Государственная служба в Канаде

Федеральное государственное  бюджетное образовательное  учреждение высшего профессионального образования 

«Российская академия народного хозяйства

 и государственной  службы 

при Президенте Российской Федерации»

Новокузнецкий филиал РАНХиГС

 

Специальность 080504.65 Государственное и муниципальное управление

Специализация Финансовый менеджмент

Выпускающая кафедра Государственное и муниципальное управление

 

 

 

 

Курсовая работа на тему:

«Государственная служба в Канаде»

по дисциплине

Правовое обеспечение  государственной и муниципальной службы

 

 

 

 

 

 

 

 

Авторы работы:

Студент 4-го курса

 

 

 

Руководитель работы:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Новокузнецк  2013 г

 

 

 

 

 

Содержание

 

 

Введение...................................................................................................................3

 

Глава 1. Особенности госустройства  и структура госслужбы Канады..............5

1. Из истории становления госслужбы Канады..........................................5
2. Особенности канадского государственного устройства........................6
3. Структура государственной службы Канады.......................................10

 

Глава 2. Организация государственной  службы Канады..................................13

2.1 Система классификации как основа системы управления                  персоналом................................................................................................13

2.2  Система оплаты труда и мотивация персонала...................................14

2.3 Соблюдение принципов равенства и справедливости                            в системе государственной службы.......................................................17

 

Заключение............................................................................................................21

 

Приложение...........................................................................................................22

 

Список используемой литературы......................................................................29

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Канада – федерация, в которой системы государственной службы субъектов федерации (провинций) и центра автономны. Вместе с тем, государственная служба двух уровней власти строится на единых принципах. Значительное влияние на все аспекты госустройства оказывают правовые традиции Великобритании (Канада являлась доминионом Соединенного королевства, а сегодня главой канадского государства является английский монарх).

Канада тщательно анализирует  ресурсы своей системы управления человеческим потенциалом. Канадская  федеральная государственная служба носит «ценностно-ориентированный» характер, что включает в себя:

- демократические ценности (лояльность и приверженность  общественному интересу);

- профессиональные ценности (нейтральность, принцип меритократии, командный дух и инновационность);

- этические ценности (честность, порядочность);

- универсальные ценности (уважение к людям, гуманность).

Федеральная государственная  служба в Канаде двуязычна и обеспечивает услуги на английском и французском  языках в зависимости от необходимости. 27% канадцев говорят на французском языке, поэтому почти третья часть государственных служащих в стране и 32% высших чиновников в стране также франкоязычны. Вообще же высшее чиновничество, в принципе, двуязычно. Канадская государственная служба обеспечивает работу сменяющихся правительств. Обеспечивая преемственность, государственная служба одновременно имеет возможность оценивать общественные интересы с внепартийной, профессиональной точки зрения. Она строится на нейтральной и основанной на меритократическом принципе (меритократия - выдвижение на руководящие посты наиболее способных людей, отбираемых из всех социальных слоев) традиции.

В Канаде стране с системой открытого правительства сильно выражены моменты общественного  контроля над государственной службой. Госслужба находится под наблюдением парламента, генерального аудитора, граждан, средств массовой информации. 95% канадцев считают, что правительство должно обеспечивать такой же, как в частном секторе, или даже более высокий уровень услуг. Канадцы ожидают высокой эффективности и компетентности от своей государственной службы. Вообще в Канаде система государственной службы отражает разнообразие страны – этническое, языковое, профессиональное, возрастное. Государственная служба Канады многое сделала в этом направлении, увеличивая представительство женщин, меньшинств, коренных этносов и т.д. Закон о равенстве при приеме на работу требует от государственной службы устранить все барьеры, которые еще имелись в этой области, равно как и обеспечить позитивные стимулы к расширению представительства в органах государственной службы Канады.

Время от времени правительство  осуществляет «замеры» национальной государственной  службы, что стало возможным с  помощью широких социологических  исследований 1999 и 2012 годов. Последние результаты показывают, что характеристики государственной службы в стране систематически улучшаются в том, что касается продвижения людей по службе, профессиональной подготовки и переподготовки, устранения целого ряда барьеров для женщин, социальных меньшинств, этнических групп населения и т.п. Основная часть федеральной государственной службы в Канаде охвачена профсоюзами. Исключениями являются высшие чиновники, некоторые категории офисных работников, юристы и небольшая часть других категорий. Осуществляется регулярный отчёт через министерства по программам своей деятельности перед парламентом. При этом считается, что должна быть какая-то реальная шкала измерений и оценок в отношении деятельности служащих. В данный период эта система развивается и совершенствуется.

