Государственная служба как правовой и социальный институт

Национальный Открытый Институт г. Санкт-Петербург

Кафедра теории и практики государственного и муниципального управления

Дисциплина государственная служба и кадровая политика

КУРСОВАЯ РАБОТА

Студента (-ки) группы______________

    Дяченко Ольги Николаевна

(фамилия, имя, отчество)

Государственная служба как правовой и социальный институт.

(название темы)

080200 Менеджмент

Профиль Государственное и муниципальное управление

(специальность)

                                                       Проверил_____________________

                                                       Дата_________________________

                                                                 Оценка________________________

                                                      Выполнила ___ Дяченко О.Н.____

Санкт-Петербург

2013

ОГЛАВЛЕНИЕ.

Введение 3

1. Основы становления современной государственной службы Российской Федерации 6

2. Определение государственной службы Российской Федерации 10

3. Государственная служба как правовой институт 16

3. Государственная служба как социальный институт 20

Заключение 28

Список литературы 30

ВВЕДЕНИЕ.

Государственная служба продолжает и  завершает организацию механизма государства, делая её готовой и пригодной к практической реализации задач и функций государства.                                                                                                                        

В каждое звено государственного механизма служба вносит жизнь, комплекс мер, средств, форм и методов для реальной, практической деятельности. В становлении государственности любого вида государственная служба выступает в качестве первейшего организационного средства выполнения государством своих целей.

В действующем законодательстве государственная  служба Российской Федерации конституируется  как профессиональная служебная  деятельность [2]. То есть государственную службу следует рассматривать в комплексе всех ее аспектов.

В ходе становления и развития современной государственной службы первостепенное значение приобретает ее формирование как социального и правового института. Это было самым слабым звеном советской административной службы, что наряду с другими объективными и субъективными факторами ускорили крах советской системы. Не случайно начало XXI в. охарактеризовалось поиском системы государственной власти в стране, соответствующей историческим традициям управления и способной адекватно ответить на современные вызовы. Спустя десятилетие после принятия Конституции Российской Федерации было осознано, что необходимо не просто сформировать те или иные органы власти, а превратить их в государственные институты, эффективность функционирования которых в минимальной степени была бы обусловлена субъективными особенностями, волей и способностями того или иного государственного деятеля.

В настоящее время возросло понимание  первостепенной важности развития государственной службы как социального и правового института. Данная тема широко обсуждается в научных кругах, на страницах монографий, учебных пособий, выходит масса законов и подзаконных нормативных правовых актов. Это связанно с новыми подходами к пониманию места государственной службы в современном российском государстве, а также с реформами, приводящимися в данном направлении. В системе российской государственности законодательно и социально отрегулированная государственная служба считается важным стабилизирующим фактором развития государства и общества.

Целью данной курсовой работы является попытка разобраться в структуре государственной службы Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством Российской Федерации о государственной службе РФ и дать определение государственной службе как социально – правового института. Для достижения данной цели было необходимо решить ряд задач:

- изучить основы становления  современной государственной службы в Российской Федерации;

- дать полное определение государственной  службе;

- дать определение государственной  службы как правового института;

- дать определение государственной  службы как социального института.

Решение данных задач позволит получить достаточно ясное представление об организации государственной службы в Российской Федерации как правового и социального института.

При написании курсовой работы было изучено законодательство Российской Федерации, монографии, научная и учебная литература, реферативная и обзорная информация, периодические издания, информация из сети Интернет, материалы научно-практических конференций, труды российских и зарубежных авторов по проблеме социально-правовых аспектов государственной службы.

В курсовой работе использовались следующие  методы исследования: теоретический  анализ и синтез, обобщение и конкретизация  положений и выводов отечественных и зарубежных ученых, изучение эмпирических данных и результатов научных исследований, касающихся вопросов государственной службы.

1. Основы становления современной государственной службы Российской Федерации.

Отношение к государственной службе, к её организации и 
регламентированию, к её прохождению чиновниками служит показателем 
устройства государства и его аппарата.

Становление современной государственной  службы в Российской Федерации проходило на рубеже 1991 - 1993 гг. Для этого возникли определенные объективные предпосылки: начался процесс создания правового социального государства; стал внедряться принцип разделения ветвей государственной власти; стала изменяться система государственного управления; возникла система многопартийности, потребовавшая отделения партийной деятельности от государственной службы. Развитие демократических преобразований в стране вызвало реализацию принципа равного доступа граждан России к государственной службе. В политической правящей власти утвердилось понимание необходимости создания государственной службы как особого правового института. Наряду с этим были устранены условия сращивания социальных институтов государственной службы и партийной (советской) элиты. Отменено приравнивание заработной платы государственного служащего к оплате труда среднего рабочего, а также "уравниловка" ее кадрового корпуса по правовому положению с другими слоями населения Российской Федерации.

