Государственная служба как социально-правовой институт. 2

Государственное и муниципальное  управление

Курсовая работа

Государственная служба как  социально-правовой институт

Выполнила:

Руководитель курсовых работ:

Москва 2013

СОДЕРЖАНИЕ

Введение………………………………………………………………3

Глава 1. Содержание государственной службы………………....7

1. Понятие государственной службы……………………………..7
2. Задачи и функции государственной службы…………………10
3. Нормативно-правовое регулирование государственной службы…………………………………………………………..16

Глава 2. Этапы  становления и институты государственной  службы………………………………………………………………..20

1. История развития государственной службы…………………20
2. Институты государственной службы…………………………29

Глава 3. Перспективы  развития государственной службы………………………………………………………………..36

1. Основные результаты реформирования государственной службы…………………………………………………………..36
2. Перспективы развития законодательства о государственной службе…………………………………………………………...38

Заключение.…………………………………………………………...42

Список используемой литературы…………………………………..44

Введение

Проводимые в нашей  стране реформы предусматривают  модернизацию государственной власти в целом и органах государственной  власти, в частности. Структура государственной  власти и ее органов должна быть логично устроена, а государственный  аппарат – стать надежным проводником  в реализации социально-экономической  политики, обеспечении безопасности и защиты человека, общества и государства. Все это возможно в результате качественного реформирования государственной  службы.

Несмотря на значительный объем действующего законодательства о государственной службе, в нем  не решены важнейшие задачи ее правового  регулирования:

• недостаточно четко определена законодательная компетенция Российской Федерации и ее субъектов в сфере государственной службы;
• не обеспечена взаимосвязь между различными видами государственной службы;
• не установлены законом надежные правовые и социальные гарантии для государственных служащих.

Эти и другие общие недостатки правового регулирования государственной  службы можно и нужно устранить, ориентируясь на создание на этой основе стабильной унифицированной нормативно-правовой базы государственно-служебных отношений  на уровне законов, путем разработки новых норм с определением первоочередных приоритетов правового обеспечения  государственной службы.

В последнее десятилетие  в Российской Федерации проходит процесс формирования новых законодательных  основ государственной службы –  важнейшего механизма государственного управления в современных условиях. Использование накопленного опыта  правового регулирования государственной службы и функционирования государственного аппарата в целом, имеющего как позитивную, так и негативную составляющую, - обязательное условие качественного реформирования системы государственной службы Российской Федерации.

15 августа 2001 года Президентом  РФ была утверждена Концепция  реформирования системы государственной  службы Российской Федерации  и План первоочередных мероприятий  по ее реализации. Принципиально,  что Концепция – это не только  политические положения о приведении  системы государственной службы  и технологий профессиональной  деятельности государственных служащих  в соответствие со сложившимися  общественными отношениями и  новыми экономическими условиями.  Данный документ следует одновременно  рассматривать и как модель  правового регулирования государственной  службы. К числу ведущих положений  Концепции следует отнести идею  формирования единой системы  государственной службы Российской  Федерации.

В результате реформирования государственная служба будет представлять собой целостную, базирующуюся на единых принципах государственную службу, и включать в себя две подсистемы: федеральную государственную службу и государственную гражданскую  службу субъектов Федерации. В свою очередь, предполагается, что федеральная  государственная служба будет состоять из трех относительно самостоятельных  блоков: федеральной государственной  гражданской службы, военной службы и правоохранительной службы. Таким  образом, если государственная гражданская  служба будет существовать как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, то военная служба и правоохранительная служба – только на федеральном  уровне. Следует отметить, что наряду с перечисленными блоками в систему  федеральной государственной службы могут быть включены и другие ее виды, но только путем внесения изменений и дополнений в действующее законодательство.

Современный период реформирования государственной службы характеризуется  длительностью и незавершенностью процесса оформления соответствующего законодательства. Существующее федеральное  и региональное законодательство о  государственной службе пока еще  не регулирует полностью весь комплекс государственно-служебных проблем.

Учеными проделана значительная работа по такому направлению реформирования государственной службы, как создание научно-теоретических положений, но, к сожалению, такие разработки почти  не используются в практической деятельности.

Многие проблемы правового  регулирования государственно-служебной  деятельности исследовались учеными-административистами: А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, А.В. Кудашкин, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, Ю.Н. Старилов и др.

Указанные научные исследования помогли изучить, объяснить особенности  правового регулирования государственной  службы.

Моя курсовая работа посвящена  изучению темы: Государственная служба как социально- правовой институт.

Актуальность  темы исследования состоит в том, что происходящие в современном российском государстве изменения, вызывают острую необходимость реформирования государственной службы и требуют комплексного подхода к решению проблем государственной службы.

Объектом исследования является государственная служба  Российской Федерации.

