Государственная служба как объект социологического исследования

ОГЛАВЛЕНИЕ

Государственная служба как объект социологического исследования

ВВЕДЕНИЕ 3

ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА КАК ОБЪЕКТ СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО ИССЛЕДОВАНИЯ 5

1.1. Организация государственной службы как объекта исследования 5

1.2. Взаимосвязь государственной службы с другими органами власти 9

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СОЦИАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 16

2.1. Признаки социальной деятельности государственной службы 16

2.2. Специфические требования к государственному аппарату и его работникам 22

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 30

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 32

ВВЕДЕНИЕ

Развитие системы государственного управления в Российской Федерации связывается, во многом, с реформированием государственной службы. Это обусловлено, прежде всего, теми изменениями, которые произошли и происходят в нашем обществе и государстве. В декабре 1993 года была принята новая Конституция - Основной Закон страны. Кардинально изменилась структура, функции органов государственной власти и на федеральном и на региональном уровнях. Проводимые реформы привели к изменению роли и самого государственного аппарата и государственных служащих. Встала необходимость повышения эффективности функций государственного аппарата, обеспечения профессионализма государственных служащих, изучения новых аспектов и проблем государственной службы в целом.

В этом аспекте заслуживает внимания процесс социологического исследования государственной службы.

Не вызывает сомнений, что главная функция государственной службы, и в этом ее суть, - служить обществу, обеспечивать устойчивую связь государства и общества, государства и его граждан, в своей деятельности практически реализовывать демократические принципы, расширять условия для создания гражданского общества, мотивировать развитие его самоуправленческой деятельности средствами профессиональной управленческой работы, максимально делегировать функции управления общественным институтам, гражданам, словом, поддерживать их свободную жизнедеятельность и жизнеспособность на основе не только права, но и тех духовно-нравственных принципов, ценностей, которые являются определяющими для народного самосознания. Поэтому государственная служба не только организационно-правовой институт общества, но и его социальный, возможно, достаточно специфический институт, характеристикой которого должны стать: духовно-патриотический центр, призванный управленческими средствами подвигать общество на практическое осуществление его целей: социальной справедливости достижения достойной жизни своих членов, развития, демократических институтов, формирования высокой духовности каждого своего члена, развития науки, культуры, образования.

Все это предполагает проведение комплексных исследований, результатом которых должно стать обоснование государственной службы как объекта социологического исследования. Так же выявление особенностей его функционирования в системе государственного управления, взаимовлияния государственной службы и социальных процессов в обществе, развитие социальной ответственности за управленческие решения, целевая направленность деятельности государственной службы на социальное воспроизводство населения.

Цель исследования состоит в обосновании государственной службы как объекта социологического исследования.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- Охарактеризовать организацию государственной службы как объекта исследования;

- Раскрыть взаимосвязь государственной службы с другими органами власти;

- Рассмотреть признаки социальной деятельности государственной службы.

При написании курсовой работы использовались как методические пособия, так и публикации отечественных авторов, посвященных данной проблеме.

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

1.1. Организация  государственной службы как объекта  исследования

Внимание к проблеме организации и реформирования государственной службы обусловлено тем, что в понимании большей части населения страны принадлежность к государственной службе соотносится с наделением властными полномочиями в решении социальных, экономических, правовых и научно-технических вопросов. Экспресс-опрос населения на выходе из общественных приемных, приемных глав администраций выявил целую группу негативных характеристик государственных служащих: цинизм (72,0%), лицемерие (75,0%), эгоизм (28,0%), амбициозность (44,0%), черствость в отношении к простым людям (85,0%), продажность (52,0%), стремление к личному обогащению (48,0%), непрофессионализм (48,0%), взяточничество (52,0%), злоупотребление служебным положением (74,0%), личная нескромность (55,0%), нравственная распущенность (37,0%)1.

Подобные социальные оценки обусловлены утратой в 90-е годы управляемости государством из-за персонализации власти, подменой экономических интересов и ожиданий основных социальных групп населения политической целесообразностью, замкнутостью и корпоративностью правящей элиты при высоком уровне ее жизни, что не стимулировало стремления принятия мер по росту благосостояния населения страны. Кроме того, внимание к реформе государственной службы длительное время придается с позиции выполнения его государственно-правовых и государственно-организационных функций, что, в конечном счете, приводит к ее обособленности и саморазвитию в системе государственного управления.