Становление российской системы государственной  службы происходило в стране скачкообразным порядком [15]. Как отмечали в свое время исследователи, "после крушения службы партийно-государственного типа аппарат государственных органов находился в хаотическом состоянии" [14, С.339]. Под хаотическим состоянием понимается поведение и деятельность государственных служащих при неопределенном состоянии их правового статуса, организации, структуры и функционирования государственной службы, неясности ее целей, функций и задач.

В тот период государственная структура  Российской Федерации состояла из взаимоисключающих начал. С одной стороны, президентская власть, федерализм, принцип разделения и взаимного ограничения властей, ответственности перед обществом. С другой - система Советов с ее монополией на власть и коллективной ответственностью за принимаемые решения.

За период с 1992 по 2001 г. в России была проведена кропотливая работа по реформированию и созданию новой системы государственности, в том числе становлению современной государственной службы.

В то же время тогда еще не было оснований утверждать, что становление государственной службы в Российской Федерации завершилось. Она не приобрела еще необходимой достаточности, определенности, законченности и зрелых форм. Служба функционировала во многом на основе циклического воспроизведения некоторых связей и отношений, существовавших в дореформенный период. Оставалось множество нерешенных вопросов в области укрепления государственности и совершенствования регулирования современной системы государственной службы. В результате вновь возникла необходимость дальнейшего реформирования государственной службы в России.

Подтверждение этому мы находим  в научно-практических изысканиях ученых, отмечающих, что "на рубеже конца 90-х  годов в службе накопился ряд  проблемных аспектов: отсутствие общей  целостности системы государственной службы; она функционирует как служба в отдельном органе государственной власти, то есть носит ведомственный характер; заметно снизились эффективность и престиж государственной службы; слабо используются современные технологии государственного управления; непоследовательно ведется кадровая политика; не сформированы соответствующие механизмы профилактики коррупции в службе; статус государственных служащих не соответствует возлагаемой на них ответственности; усиливаются бюрократизация и информационная закрытость деятельности органов государственного управления; не разработаны пути эффективного взаимодействия государственной и муниципальной службы" [14, С.340]. Отмечалось отсутствие функционирования конституционного поля, согласованного правового законодательства, вертикали федеральной исполнительной власти, слабость судебной системы и органов прокуратуры, отсутствие государственной дисциплины, высокая коррумпированность функционирующих государственных структур, развитие сепаратизма и местничества [4, С.70].

Эти правовые пробелы был призван решить вступивший в силу с 1 февраля 2005 г. Федеральный закон N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", установивший правовые, организационные и финансово-экономические основы в правоприменительной деятельности государственной гражданской службы.

Как отмечал Президент Российской Федерации Д.А. Медведев во вступительном слове к Комментарию к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации", "формирование законодательства о государственной службе, оптимально сочетающее мировые стандарты нормативного качества с историческими особенностями отечественного опыта, представляет собой необходимый элемент правового обеспечения преобразований, осуществляемых на современном уровне государственного строительства" [13, С.2].

В этих условиях современная государственная  служба как государственный правовой институт стала представлять собой определенную совокупность юридических норм, регулирующих становление, организацию, функционирование и объединение государственных служащих, их служебное поведение, личный правовой статус и правоприменительную деятельность по реализации основных положений и правовых норм Конституции и соответствующих федеральных законов Российской Федерации.

В соответствии со своим предназначением государственная служба представляет собой и процессуальное явление, определяющее порядок исполнения функций государственной власти в управлении общественными процессами. Служба функционирует тогда, когда государственная власть реально служит обществу, удовлетворяет те или иные нужды гражданина. Тем самым государственная служба принадлежит к публично-правовой сфере, регулирующей общественную и государственную жизнь граждан. Она как публичный социально-правовой институт должна органично включать в себя единство двух групп, состоящих из следующих элементов:

- системы  правовых, организационных и процессуальных  институтов (форм, методов, принципов  и т.д.), определяющих соответствующий  порядок формирования и реализации  целей и функций государства,  а также применения государственной власти;

- совокупности граждан, профессионально  подготовленных и квалифицированно задействованных в государственном аппарате [4, С.219, С.115].