Предметом исследования выступают социально-экономические механизмы развития системы государственной  службы Российской Федерации.

Целью курсовой работы является исследование системы государственной службы, а также анализ институтов государственной службы.

Гипотеза исследования состоит в том, что развитие  и реформирование государственной  службы невозможно без разумной и целенаправленной поддержки со стороны государства.

Для решения задач, поставленных в исследовании были использованы следующие методы:

• анализ специальной литературы и законодательных актов;
• анализ документальных источников

Задачи, стоящие перед  государством решаются непосредственно  государственными служащими, поэтому  эффективное функционирование государства  напрямую зависит от результативной работы государственной службы.

Глава 1. Содержание государственной службы 

1.1 Понятие государственной службы в Российской Федерации 

В определении понятия государственной  службы в качестве ведущего признака выделяется профессиональная деятельность. Под профессиональной деятельностью  понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных навыков и знаний.   Государственная служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях.     

Государственная служба обеспечивает управление общественными  делами, регулирование общественных проблем. Государственная служба некоторыми исследователями рассматривается как элемент механизма государственного управления.      

Государственная служба –  важнейший административно-правовой институт, которому в системе административно-правового  регулирования отведена роль «локомотива» для обеспечения «движения» государственного управления.     

Государственная служба рассматривается учеными  и в контексте обсуждения более общих государственно-правовых явлений: например, когда речь идет о функциях государства, государственном управлении, государственном аппарате и его деятельности.      

До  последнего времени в законодательстве отсутствовало определение понятия «государственная служба». В юридической литературе в это понятие вкладывалось выполнение служащими государственных организаций (органов, предприятий, учреждений и т.д.) трудовой деятельности в соответствии с занимаемыми должностями, направленной на осуществление задач и функций государства и оплачиваемой им. При этом государственными служащими считались все служащие в любой государственной организации.

Если раньше под государственной  службой подразумевалось выполнение служащими  любых должностных обязанностей в каких бы то ни было государственных организациях (государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и т.д.), то, согласно Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации», государственная служба Российской Федерации – это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

• Российской Федерации;
• федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных;
• субъектов Российской Федерации;
• органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
• лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
• лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

     Особенности понятия государственной службы, вытекающие из Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», таковы:     

Во-первых, это деятельность государственно-значимого  характера, а именно государственная  деятельность.      

Во-вторых, она лишь часть  государственной деятельности, а  именно в той мере, в которой  она обеспечивает исполнение полномочий государственно-властного характера, присущих Российской Федерации (составным  частям государства), а так же лицам, замещающим государственные должности  Российской Федерации и ее субъектов.      

В-третьих, это деятельность профессионального  характера, отвечающая специальным  требованиям, предъявляемым к ее субъектам, в качестве которых выступают  государственные служащие.     

Служба  в государственных органах, государственных и общественных организациях является одним из видов социальной деятельности людей. Служба государству неразрывно связана с самим государством, его ролью в жизни общества. Это одна из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов, других государственных организаций. Государственная служба, прежде всего – служение государству, то есть выполнение по его поручению, за плату от него определенной деятельности по реализации задач и функций государства в государственных предприятиях. Закон “Об основах государственной службы в Российской Федерации” рассматривает государственную службу в более узком смысле, как деятельность тех служащих, которые составляют “аппарат”, корпус руководителей, специалистов государственных органов. Такое определение государственной службы позволяет отграничить государственно-управленческую деятельность от деятельности специалистов в народном хозяйстве, в социально-культурной сфере, а также отграничить государственную службу и другие виды службы. Структурообразующим элементом органов государственной власти является государственная должность, которая образуется во всех ветвях государственной власти. Эта организационно-правовая категория является важнейшей формой специализации государственного служащего и присуща только ему.

Основной задачей государственной  службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, то есть государственная  служба в каждое звено государственного механизма (государственной системы, системы государства) «вносит жизнь, комплекс мер, средств, форм, методов для реальной практической деятельности».

1.2  Задачи и функции государственной службы

       Главной целью государственной службы является практическое осуществление функций государства, решение его задач, обеспечение благосостояния общества, удовлетворение публичных интересов на основе принципов и положений, установленных в Конституции РФ, федеральных законах и законах субъектов Федерации.

К основным задачам государственной службы можно отнести:

• охрана конституционного строя РФ, создание условий для развития гражданского общества, производства, обеспечение свободной жизнедеятельности личности, защита прав, свобод и законных интересов граждан;
• формирование общественно-политических и государственно-правовых условий для практического осуществления функций государственных органов;
• обеспечение эффективной работы государственных органов в соответствии с их компетенцией;
• совершенствование условий государственной службы и профессиональной деятельности государственных служащих;
• обеспечение действия принципа открытости в деятельности государственных служащих и государственных органов;
• создание и поддержание в государственных органах благоприятных межличностных отношений, которые обеспечивали бы развитие положительных личных качеств работников.