В последние годы в обществе отмечается рост понимания того, что государственная служба в своей деятельности должна иметь социальную направленность, обеспечивать управление социальными процессами, социальное воспроизводство населения. То есть, государственная служба должна стать социальным институтом, посредством деятельности которого обеспечивались бы права граждан, поддерживалась свободная жизнедеятельность общества, а сами государственные служащие могли бы стать интеллектуальным, организующим и нравственным лидером в осуществлении социальных, экономических и научно-технических преобразований.

В формировании социального института государственной службы при социологическом опросе населения выявлен ряд ограничений, среди которых:

• недостаточно отработанная нормативная база взаимодействия различных властных структур - 5,0%;

• слабое разграничение полномочий либо его полное отсутствие как по вертикали, так и по горизонтали власти - 44,0%;

• недостаточная заинтересованность во взаимодействии с другими структурами власти - 42,0%;

• отсутствие органов, координирующих работу различных институтов власти - 41,0%;

• сложности в получении исчерпывающей информации для принятия управленческих решений - 38,0%;

• появление во властных структурах «случайных» людей - 25,0%2.

В результате социологического опроса респонденты отмечали, что руководители представляющие высший эшелон исполнительной власти, обладают управленческими функциями контроля (27,0%), координации (16,0%), организацией взаимодействия в разных формах (5,0%), но не планированием, не моделированием, формированием инновационных технологий управления и организацией деятельности системы государственной службы. Более того, за общими управленческими формами работы совершенно не видно программных или проектных действий, направленных на развитие социальной сферы, создание рабочих мест, территориальной организации производства, безопасности проживания населения, включая общественную и экологическую безопасность.

Длительное невнимание к социальным вопросам в деятельности института государственной службы привело к ухудшению социального самочувствия населения, усилению протестных начал в их деятельности.

Так, у 52% респондентов социальное самочувствие тревожное по признакам:

- боясь потерять работу  – 67%

- боясь за будущее детей  – 72%

- боясь за свое будущее  – 44%

У 17,5% респондентов социальное самочувствие тревожное по другим признакам:

- нестабильная политическая  ситуация – 82%

- нестабильная экономическая  ситуация – 75%

- нестабильность законодательной  базы – 64%

У 18% респондентов социальное самочувствие обусловлено низким социальным статусом при завышенных общественных и профессиональных амбициях.

Социальное самочувствие 12,5% респондентов связывают с невозможностью сохранить свои накопления из-за высокой инфляции3.

Нельзя не видеть, что перекосы в государственном управлении могут привести и приводят к нарушению равновесия между управляющей и управляемой подсистемами. А это, по нашему мнению, является первопричиной разбалансированности так называемого «базиса и надстройки» системы государственной службы. Ведь еще И. Б. Новик подчеркивал, что «Управление в самом общем виде может быть определено как приведение системы в соответствие с объективной закономерностью, действующей данной среде». В этой связи можно сделать вполне определенный вывод о том, что разрешение проблемы разбалансированности государственного управления может быть осуществлено при условии, если государственную службу рассматривать как специфический социальный институт с фиксированными правами, обязанностями и ответственностью за результаты деятельности.

Теоретический анализ понимания института государственной службы позволяет определить его специфические черты, наиболее характерные для новой научной его интерпретации как специфического социального института:

- наличие собственной идеологии позиционирования в политической, экономической, научно-технической и социальной структуре общества;

- создание механизма влияния на принятие законов, нормативно-правовых актов, инструкций и регламентов, определяющих состав управленческих решений по политическому и социально-экономическому развитию страны и субъектов хозяйствования;

- создание системы взаимодействия органов управления на различных уровнях принятия управленческих решений;

- создание системы взаимоподдержки в вопросах определения прав, обязанностей, ответственности как в принятии управленческих решений, так и их реализации;

- создание системы извлечения дополнительных доходов из своей деятельности, например, посредством коррупционных связей;

- самоограничение в выполнении функций по социальному и экономическому развитию населения проживающих в различных территориальных образованиях;

- выборочный контроллинг за результатами социально-экономического развития населения;

- расширение спектра влияния на политическую ситуацию в стране посредством так называемого административного ресурса;

- самовоспроизводство структур, относящихся к компетенции государственной службы;

- расставление приоритетов в деятельности структур государственной службы без соответствующего социального мониторинга.