Первая группа элементов отвечает на вопрос: что и как должно делаться по осуществлению компетенции государственных органов, вторая - кто это делает? Такое единство придает государственной службе параметры социально-правового института, что позволяет ей занимать отдельное самостоятельное место среди других государственных, правовых и общественных образований и объединений. В этой связи государственная служба как социально-правовой государственный институт представляет определенный интерес и для экономических наук. С ее помощью осуществляется государственное регулирование большей части социально-экономических процессов. В частности, путем эффективного и целевого использования выделяемых государством на эти цели бюджетных средств. Функционирование государственной службы требует значительных финансовых затрат, поэтому размер их во многом зависит от социально-экономического статуса государственных служащих. В современном российском обществе этот статус сравнивается со статусом низкооплачиваемых категорий населения. В западноевропейских странах он соответствует статусному положению бизнесменов, менеджеров и управленцев в сфере экономики.

Современное становление государственной  службы видится в том, чтобы превратить государственный аппарат в полноценную действующую структуру, в которой должны быть сосредоточены и активно развиваться элитные интеллектуальные и нравственные силы граждан России. В общекультурных, профессиональных и личностных качествах каждого служащего государственной службы следует, прежде всего, искать талант, совесть и преданность стране. На сегодняшний день сложилась весьма благоприятная обстановка для того, чтобы в кадровом корпусе государственных служащих совершить определенный психологический перелом по отношению к службе. Тем более что во всем государственном, видимо, завершилась длившаяся годами внутриполитическая борьба, вечное противостояние правых и левых, радикалов и умеренных, идеалистов и прагматиков [11].

2. Определение государственной службы Российской Федерации.

Для раскрытия вопроса о государственной службе субъектов Российской Федерации как социально-правовом институте необходимо определиться с понятием "государственная служба".

Государственная служба в России имеет  глубокие исторические корни, а ее традиции уходят корнями в глубины времени более чем на тысячу лет. Наша страна переходила от этапа к этапу постепенно, от дружинной «администрации» к дворянской, далее к государевой службе, главным достижением которой, в свое время был Указ Петра I «Табель о рангах». Часто дата его принятия (24 января 1722 г.) отождествляется с началом государственной службы в России [3].

Далее история государственной  службы проходила, соответствуя истории монархической России. Точку в этой истории поставила революция 1917г.

Однако, еще в дореволюционной  юридической литературе встречаются толкования государственной службы как особого вида деятельности. К примеру, известный ученый А.И. Елистратов подчеркивал, что "то, что делает государственная власть во внутреннем управлении, науку административного права интересует постольку, поскольку эта деятельность касается граждан... Власть, управление не может являться субъектом юридического отношения в какой-либо отвлеченной, безличной форме. Участниками публичного правоотношения могут быть лишь живые люди - должностные лица, облеченные этой властью" [6, С.41-42].

Также Н.М. Коркунов отмечал, что "службой государству в широком смысле можно назвать всякую деятельность в пользу государству". Давая определение государственной службе, он трактовал ее как "особое публично-правовое отношение служащих к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности" [7, Т.1,С.136]. Данные подходы делают акцент на принцип служения государству.

Иной, более  узкий подход, ограничивающий государственную службу исполнением должности, применен в определениях О. Эйхельмана, который определял государственную службу как исполнение лицом, по собственному его согласию и по назначению правительственной властью, постоянной должности с определенными обязанностями в учреждениях государственного управления и служебной ответственностью, соединенное с получением жалованья, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии [17, С.42].

Формирование после прихода  большевиков к власти в октябре 1917г. новой государственности, получившей название советской и просуществовавшей более семидесяти лет, привело к коренным изменениям в принципах управления страной и организации государственной службы. Становление жестко централизованной системы власти происходило на базе аппарата партии большевиков. Кадровый корпус госслужащих первоначально формировался прежде всего из членов РКП(б).

Номенклатурный  принцип начал складываться сразу  после прихода к власти большевиков, но в полном своем виде оформился  только к концу 30-х годов и просуществовал до конца 80-х - полстолетия (номенклатура была упразднена постановлением Секретариата ЦК КПСС от 22 августа 1990г.). Руководящие посты могли быть заняты только членами КПСС, рекомендованными на эти должности соответствующими партийными комитетами. Характерные черты номенклатурной бюрократии: секретность, закрытость, строгий отбор по принципу преданности компартии, военизированный характер [3].

Институт советской государственной  службы как предмет научного осмысления начал развиваться одновременно с теорией государственного управления. В этот период один из известных административистов, В.М. Манохин, давал определение государственной службы как "одной из сторон (или частей) деятельности государства по организации и правовому регулированию работы личного состава государственных органов и других государственных организаций и деятельности этого личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства..." [12, С.78].