Каждый вид государственной  службы, осуществляемой специальными органами государственной власти (например, федеральными службами), имеет свои установленные в нормативных  актах задачи.

Рассмотрение вопроса  о функциях государственной службы позволяет уяснить не только её основное назначение, но и выявить нерешенные проблемы государственной службы с  целью ликвидации пробелов в правовом регулировании или его недостатков, разработки направлений и определения  средств улучшения государственной  службы и её реформирования. Функции  государственной службы обусловлены  её внутренними свойствами и принципиальными  чертами. В самом общем виде можно  констатировать, что функциями государственной  службы являются функции самого государства, ибо государственная служба есть осуществление целей и функций  государства, практическое исполнение служащими своих должностных  обязанностей и компетенции государственных  органов. Функции федерального органа исполнительной власти, руководство  деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство  деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, - Постановлением Правительства РФ.

Функции государственной  службы как социально-государственного явления необходимо отличать от функций  государственной службы как правового  института. В этом смысле можно говорить о соотношении двух категорий  – функции права (служебного права) и функции государства (профессиональной деятельности государственных служащих). Эти две категории взаимосвязаны и напрямую воздействуют друг на друга. Они имеют как общие черты, так и различия. Единство функций права и государства заключается в том, что они отражают сущность и социальное назначение соответственно права и государства и весьма часто призваны решать общие задачи. Отличия функций права от функций государства состоят в том, что:

• они являются выражением различных сущностей, определяющих их специфику и самостоятельный характер;
• различаются пути, способы и формы осуществления этих функций;
• количество и виды реализуемых функций полностью не совпадают;

разными являются также пределы  осуществления функций.

Под функциями государственной  службы следует понимать основные направления практической реализации правовых норм института государственной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования государственно-служебных отношений и выполнению государственной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения. Функции являются конкретными направлениями организующего воздействия на специфические государственно-служебные отношения, возникающие в процессе создания государственной службы и непосредственной деятельности государственных служащих.

Наряду с функциями  государственной службы как видом  социально полезной профессиональной деятельности можно говорить и о  функциях правового института государственной  службы, т.е. о функционировании правовой системы, представленной в виде государственной  службы, или, иначе говоря, о функциях права. Функции государственной службы в этом смысле – это обусловленные социальным назначением направления правового воздействия на государственно-служебные (муниципально-служебные) отношения. При таком подходе главным является выяснение специфических свойств государственной службы как государственно-правового явления, характеризующегося качественной самостоятельностью, специальными признаками и свойствами. Каждый подинститут государственной службы выполняет наряду с общими и, следовательно, характерными для всего правового института функциями, также специфические. Например, для подинститута аттестации государственных служащих характерны функции оценки, контроля, информирования и т.д.

С точки зрения функций  права государственная служба как  правовой институт выполняет традиционные для правовой системы функции:

• обеспечительную, т.е. выполнение задач и функций государства и его органов; государственные органы представляют собой сложную и разветвленную систему звеньев, каждое из которых имеет свои задачи и компетенцию. Государственная служба призвана обеспечить практическую реализацию компетенции этих органов, внутреннюю согласованность их работы, эффективность влияния на социальные процессы;
• интегративную, т.е. государственная служба выступает как правовое средство обеспечения и защиты интересов человека и гражданина, социального согласия, гармония в функционировании государственного аппарата, оптимальных закономерностей в государственном строительстве, создания гарантий благосостояния личности и всего общества. Посредством этой функции возможно интеграция (соединение) всех элементов политической системы, государственного аппарата, людей, всего общества для достижения социального значимых целей и удовлетворения публичных интересов;
• регулятивную, т.е. при помощи установленного правового статуса государственных служащих (права, обязанности, ограничения, запреты, ответственность и т.д.) государственная служба регулирует общественные отношения, используя при этом имеющиеся у нее правовые возможности, применяя методы организации, принуждения, стимулирования, ответственности и т.д. в результате общественные отношения приобретают по возможности «организованный» вид и форму; регулятивная функция включает также и организующую функцию государственной службы;
• коммуникативную, направленную на обеспечение социально полезного накопления и целенаправленного использования информации о процессах, происходящих внутри государственного аппарата, государственных органов, на использование общественного мнения о результатах функционирования государственной службы и направлениях её реформирования; иногда эту функцию называют информационной;
• охранительную, которая обеспечивает применение уполномоченными должностными лицами мер предупредительного, принудительного и восстановительного характера с целью поддержания режима законности в системе государственных и общественных отношений.

