогов. Для сбора прибылей создавались специальные канцелярии (банная, рыбная, медовая и т.д.), которые подчинялись главной канцелярии. Важным источником государственных доходов стали казенные монополии на соль, табак, деготь и т.д., этими товарами торговало только государство. Самое главное изменение налогово-финансовой политики произошло в сфере прямого обложения от подворного к подушному. Подушная подать ложилась на всех крестьян равномерно, а помещики увеличили размеры оброков в свою очередь. А на государственных крестьян (не платившие помещикам подати) казна ввела дополнительные налоги. Таким образом, введение подушного обложения ухудшило податное положение всего крестьянства.

     Важные  коррективы внесли в денежную систему. Серебряных копеек не хватало, вместо них распространялись разрубленные пополам или на трети копейки («доли» копейки). По указу царя 1700 г. были введены медные денежки, полушки и полуполушки. Стали входить в оборот крупные золотые и серебряные монеты. За 1700-1702г.г. денежная масса увеличилась в 10 раз. Началось медленное обесценивание монеты.

       Таким образом, первые преобразования  носили прогрессивный характер. В первые годы царствования  Петра I приказная система государственного управления структурно почти не изменилась, первые преобразования лишь намечали контуры будущих отраслей государственного управления. 
 

     2 ПРОВЕДЕНИЕ РЕФОРМ 

     2.1 Преобразования центрального и местного органа власти и управления  

     Сущностью реформ, направленных на перестройку  центральных и местных органов  власти и управления, было формирование дворянско-чиновничьего аппарата абсолютизма. Важнейшими являлись реформы государственного управления. 2 марта 1711 г. указом был  образован новый высший орган  исполнительной и судебной власти –  Сенат, обладавший значительными функциями. Он заменил Боярскую думу. Назначения в Сенат, как и освобождение от присутствия в нем, производилось  царем. В составе Сената было 9 человек, назначенные монархом. Трое – представители знати (князья Долгорукий, Волконский, Голицын), трое – бывшие члены Боярской думы и трое из дворян. Решения Сената принимались коллегиально, на общем собрании.

     Сенат решал вопросы комплектования армии, развития торговли и промышленности, вопросы финансов. Также являлся  органом надзора за бюрократическим  аппаратом. Для этого были введены  должности фискалов, которые доносили обо всех нарушениях, наносящих вред государству. Ими руководил обер-фискал, входящий в состав Сената. Доносы фискалов докладывала Сенату Расправная Палата – судебное присутствие из четырех судей и трех сенаторов. Петр I поощрял фискалов, освободив их от подати.

     За  деятельностью Сената был установлен контроль. Контроль за порядком в Сенате должен был осуществлять обер - секретарь, но вскоре его сменил дежурный гвардейский офицер. Указом 1722 г. в апреле надзор за работой Сената был возложен на генерал - прокурора (Ягужинский П.И.), который являясь представителем верховной власти в Сенате, был и начальником Сенатной канцелярии. Ему были подчинены все фискалы.

     В 1718 г. приказы были заменены коллегиями. (см. приложение Г). Их отличие от приказов состояло в четком разграничении обязанностей и единообразными штатами. Было учреждено 11 коллегий: коллегия военных дел, адмиралтейств-коллегия, коллегия «чужестранных дел», камер-коллегия, штатс-коллегия, ревизион-коллегия, берг-коллегия, мануфактур-коллегия, коммерц-коллегия, вотчинная коллегия, юстиц-коллегия. Во главе каждой коллегии стоял президент, при нем вице-президент, несколько коллежских советников и асессоров. В каждой коллегии была канцелярия во главе с коллежским асессором и архивариусом. Большое значение имела личная канцелярия Петра I, которая называлась «Кабинетом». С учреждением Сената губернаторам было отдано ямское дело, а ямской приказ был упразднен. На них было возложено отыскание металлических руд и приказ рудных дел был уничтожен.

     Положение о Сенате в 1722 г. зафиксировало его  статус как высшего государственного учреждения империи. Перестройка настигла и все областное управление.

       Указ 1708 г. 18 декабря извещал о  намерении создать 8 губерний. До губернской реформы страна делилась на 250 уездов, подчинявшимся приказам. Теперь между приказами и уездной администрацией должна была появиться промежуточная инстанция - губернская власти. Во главе губернской администрации стояли губернаторы, которые на управляемой территории пользовались судебной, административной и военной властью. (см. приложение Г). Петр I назначал губернаторами близких себе людей. Вся страна была разделена на 8 губерний: Московскую, Санкт-Петербургскую, Киевскую, Смоленскую, Архангелогородскую, Казанскую, Азовскую и Сибирскую, позднее еще добавилось 3 губернии: Нижегородская, Астраханская и Рижская, а Смоленская была расформирована. У губернатора был свой штат помощников. Губернские учреждения должны были укрепить местную администрацию. Учреждение губерний давало правительству преимущество - возможность более эффективно взимать налоги, набирать рекрутов и отправлять людей на строительные работы.