Вместе с тем анализ Конституции  СССР и Основ законодательства Союза  ССР и союзных республик о  труде [18] показывает, что в советскую эпоху к госслужащим фактически относились все категории лиц, замещающих соответствующие должности в государственных органах, организациях, учреждениях и предприятиях, получающих заработную плату из бюджета. То есть это была очень широкая категория "служащих".

Однако такое определение вызывало критические замечания других ученых-административистов. Например, Б.М. Лазарев выделяет в нем следующие недостатки: 1) государственная служба определяется через термин "государственный служащий", что является необоснованным; 2) не учитывается, что государственные служащие не только выполняют функции государства, но и решают другие социально необходимые задачи; 3) данное определение объединяет два различных явления - государственную службу и деятельность по ее организации и правовому регулированию. Сам Б.М. Лазарев определяет государственную службу как служение государству, то есть выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах [9, С.5-6].

Распад СССР и появление на его  месте нескольких государств, самостоятельных субъектов международного права, падение союзного центра остро поставили перед Российской Федерацией проблему обеспечения самостоятельного государственного существования, задачи становления новой российской государственности [6].

С начала становления в 90-х годах XX в. новой, по сравнению с партийно-государственной, модели государственной службы возобновились попытки ее теоретического обоснования, причем, как и в XIX в., определились те же два основных направления - широкое и узкое ее толкование.

В широком смысле выделяется определение, сформулированное учеными РАГС - авторами курса лекций по государственной службе: "Государственная служба - это деятельность по выполнению в пределах полномочий прерогатив государственной власти и управления; совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов, традиций по реализации Конституции и законов государства, его политических, экономических, социальных задач; публично-правовое отношение между государством и государственным служащим по поводу условий, методов и результатов служения государству и обществу" [5, С.35].

В узком смысле государственная  служба рассматривается Г.В. Атаманчуком: "Государственная служба - это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах" [4, С.113].

В современной теории и в правовой практике различаются теоретические и нормативные определения такого явления, как государственная служба. Они не вполне совпадают, но взаимодополняют друг друга, раскрывая ту или иную грань этого понятия.

В научной и научно-популярной литературе типичными определениями термина "государственная служба" являются, например, следующие:

- механизм формирования, реализации  и совершенствования институтов государственной власти и управления;

- инструмент и технология государственного  управления, реализации функций  государства;

- публичный институт реализации  государственной власти;

- единство правового, социального  и организационного институтов, регулирующих осуществление государственной власти;

- система государственных органов,  имеющих служащих для выполнения государственных задач;

- система юридически регулируемой  деятельности и отношений служащих органов государственной власти по обеспечению и исполнению их полномочий;

- способ и форма реализации  связей и отношений между государством, гражданским обществом и человеком;

- совокупность процессов и процедур  государственно-служебных отношений;

- публично-правовое отношение между  государством как работодателем и госслужащим как наемным работником;

- особый вид профессиональной, управленческой деятельности - административной или аппаратной [16, С.45].

Как мы видим, спектр определений термина "государственная служба" в  теоретической науке очень широк.

На мой взгляд, наиболее четко определил понятие "государственная служба" Н.В. Атаманчук: государственная служба - это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством замещения государственных должностей, учрежденных в государственных органах [4, С.124]. Он отмечает, что государственная служба Российской Федерации как публичный социально-правовой институт органично включает в себя единство двух групп элементов:

1) системы правовых, организационных  и процессуальных институтов (форм, методов, принципов и т.д.), определяющих порядок формирования и реализации целей и функций государства и применения государственной власти (так называемая правовая составная);

2) совокупности людей, специально  подготовленных и профессионально занятых в государственном аппарате (социальная составная) [4, С.125].

Обратимся к статье 3, п.1. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержится такое определение: «Государственная гражданская служба Российской Федерации (далее также - гражданская служба) - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее также - должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи)» [2].

Таким образом, во множестве определений  государственной службы можно выделить следующие наиболее существенные элементы: во-первых, предназначение государственной службы тесно связано с практическим осуществлением целей и функций государства, с государственным управлением и определяется характером государственной власти; во-вторых, государственная служба осуществляется на государственных должностях преимущественно в государственных органах [19, С.58].

Из изложенного можно резюмировать, что общими чертами государственной службы Российской Федерации выступают: служба как вид деятельности в государственном органе власти; замещение государственным служащим должности государственной службы, включенной в соответствующий реестр должностей государственной службы; обеспечение исполнения полномочий государственного органа; реализация государственным служащим полномочий, определенных служебным (должностным) регламентом; получение денежного содержания из бюджета соответствующего уровня.