Наряду с функциями  права государственная служба выполняет  функции государственной администрации, аппарата управления, государственных  органов, а, в конечном счете, – функции  самого государства, его органов  и функции государственных служащих. Государственная служба сравнима по своим функциям с ролью и социально-правовым назначением всего государства  и государственного управления, с  авторитетом органов публичной  власти. В.М. Манохин справедливо  отмечает, что государственная служба органически связана с государством, с его местом и ролью в жизни  общества. Задачи и функции государства  находя своё реальное воплощение в  деятельности государственных служащих. В государственной должности  заключена часть компетенции  государственного органа, она является органической частью его структуры  и имеет целью организацию личного состава государственного органа, т.е. государственных служащих. Социальная роль государства, (исполнительно-распорядительное назначение государственного управления и компетенция государственных органов) неразрывно связана, с осуществляемыми в процессе государственной деятельности, функциями государственной службы, под которыми можно понимать самостоятельные и относительно обособленные виды государственно-служебных действий (должностные, организационные, принудительные и т.д.).

Говоря о функциях государственной  службы, надо помнить о том, что  государственная служба решает задачи государства, осуществляет его функции  и функции государственных органов. Таким образом, государственная  служба с функциональной точки зрения представляет собой определенное целенаправленное воздействие субъекта государственно-служебных  отношений с целью упорядочения организации и практической деятельности системы государственных органов. Это воздействие носит ярко выраженный управленческий характер. Одной из основных задач государственного управления является формирование кадрового потенциала государственных органов. Государственная  служба в современном понимании  сводится к исполнению функций государственного управления, рассматриваемого в широком  смысле, т.е. как управленческая деятельность всех государственных органов в  системе исполнительной, представительной и судебной власти. В рамках осуществления  функций государственной службы реализуется государственная управленческая деятельность, под которой понимается осуществление субъектами государственного управления, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления.

1.3 Нормативное правовое регулирование государственной службы Российской Федерации

Государственная служба в  плане нормативно-правового регулирования  опирается на соответствующие нормы  международного, конституционного, гражданского, административного, трудового, финансового, уголовного и других отраслей права, сформулированные, прежде всего в  принятой в 1978 г. международной Конвенции о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе и в Рекомендациях о процедурах определения условий занятости на государственной службе. На этих же принципах основываются Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», другие федеральные законы Российской Федерации, касающиеся государственной службы, и прежде всего основные начала организации и функционирования аппарата органов государственной власти и государственной службы в нем, сформулированные в Конституции Российской Федерации.

Конституция играет принципиально  важную роль в правовом регулировании  государственной службы. Именно она  определяет, какие руководящие государственные  должности Российской Федерации  относятся к категории «А»  и в чем заключаются их отличия  о других государственных должностей (категории «Б» и «В»). В ней  определена также компетенция Президента, Совета Федерации и Государственной  Думы по назначению на должности и  освобождению от должности государственных  служащих. Она содержит и некоторые  другие положения, касающиеся подбора  и расстановки руководящих кадров государственных органов.

На сегодняшний день, к  огромному сожалению, еще нет  ясности в государственной службе как государственно-правового явления. Из-за этого каждому присуще субъективное понимание. Например, заведующий кафедрой государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, социолог говорит: «для нынешнего состояния государственной службы характерны: заторможенность процесса развития правовой базы; неэффективность системы управления, прежде всего Советом по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации:

концептуальная неопределенность ее модели в Федеральном законе «Об  основах государственной службы Российской Федерации»;

правовая и кадровая автаркизация вследствие существующего нормотворчества  субъектов Российской Федерации;

не разработанность государственной  кадровой политики и, как результат, отсутствие единой нормативно-правовой базы для реализации кадровых технологий, стабильности кадрового состава, его  социальной защищенности, блокирующих  механизмов для кадрового волюнтаризма и правового нигилизма;

весьма слабая научно-методическая обеспеченность, недостаточное использование  информационных технологий в управлении государственной службой Российской Федерации».

Принимая во внимание все  вышеизложенное, следует подчеркнуть, что законодатель понимает проблему, которая стоит перед ним, и  в скором будущем уже ожидается  разработка новой современной законодательной  базы для государственной службы с учетом предыдущего опыта.

В конце 2000 года Министерство экономического развития и торговли по поручению Президента и Правительства  Российской Федерации начало разрабатывать  предложения по Концепции реформирования государственной службы. Распоряжением  Администрации Президента РФ была сформирована межведомственная комиссия, которую  возглавил Д.А. Медведев, первый заместитель  руководителя Администрации Президента РФ, и в которую вошли заместители федеральных министров, представители Федерального собрания, Конституционного суда, других судебных учреждений, заинтересованных ведомств и ведущих научных учреждений.

Три подгруппы разрабатывали  вопросы реформирования гражданской, военной служб и службы в правоохранительных органах. Единый текст Концепции  обсуждался отдельно в каждой из них. 15 августа 2001 года Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации была утверждена Президентом вместе с планом первоочередных мер.