 

Глава 1

Особенности госустройства  и структура госслужбы Канады

 

4. Из истории становления госслужбы Канады

 

Профессионализация государственной  службы в Канаде началась почти сто  лет тому назад – в 1918 году, когда  была создана Комиссия по государственной  службе со специфической задачей осуществление меритократического принципа в государственной службе и преодоление патронажа.

До Второй мировой  войны канадская государственная  служба была относительно небольшой. В 1970-х годах здесь имел место  бурный рост. Однако по мере того как государственная служба росла, появлялись различные проблемы, часть которых как раз и шла от роста масштабов и сложности.

Каждый орган государственной  службы отныне должен был отвечать за конкретные результаты. Это касалось и вертикального, и горизонтального направлений, т.е. работа за пределами своих рабочих мест, сотрудничество с другими органами, деятельность в командах, а не только в своих офисах.

В 1980-х годах было несколько попыток  реформировать государственную  службу, одновременно это были годы сокращения бюджетов госслужбы. После двух десятилетий роста приходилось привыкать к концепции «малого правительства», т.е. необходимости компенсировать эти сокращения поиском талантливых лидеров и исполнителей.

Как результат были учреждены принципиально новые структуры, например: альтернативные агентства обеспечения услугами. Отныне каждый орган должен был быть более гибким и способным взаимодействовать с другими органами и уровнями государственной службы. (Примером может служить канадская система таможенной службы и сбора налогов, которая сегодня действует от имени большинства провинций страны.)

На уровне высшей исполнительной власти сегодня в Канаде занято свыше 3200 человек. Из этого числа 250 человек  занимают высшие должности – не ниже помощников заместителей министра. Эта категория государственных служащих назначается не столько на конкретную должность, сколько на конкретный уровень государственной службы, большинство из них при этом проходят через сложный процесс подготовки, обеспечивающей преемственность.

Была учреждена Программа управления качеством работы в государственной  службе, нацеленная на то, чтобы конкретные задачи и программы госслужбы  своевременно доводились до всех ее органов  по принципу «сверху вниз» – от заместителей министров до рядовых чиновников. Программа усиливает персональную ответственность и подотчетность государственных служащих, что формально выражается в конкретных соглашениях с каждым государственным служащим. Программа также предоставляет новые возможности подготовки резерва, т.к. нацелена на выявление и удержание лучших исполнителей. И что особенно важно, она позволяет должным образом реагировать на проблему слабых исполнителей вплоть до самых высоких уровней государственной службы.

 

1.2 Особенности канадского государственного устройства

 

Несмотря на внешнюю  схожесть системы государственного устройства (и Россия, и Канада –  федеративные государства), между нашими странами существует большое количество различий. Глубинные причины этих различий во многом лежат в разном историко-культурном наследии, выбранном пути развития, системе законодательства, менталитете населения, и, как следствие, смысле, вкладываемом в те или иные понятия.

История Канады не столь давняя как  российская, однако, имеет одну очень  важную черту – преемственность истории государств, чьими гражданами были предки нынешних канадцев. Некоторые исторические «артефакты» можно наблюдать в канадской системе государственного устройства и по сей день, например, в структуре правительства (см. рис.1)¹.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рисунок 1. Система государственного устройства Канады

 

Канадский федерализм гораздо  менее централизован, чем российский. Провинции Канады – конструктивные блоки канадской федерации с начала её образования в 1867 году. Они – автономные правительства, которые никоим образом не подотчётны национальному правительству или какому либо из его министерств. Они обладают эксклюзивными полномочиями, которые ясно определены в Конституции Канады, имеют больший объём выполняемых задач в большей степени «ориентированных на граждан», чем у национального правительства. Федеральное правительство не имеет права контролировать бюджет или вмешиваться в планы органов управления провинции, либо в любые из их управленческих функций или систем, например, в области управления кадрами. Даже в тех случаях, когда федеральное правительство переводит средства, предназначенные для поддержания на всей территории страны единого уровня предоставляемых услуг (в сфере здравоохранения, социального обеспечения и т. д.) в любую провинцию, последняя не обязана «отчитываться» за расходование полученных средств или «согласовывать» их использование. В провинциях существует собственная гражданская служба, действующая в соответствии с установленными для нее законами и правилами. Подобные системы (в различных вариантах) характерны для других крупных стран с федеративной структурой.