Таким образом, государственная служба – как объект социологического исследования позволяет обеспечить выполнение государством своих задач и функций, имеющий в своем распоряжении значительный объем материальных, идеологических и социально-принудительных ресурсов, обеспечивающих особую роль и статус служащих государственных органов в обществе. Она определяет собой исторически закрепившиеся нормы и правила поведения людей в сфере государственного управления, регулирующие жизнедеятельность и жизнеспособность населения страны посредством исполнения обязанностей в рамках государственных должностей.

1.2. Взаимосвязь государственной службы с другими органами власти

Государственная служба находится в тесной зависимости с другими социальными институтами, влияет на них и подвергается влиянию с их стороны. Однако это весьма затруднительно в связи с тем, что в настоящее время государственная служба является весьма специфическим социальным институтом, во многом, противопоставляемым основной массе населения страны, перестающим реагировать на ценностные предпочтения и ориентации населения и организующим свою деятельность по принципу замкнутой системы. Вместе с тем важно отметить, что социальные институты, включая институт государственной службы, взаимосвязаны и взаимозависимы, так как действуют на едином, духовном, историческом, территориальном. Социальные поля соотносятся друг с другом по принципу системы и подсистемы: одно социальное поле является подсистемой другого и само включает в себя более мелкие социальные поля, кроме того, поля формируются в разных плоскостях и в результате переплетаются друг с другом. Они имеют разную силу, поэтому их влияние на попавших в сферу их влияния индивидов может сильно варьироваться. Структурно социальное поле представляет собой, по нашему мнению, совокупность социальных институтов, организаций, учреждений, неформализованных групп людей или отдельных личностей, взаимодействующих по определенным правилам и нормам, поддерживающим одни и те же ценности4.

Государственная служба формирует собственное социальное поле, которое структурно включено в социальное поле государства. Социальное поле государственной службы состоит из федеральных государственных органов (министерств, ведомств, комиссий), государственных органов субъектов федерации, муниципальных органов власти, а также из руководителей государственных предприятий и учреждений.

Наиболее приближенными к населению являются органы местного самоуправления.

Сами представители государственной службы оценивают проблемную ситуацию в постановке работы на местном уровне управления:

- отсутствие комплексной нормативной базы, регламентирующей деятельность органов государственного и муниципального управления - 52,8%;

- отсутствие четкого разграничения предметов ведения деятельности - 29,0%;

- отсутствие личной заинтересованности во  взаимодействии с другими органами управления - 21,0%;

- отсутствие органов информационного обеспечения деятельности органов управления и институтов коммуникаций -19,5%;

- организация прав в принятии управленческих решений - 6,0%.

Подобные социальные оценки актуализируют вопросы коммутативной активности государственной службы.

Коммуникации в современных условиях являются основой жизнеобеспечения не только каждой организации и предприятия, но и населения страны в целом. Так, специалисты в области менеджмента считают, что 63,0% английских, 73,0% американских, 85,0% японских руководителей выделяют коммуникацию как главное условие на пути достижения эффективности их организаций, причем сами руководители тратят на нее от 50,0% до 90,0% своего времени5.

Благодаря коммуникациям государственная службы имеет возможность осуществлять сбор, анализ и систематизацию информации о различных аспектах общественной позиции населения и оперативно реагировать на социальные ожидания и предпочтения населения.

Можно высказать предположение о том, что реформа государственной службы может быть социально ориентированной лишь посредством взаимодействия между институтами власти и населением.

В качестве мер, которые могли ориентировать государственную службу на созидательную деятельность респонденты называют следующее:

– укрепление государственного вмешательства в экономику - 66,7%;

– стабильный и одинаковый для всех правопорядок - 60,1%;

– укрепление дисциплины в реализации управленческих решений - 42,9%;

– обуздание аппетитов олигархов - 35,7%;

– честный труд людей - 29,9%;

– совершенствование работы госаппарата - 23,9%;

– восстановление русской культуры и народности - 23,5%;

– восстановление государственного контроля над экономикой - 22,5%;

– развитие предпринимательства и укрепление прав собственника-16,7%;

– усиление центральной власти и ограничение местничества - 14,1%;

– передача прав в решении вопросов местным органам власти - 12,1%;

– развитие политической демократии - 10,3%6.