     В 1719 г. областная реформа получила дальнейшее развитие: основной административной единицей стала провинция. Всего было 50 провинций. Во главе каждой стоял воевода, зависевший от губернатора. Воевода руководил канцеляриями рекрутского сбора, розыскных дел, таможней и другими учреждениями. Каждая провинция разделялась на дистрикты. Во главе каждого находился комиссар из местного дворянства. Одной из мер укрепления государственной власти на местах была система расквартирования войск. Полковой дистрикт имел большое значение как военно-полицейская административная единица.

     Итак, преобразования в системе государственных  органов изменило характер государственной  службы и бюрократии. В ходе создания новых управлениях органов появились новые титулы. Вся эта сложная система органов власти и управления имела придворянский характер и закрепляла активное участие дворянства в осуществлении своей диктатуры на местах. (см. приложение В). 

     2.2 Реформа Сената 

     Реформа высшего управления проходила параллельно с реформами центрального и местного управления. Суть преобразований состояла в изменении структуры, функций и состава высшего правительственного учреждения - Сената, в целях приспособления его к системе новых центральных учреждений-коллегий.

     Сенат занимал ключевое положение в  государственной системе Петра I. Он сосредотачивал судебные, административные и законодательные функции, ведал губерниями, коллегиями и другими центральными учреждениями. ( см. приложение Г). В 1718 г. Петр I распорядился, чтобы в состав Сената вошли все президенты коллегий. Однако вскоре от этой идеи пришлось отказаться: сосредоточение в одних руках обязанностей президента и сенатора эффекта не дало, кроме того, что президенты были загружены работой в коллегиях.

     Сенат работал согласно коллегиальным  принципам. Единство места, времени  и состава присутствия, как условия, необходимого для деятельности Сената - бюрократического учреждения, сохранялось  и фиксировалось «Должностью». «Должность» - специальная инструкция, определяющая власть, устройство и делопроизводство Сената в новых условиях.

     Указ  от 12 января 1722 г. занимал особое место  в государственной реформе. Он свидетельствует  об умении Петра I оценивать изменяющуюся обстановку, вносить дополнения в планы преобразований. Петр этим указом вывел президентов из Сената и признал неудачу затеи создать коллегию коллегий. Также указ углубил реформу Сената, заложив в его основу новые принципы, усилившие значение Сената в системе государственного управления. Указом создавался важнейший орган самодержавного государства XVIII в. прокуратура. К ее организации Петр шел давно, назначая в Сенат для наблюдения за сенаторами гвардейских офицеров, затем В.Н.Зотова в должности генерал - ревизора, и в 1722 г. в России  появился генерал – прокурор. (см. приложение Г). Помимо должности генерал – прокурора, которую занял П.И.Ягужинский, была образована специальная Прокурорская контора при Сенате, введена должность помощника генерал – прокурора - обер-прокурора, и самое главное вводилась должность прокурора во всех центральных учреждениях. Коллежские и судебные прокуроры, подчинялись генерал-прокурору.

       Чтобы обезопасить государственную  систему от должностных преступлений, Петр I продублировал институт явного надзора институтом тайного надзора. Это фискалы-чиновники. Впервые о фискалах было упомянуто в указе Петра 1711 г. от 2 марта. Реформа Сената способствовала развитию института фискальства уже на новом уровне. В 1723 г. был назначен генерал-фискал, а в 1725г. опубликована разработанная Петром «Должность» генерал-фискала и его помощника обер-фискала. Прокуратура и фискалитет были прочно связаны: фискалы доносили о делах прокурорам и генерал - фискалу, подчиненному генерал-прокурору. Они были звеньями одной цепи контроля, который создавался Петром как в связи с Сенатской реформой, так и в связи с реформой судопроизводства. 

     2.3 Реформа городского  управления 

     В связи с образованием промышленных предприятий, мануфактур, приисков и шахт появились новые поселения городского типа, в которых стали формироваться органы самоуправления. В 1699 г. Петр I желая предоставить городскому сословию полное самоуправление, приказал учредить бурмистрскую палату. В городах стали формироваться органы самоуправления: посадские сходы, магистраты. Стало оформляться городское сословие. В 1720 г. в городе Санкт- Петербурге был учрежден Главный магистрат, которому было поручено вести все городское сословие в России. По регламенту Главного магистрата 1721 г. оно стало делиться на регулярных граждан и «подлых людей». Регулярные граждане делились на 2 гильдии: первая гильдия - банкиры, доктора, купцы, аптекари, живописцы, иконописцы и серебряных дел мастера. Вторая гильдия - ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы.

     Гильдии управлялись гильдейскими сходами  и старшинами. Низший слой городского населения выбирал своих старост, которые могли доносить магистрату о своих нуждах. Создавались цеховые  организации, в которых состояли мастера и ученики, руководимые  старшинами.

     Деление на гильдии оказалось формальностью, так как проводившие его военные  ревизоры, заботившиеся об увеличении числа плательщиков подушной подати, произвольно включали в члены  гильдий и лиц, не имеющих к  ним отношений. Появление гильдий  означало, что все начинания  противопоставлялись феодальным принципам хозяйственной организации. (см. приложение Е). 