Существенны и различия в законодательстве – законодательная система Канады уникальна тем, что соединила в себе элементы Европейского гражданского права и Британского общего права. На большей части территории Канады действуют традиции общего права, кроме провинции Квебек, где применяются нормы гражданского права. Федеральные законы в Канаде, регулирующие деятельность государственных учреждений, разработаны на традициях общего права, которые значительно отличаются от европейских систем гражданского права. В России же, как во Франции и Германии, в основе законодательной системы лежит гражданское право. Различия в применении общего и гражданского права представлены ниже (см. Таблицу 1)²:

Таблица 1.

Основные различия общего и гражданского права

Общее право	Гражданское право
- Лежит в основе полномочий  правительства и по своей природе  носит разрешительный характер.   - Тексты законов коротки и  дают правительству возможность  разрабатывать необходимые нормативные документы, не требующие формального утверждения законодательным органом.   - Вводимые в действие исполнительной  властью нормативно-правовые акты  обретают силу закона и применяются  в судебной практике.	- Законы имеют тенденцию  к высокой степени конкретности и носят характер предписания.   - Они более объемны и изобилуют  деталями.   - Регулятивная сила закона требует  прямого одобрения со стороны  законодателя.   - Лишь введенные в силу законодательным  органом акты обретают силу  закона и применяются в судебной практике.

 

В результате использования  системы общего права:

-  законодательная база управления не является предписывающей и рассчитана на регулярное обновление с помощью новых нормативно-правовых документов;

-  отпадает необходимость в постоянном изменении законодательной базы;

-  правительству предоставляются широкие полномочия для принятия новых нормативно-правовых актов с учетом изменяющейся обстановки;

-  по сравнению с системой гражданского права требуется меньше законов;

-  многие вопросы, для решения которых в России может потребоваться принятие закона, решаются внутренними неюридическими средствами, например, формы планирования и отчетности министерств/ведомств устанавливаются в обязательных для исполнения политических директивах, не имеющих силы закона, но обязательных для выполнения всеми министерствами.

Уникальная особенность, присущая системам общего права – действенность и гибкость нормативно-правовых актов. Например, одна единственная статья в канадском законодательстве позволяет правительству «выпускать нормативно-правовые акты, определяющие условия приема на государственную службу». На основании этой единственной статьи выпускается целый пакет нормативно-правовых актов, утверждаемых федеральным Кабинетом министров Канады, и приобретающих всю полноту силы закона. Существует подробно прописанный механизм пересмотра и ввода в действие подобных нормативно-правовых актов.

Нормативно-законодательную  основу деятельности государственной  службы составляют:

1.  Федеральное законодательство (небольшое число законодательных актов по основным вопросам).

2.  Федеральные нормативно-правовые акты (более многочисленные, имеют силу закона).

3. Политические заявления (определяют направление политики в широком смысле (не являясь законодательными или нормативно-правовыми актами) и цели высокого уровня (долгосрочные задачи)).

4. Внутренние руководства и директивы

-  многочисленны и широко используется при определении направлений текущей деятельности;

-  оперативные инструкции придают повседневный смысл положениям нормативно-правовых актов;

-  носят обязательный характер, но не имеют силы закона.

В числе основных законов, регулирующих вопросы государственной  службы следующие:

-  закон об управлении финансами;

- закон о приеме на государственную службу и продвижении по службе (заслуживает отдельного внимания тот факт, что государственные служащие Канады благодаря этому закону являются политически нейтральными и этим достаточно хорошо защищены от изменений в составе правительства или парламента);

-  закон о трудовых отношениях на государственной службе;

Большое значение имеют следующие менее крупные, но не менее важные законодательные акты:

-  закон об официальных языках;

- закон о применении принципа справедливости при приеме на работу и продвижению по службе.

 

1.3 Структура государственной службы Канады

 

Государственная служба Канады – это неоднородный организм. Число служащих превышает 450 тысяч, из них 175 000 федеральных государственных  служащих (при общей численности  населения – около 30 млн. человек).

В систему государственной  службы входят различные категории  организаций:

-  военнослужащие и национальная полиция;

-  государственные корпорации, называемые также «корпорациями Короны»;

-  43 крупных государственных корпорации;

-  министерства (государственная служба – около 190 тыс. человек);

-  специальные организации (в основном, производные от ранее действовавших министерств – около 70 тыс. человек).