Таким образом, государственная служба представляется как публичный многофункциональный  и многоуровневый правовой, социальный и организационный институт по обеспечению деятельности государства, органов государственной власти и их аппаратов и полномочий лиц, замещающих государственные должности.

3. Государственная служба как правовой институт.

Одним из главных  направлений реформирования и развития системы государственной службы РФ в современных условиях является формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно – правового института. Говоря о государственной службе Российской Федерации как государственно – правовом институте, следует, прежде всего, рассмотреть ее законодательную базу.

История существования  российской государственности насчитывает  более тысячи лет, но нормативное, законодательное  регулирование государственной службы начинается с Табели о рангах Петра Великого.

При советской власти так и не был принят закон о государственной службе. Детально регулировалось лишь прохождение службы в Вооруженных Силах и органах внутренних дел. Существовали Временные правила о работе в государственных учреждениях и на предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г., указы о введении классных чинов, рангов и специальных званий в некоторых отраслях, Единая номенклатура должностей служащих (утв. Госкомтрудом СССР 9 сентября 1967 г.), Положение о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности (утв. ВЦИК и СНК РСФСР 20 марта 1932 г.), перечни № 1 и 2 к Положению о порядке рассмотрения трудовых споров (лица, должности которых попали в эти перечни, – а таких лиц было более 20 млн., – не имели права обжаловать в суд свое увольнение) [15].

Названными актами перечень основных источников института государственной службы, существовавших до 90-х гг., почти исчерпывался. Негативную роль в законодательном регулировании и научной разработке этих вопросов сыграла Программа КПСС, принятая XXI съездом партии (1962). В ней говорилось: «Необходимо вести дело к тому, чтобы... навыками управления овладевали все более широкие массы, и работа в этом аппарате в перспективе перестала быть особой профессией» [12].

После провозглашения в 1990 г. государственного суверенитета РСФСР, распада в 1991 г. СССР в России была создана новая, значительно расширенная, измененная нормативная база государственной службы. Этот правовой массив состоит из Конституции, ряда федеральных законов и значительного числа подзаконных актов, а также актов субъектов Федерации. Новейший правовой материал отличается от того, который был до начала 90-х гг. тем, что он:

- состоит из актов Федерации и ее субъектов;

- более полно регулирует организацию государственной службы, правовое положение служащих;

- в этом институте повышена роль закона;

- воплотил многие идеи правового государства (разделение государственной власти, плюрализм в экономике и политике и др.);

- по-новому решил вопросы о понятии государственной службы, государственных служащих, их защите, о классификационных разрядах государственных служащих и об ограничениях их прав, об их отношении к политическим партиям [12].

В настоящее время в Российской Федерации государственная служба в целом регулируется двумя общефедеральными законами, двумя десятка указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Это на порядок меньше, чем было в монархической России. На начало XX века российское законодательство насчитывало около 200 крупных нормативных правовых актов, которые регулировали государственную службу (законы, царские указы, постановления правительства, уставы и т.д.). Еще более обширное современное законодательство о государственной службе а США, Германии, Франции, Японии и других развитых странах.

Законодательство о государственной  службе образует, прежде всего, нормы права, т.е. нормативные правовые акты, регулирующие ее организацию и правовое положение государственных служащих. В настоящее время правовое регулирование отношений, связанных с гражданской службой РФ, осуществляется на двух уровнях – федеральном и региональном.

На федеральном уровне источниками  права по данным вопросам являются: Конституция РФ; Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. №58 – ФЗ; Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. №79 – ФЗ и некоторые другие федеральные законы; указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

На уровне субъектов РФ вопросы государственной гражданской службы регламентируются конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, а так же нормативными правовыми актами государственных органов субъектов РФ. Например, в Москве гражданская служба регулируется законом города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы» от 26 января 2005 г. № 3.

Из перечисленных источников законодательства России о государственной службе вытекает, что это законодательство имеет конституционное происхождение.

Теперь к конкретным источникам, и прежде всего к Конституции  РФ. В ней нет ни отдельного раздела, ни статьи, регламентирующей основы государственной службы России. Понятие «государственная служба» в ней упоминается всего 3 раза: в ст. 32, где говорится, что граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе, в ст. 71, где сообщается, что к ведению РФ отнесена федеральная государственная служба, и в ст. 97, в соответствии с который депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе [1].