     2.4 Прочие реформы 

     Одним из преобразований Петра I была реформа церковного управления, направленная на ликвидацию автономной от государства церковной юрисдикции и подчинение российской церковной иерархии Императора. В 1700 г. Петр I временно поставил во главе духовенства митрополита Стефана Яворского, получившего титул Блюстителя патриаршего престола. Для управления имуществом патриаршего и архиерейских домов, а также монастырей, в том числе и принадлежащими им крестьянами (795 тыс.), был восстановлен Монастырский приказ , который стал ведать судом над монастырскими крестьянами.

     В 1721 г. Петр I утвердил Духовный регламент, в результате произошла коренная реформа церкви, ликвидировавшая автономию духовенства и полностью подчинившая его государству. В России было упразднено патриаршество и учреждена Духовная коллегия, вскоре переименованная в Святейший Синод.              (см. приложение Ж).

     Радикальным изменениям подверглась и реформа  суда при Петре I. Функции верховного суда получили Сенат и Юстиц-коллегия. Ниже их находились:  провинциях-хоргерихты или надворные апелляционные суды в крупных городах, и провинциальные коллегиальные нижние суды. Провинциальные суды вели гражданские и уголовные дела всех категорий крестьян кроме монастырских и горожан, не включенных в посад. Судебные дела крестьян, включенных в посад с 1721 г., вел магистрат. В остальных случаях действовал единоличный суд (дела единолично решал земской или городовой судья). В 1722 г. нижние суды были заменены провинциальными судами, возглавляемыми воеводами.

     Судебная  реформа явилась составным элементом  реформы центральных и местных  органов государственного аппарата. 

     ЗАКЛЮЧЕНИЕ 

     В результате преобразований Петра I к концу XVIII в. сложилась следующая государственная система управления. Вся исполнительная, законодательная и судебная власть сосредоточилась в руках Петра I, который получил титул императора. В 1711 г. был создан новый высший орган исполнительной и судебной власти - Сенат. Он принципиально отличался от Боярской думы. В порядке осуществления исполнительной власти  Сенат издавал указы, имевшие силу закона. В 1722 г. во главе Сената поставлен генерал-прокурор, который выполнял контроль  за работой всех правительственных учреждений. Контроль осуществлялся через прокуроров. В первой четверти XVIII в. к системе прокурорской добавилась система фискалов, которые доносили обо всех нарушениях в учреждениях.

     Взамен  устаревшей системе приказов в 1717-1718 г.г. было создано 12 коллегий. Созданная система коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации центрального аппарата. Четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенций, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении - все это особенности государственного управления при Петре I. Принятие «Табели о рангах» свидетельствовало о том, что бюрократическое начало в формировании государственного аппарата, несомненно, победило начало аристократическое.

     В итоге преобразований в России было завершено оформление абсолютной монархии. Петр I получил возможность неограниченно и бесконтрольно управлять страной при помощи полностью зависимых от него чиновников. Внешним выражением утвердившегося в России абсолютизма является принятие в 1721 г. Петром титула императора и наименования «Великий».

     В ходе написания работы была выполнена  цель всестороннего рассмотрения государственного управления при Петре I и выполнены поставленные задачи.

     СПИСОК  ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 

     1. Исаев И.А. История государства и права России. – М.: Юрист, 1993

     2. Кириллов В.В. История России. М.: Юрайт-Издат,2007

     3.Чистяков Н.О. История государства и права. М.: Юрист,1996

     4. История государственного управления в России: Учебник для вузов / Под ред. Проф. А.Н.Марковой. - М.: Закон и право, ЮНИТИ,1997

     5. Абдуллаева Р.А. История государства и права России (в схемах). Волгоград: Волг ГТУ, 2006

     6. Тимофеев А.С. История в таблицах и схемах. М.: Виктория-плюс, 2010

     7. Баталина В.В. Краткий курс по истории государства и права России. М.: Окей-кига,2007

     8. История государства и права России. Под ред. Титова Ю.П.М.:ТК Велби, 2003

     9. История государственного управления в России: Учебник/отв. ред. Игнатов В.Т. – Ростов н/Д: «Феникс»,1999

     10. Княжков В.А. Местное самоуправление: правовое регулирование и структура// Сов.гос-во и право,1992, №1

     11.Сафонов А.Н., Марченкова Г.Н. История отечества. Уссурийск, УГПИ,2001

     12. Анисимов Е.В. Время петровских реформ.- Л.: Лениздат,1989

     13. Павленко Н.И. Петр Великий. - М.: Мысль,1990

     14. Буганов В.И. Петр Великий и его время. М.: Наука,1989

     15.История  России: Учеб.-метод. пособ.,под ред. Кузьминой О.В.:СПбГУ,2009

     ПРИЛОЖЕНИЯ 

     Приложение А  Табель о рангах (утв.24 янв.1722 г.)………………………..19

     Приложение Б  Модернизация государственной власти России……………20