В структуру государственного управления входят:

Министерства - представляют собой центральное звено федеральной государственной службы в Канаде. Выделяют около 20 «ключевых» министерств: здравоохранения, транспорта, рыбного хозяйства, труда и т. д. В этих министерствах управление финансовыми и людскими ресурсами осуществляется на единой основе. Во главе этих министерств стоит министр, в некоторых случаях – по совместительству. Во главе остальных министерств стоят руководители высшего звена в ранге первого заместителя министра (в некоторых случаях эта должность может называться «президент» или «председатель»). Интересной особенностью является то, что в министерствах отсутствуют собственные юридические службы – их роль исполняют прикомандированные сотрудники министерства юстиции. Это позволяет существенно сократить время на межведомственные согласования нормативных актов.

Специализированные оперативные  агентства - относительно новая структура (существует около 20 лет). 19 агентств представляют собой «ответвления» министерств  или их основных подразделений – пограничные службы (относившиеся ранее к таможенной службе), канадское агентство по делам таможни и доходов, управление парков Канады (бывшее ранее частью Министерства по делам окружающей среды) и т. п. Раздельный статус позволяет применять гибкую систему управления (отдельные кадровые службы, гибкие финансовые системы), что невозможно в условиях обычного министерства.

Иные агентства –  включают в себя различные структуры, некоторые из них представляют собой  комиссии и коллегии (Комиссия по правам человека, Комиссия по законодательной  реформе, Избирательная комиссия), другие – специализированные агентства (Агентство по развитию космоса), третьи – выполняют функции, близкие правоохранительным органам (Национальная пенитенциарная служба, Комиссия по досрочному освобождению), у четвертых нет формально утвержденной структуры (Секретариат Кабинета министров), но все они действуют в рамках единой общей системы управления финансовыми и трудовыми ресурсами. Все перечисленные структуры возглавляются генеральным исполнительным директором/президентом, подотчетным непосредственно, а НЕ через руководителя одного из основных министерств, члену Кабинета министров.

«Центральные ведомства» - ряд министерств, которые предоставляют общие управленческие услуги всем министерствам и служат своеобразным «центром» правительства по вопросам государственной службы (при этом на федеральном уровне нет единого «министра по кадрам»):

- Офис тайного совета (аппарат кабинета (совета) министров);

- Секретариат Совета казначейства (Коллегия управления);

- Агентство по управлению людскими ресурсами государственной службы Канады;

- Комиссия по делам государственной службы (Совет по оценке заслуг);

- Управление по трудовым отношениям государственной службы (арбитраж по трудовым спорам);

- Министерство финансов.

Все они, кроме Минфина, играют важную роль в управлении людскими ресурсами государственной службы – министерств и ведомств.

 

 

 

 

Глава 2.

Организация государственной  службы Канады

 

2.1 Система классификации как основа системы управления персоналом

 

Система классификации  должностей государственной службы (далее - классификация) призвана обеспечить основу для определения должностных окладов служащих. Она включает в себя анализ/оценку функций и обязанностей должностной позиции в рамках организации. Ее цель – дать наиболее справедливое, точное, эффективное и действенное представление об относительной ценности выполняемых обязанностей.

Система классификации  состоит из руководящих принципов  и установок, должностного регламента, профессиональных категорий, классификационных  стандартов и оценки работы, контроля и порядка рассмотрения жалоб и является основой для эффективной работы по подбору кадров, трудовых отношений, системы переподготовки и повышения квалификации и эффективного управления работы с трудовыми ресурсами³.

Рассмотрим подробнее  основные составляющие:

1. Оценка работы проводится  по двум главным направлениям:

-  составление должностного регламента и его анализ;

-  оценка должностного регламента.

2. Распределение по  профессиональным категориям.

3. Определение уровня  на основе соответствующего стандарта классификации.

Должностной регламент  включает:

-  описание требований должности;

-  всю необходимую информацию для оценки работы на основе соответствующего классификационного стандарта;

-  идентификационную информацию;

-  ориентированные на запрос заказчика результаты;

-  основные направления деятельности;

-  характеристику работы.

Описание должности  – с учетом положений канадского Закона о правах человека, включает описание:

-  требований по квалификации;

-  необходимых для работы на данной должности усилий;

-  круг выполняемых обязанностей;

-  условий труда.