В системе коммуникации государственной службы и населения развивается деловое взаимодействие, признаками которого являются продуктивное сотрудничество, стремление к сближению целей, информационное обогащение взаимодействующих сторон, повышение социальной и правовой ответственности.

Деловое взаимодействие предполагает: обязательность контактов социального института государственной службы и населения независимо от их симпатий и антипатий; предметно-целевое содержание коммуникаций; соблюдение формально-ролевых принципов взаимодействия социального института государственной службы и населения; взаимозависимость участников взаимодействия в формировании и реализации Программы действий по решению проблемных вопросов общественного развития; социальный контроллинг деятельности государственной службы.

Несомненно, коммуникации зависят от состава исполнителей в органах государственного управления, то есть от профессиональных кадров. На это обращают внимание более 64,0% опрошенных респондентов. Одновременно подчеркивается, что набор профессиональных кадров для осуществления реформ в системе государственной службы должен сопровождаться:

– улучшением координации всей работы, включая контроль, отчетность, исполнение - 54,5%;

– развитием трудового потенциала работников - 49,5%;

– усилением ориентации управления на потребности людей - 33,0%;

– усилением сотрудничества с общественными объединениями - 21,5%;

– усилением контроля за деятельностью аппарата государственного управления-15,0%;

– развитием политического взаимодействия и политической культуры населения с целью повышения народного благосостояния - 12,0%.

В процессе социальных коммуникаций институтов власти с населением планомерно может осуществляться процесс «понимаемости» смысла происходящего в реформе государственной службы, вовлечения различных социально-профессиональных групп населения к участию в государственном управлении, формирование резерва профессиональных менеджеров для эффективного управления, диагностика личностных и профессиональных качеств претендентов для работы на государственной службе, деконфликтизации системы общественных отношений7.

Этому, во многом, будет способствовать целенаправленная работа социального института государственной службы по организации управления социальными процессами регионального развития. Обусловлено это тем, что именно в регионе наиболее ярко соприкасаются отраслевые и территориальные интересы, фиксируется процесс потребления товаров и услуг, фондов потребления и накопления, формируется отношение населения к проводимой государством экономической и социальной политике, а государственное управление в лице институтов государственной службы наиболее приближено к поселенческой общности.

В социальных процессах необходимо выделить признак реальности, цель которого состоит в сохранении уровня «осознанного» в человеке, благодаря которому обеспечивается общественное устойчивое развитие. Признак реальности в социальных процессах призван свести к минимуму бессознательное и подсознательное направить не на удовлетворение низменных потребностей человека, а на созидание и развитие общества8.

Подобные социальные оценки в сознании человека способствуют преодолению комплекса неполноценности, сглаживают стремление к превосходству, реализующемуся зачастую посредством эгоистичного поведения и озабоченности достижением личной славы за счет других, обеспечивают формирование стиля жизни, характеристиками которого являются «жизненный план» или путеводный преобладающий образ. Эти условия предполагают учет в деятельности социального института государственной службы социального интереса, социальной активности, социальной деятельности населения.

Социальный интерес представляет чувство симпатии ко всем людям, проявляется в сотрудничестве и коммуникациях с другими индивидами ради общего успеха, выступает критерием социально-психологической и общественной зрелости человека. Социальная активность в полной мере зависит от того, как человек подходит к решению жизненных проблем: от вялости и апатичности до постоянной неистовой активности. Заметим, что социальная активность играет либо конструктивную, либо деструктивную роль только в сочетании с социальным интересом.

Социальные действия связываются нами с реакциями населения на результаты социально-экономического развития, соблюдения их прав, социальной защитой и механизмом социального партнерства с социальным институтом государственной службы. Социальный процесс, видимо, является или может стать неким конструктом развития региональной экономики, зависящем от преобладающего типа личностных характеристик человека, от характера участия в процессе преобразования региональных систем.

В деятельности социального института государственной службы управление социальными процессами состоит не только в выделении финансовых и материальных ресурсов, обеспечивающих жизнедеятельность и жизнеспособность населения территориальных образований, но и в формировании политической воли, социальной воли и ответственности у соответствующих представителей региональных и федеральных органов власти. То есть, главная здесь проблема-это понимание стратегии развития регионов и страны и определяющей роли в этом человека, социальной личности, без реализации интересов которой, в том числе, а может быть в первую очередь, во вне производства, в жилищно-бытовой, культурной и других сферах, нельзя реализовать, а тем более развить в общественных интересах, его ресурсы, составляющие сущность и содержание социальных процессов.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СОЦИАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

2.1. Признаки социальной  деятельности государственной службы

Формирование новой российской государственности проходит при возрастающем значении государственной службы, призванной обеспечивать реализацию функций государства. Государственная служба становится все более важным институтом административного права, а государственные служащие - основными его субъектами. Данный институт действует в аппарате всех ветвей власти и на всех ее уровнях.

Несмотря на многочисленность нормативных правовых актов, регулирующих вопросы государственной службы, законодательство в этой сфере имеет значительные пробелы. Подавляющее большинство источников - акты Президента. Ни один федеральный закон не принят на основе Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», хотя в его тексте содержаться отсылочные нормы более чем к двадцати специальным федеральным законам9.

Государственная служба появилась в системе социальных отношений как необходимое условие для нормальной жизнедеятельности общества и как средство обеспечения других видов социальной деятельности, прежде всего производства, обеспечения производства главным образом в интеллектуальном отношении. Недаром долгое время под службой вообще понималась сфера умственного труда. Однако в настоящее время такой тезис отвергается в качестве критерия для отграничения службы от других видов социальной деятельности.

Формальным признаком службы (ее организации) всегда выступает замещение должности. Под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица той или иной организации, определяющая содержание и объем полномочий занимающего, ее лица.

Государственная служба функционирует практически во всех сферах жизнедеятельности государства и общества, таких, как: а) управление социально-культурной сферой (образованием, здравоохранением, наукой, социальной защитой населения); б) управление экономикой (промышленностью, сельским хозяйством, использованием и охраной природных ресурсов, торговлей, финансами, внешнеэкономической деятельностью); в) управление админи- стративно-политической сферой обороной, безопасностью, внутренними и иностранными делами.

Анализируя ст. 2 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» можно выделить следующие признаки государственной службы:

- во-первых, это профессиональная деятельность, то есть осуществляемая но основе специальных знаний и навыков;

- во-вторых, в процессе осуществления этой деятельности происходит реализация компетенции государственных органов,

- в-третьих, эта деятельность направлена на обеспечение функционирования государственных органов;

- в-четвертых, такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей конкретными лицами, замещающими штатные государственные должности. И, наконец, деятельность эта должна быть оплачена исключительно из государственного бюджета10.

Государственная служба осуществляется в аппаратах органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти, а также в иных государственных органах, реализующих от имени государства его цели и функции и отнесенных актами законодательства РФ и субъектов РФ к государственной службе. Во всем мире существует иерархия должностей в системе государственного управления и соответствующая «пирамида» должностных лиц. От государственных служащих всех уровней требуется осуществление части компетенции органа государственной власти и управления, закрепленной в функциональных обязанностях по занимаемым должностям с учетом общественных интересов. Отсюда вытекает объективная необходимость дифференциации государственных должностей государственной службы. Законодатель подразделяет их на пять групп: 1) младшие; 2) старшие; 3) ведущие; 4) главные; 5) высшие (ст. 6 ФЗ «Об основах государственной службы РФ» от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями)11.

В соответствии с действующим законодательством, основанном на конституционно-правовом принципе федерализма, выделяются следующие виды государственной службы: федеральная государственная служба, находящаяся в ведение РФ, и государственная служба субъектов РФ, находящаяся в их ведении.

Государственная служба в субъектах РФ осуществляется в аппаратах органов представительной, исполнительной и судебной власти, а так же в иных государственных органах, выполняющих от имени субъекта РФ его государственные функции и отнесенных его законодательными актами к государственной службе.

Принципы государственной службы - это основополагающие нормативно-правовые начала, установления, выражающие объективные закономерности в системе организации и функционирования государственной службы, специфику, основное содержание и тенденции развития данного правового института. И принципы эти именно правовые, то есть нормативно закреплены и прослеживаются во всех правовых источниках, регулирующих данную сферу. Они обусловливают значимость, законность и социальную  ценность государственно-служебных отношений.