Распределение по профессиональным категориям - должностной регламент  необходим для определения профессиональной категории, к которой данный вид  работы имеет отношение и основан  на определениях, допусках и исключениях, определяемых классификационными стандартами.

В системе классификации  отсутствует понятие чина, вместо этого каждая профессиональная категория  подразделяется на 5 уровней с разницей в размере оплаты. Переход работника  с уровня на уровень осуществляется ежегодно при условии добросовестного выполнения обязанностей и отсутствия взысканий. По достижении 5 уровня работник может продолжить свой профессиональный рост только путем перехода в другую профессиональную категорию.

Отнесение работника к той или иной профессиональной категории или рассмотрение возможности его перехода из одной категории в другую производится на основании соответствующих классификационных стандартов, содержащих факторы оценки, инструкции для оценщиков, уровни и критерии оценки.

 

2.2 Система оплаты труда и мотивация персонала

 

Зарплата большинства  канадских государственных служащих не привязана к результатам их работы. Лишь 3-4% государственных служащих получают зарплату, зависящую от результатов их деятельности. В эту группу входят управленцы высшего звена и небольшая часть чиновников высшего ранга из числа научных работников и специалистов. Остальные (96%) получают зарплату, установленную в соответствии с фиксированной шкалой оплаты труда.

Существует порядка 50 профессиональных категорий – юристы, экономисты, секретари, клерки, библиотечные работники и т. д. У каждой категории дополнительно имеется своя шкала для определения уровня сложности работы⁴.

Например:

ES 01 – недавно нанятый экономист с ограниченным кругом обязанностей;

ES 05 – старший экономист, отвечающий за важные вопросы разработки политики и, возможно, руководящий подчиненными.

В рамках каждой шкалы  возможны ежегодные поэтапные продвижения (до пяти в каждой), которые выражаются в ежегодном 1%-ом росте зарплаты. Ежегодный рост зарплаты не связан с эффективностью работы. Помимо этого, для всех служащих имеются надбавки, учитывающие рост стоимости жизни. Размер надбавок определяется в ходе переговоров с профсоюзами.

Отдельно необходимо упомянуть  о проблеме мотивации специалистов в области информационных. В 90-х годах в Канаде произошел резкий всплеск развития ИТ, потребность в таких специалистах на рынке также резко возросла – результатом стало увольнение большого их количества из государственных органов. Были предприняты срочные меры по повышению уровня оплаты труда, для доведения его до уровня, близкого к рыночному. Кроме того, для них, усилиями профсоюзов, была введена (и действует до сих пор) отдельная надбавка за работу в госсекторе. В настоящее время разница в уровне оплаты труда относительно рыночной составляет всего лишь 10-15%, но даже в самый критический период разница не превышала 100%. В России же данный показатель существенно выше.

Таким образом, есть два способа  получить повышение зарплаты, не меняя места работы – подняться по шкале оплаты в рамках оплаты труда соответствующей профессиональной категории и получить ежегодную надбавку, связанную с ростом стоимости жизни.

Однако, зарплата высшего управленческого  звена канадской госслужбы, имеет  привязку к эффективности работы, но существует лишь для узкой категории лиц. Для каждого из пяти уровней в этой особой категории (Категория высшего управленческого звена ЕХ 01-05) правительство устанавливает сумму базовой зарплаты, а затем порядок повышения зарплаты в зависимости от эффективности работы за год. Эта категория служащих не имеет профсоюзов и не имеет права в них участвовать. Секретариат Казначейского Совета определяет размер надбавок с учетом роста стоимости жизни. Надбавка за эффективность работы делится пополам. Одна ее часть добавляется к постоянной надбавке, действующей в отношении величины ставки заработной платы. Другая часть не гарантирована – каждый год ее можно получить или потерять, в зависимости от эффективности работы.

Каждый год управленец высшего звена совместно со своим руководителем составляют контракт, касающийся эффективности работы, в котором определяются ожидаемые результаты на будущий год, однако, эти контракты редко выражены в цифрах, и носят «качественный» характер, например – повысить уровень подготовки персонала, добиться большего равновесия в его гендерном и языковом составе, разработать новую политику или регламент, и даже поставить личные цели, касающиеся индивидуального стиля руководства (в ряде случаев это может быть обязательным требованием). В конце года проводится беседа между управленцем и его/ее руководителем. Ставится простая оценка: неудовлетворительно, удовлетворительно, хорошо и отлично (однако, ожидаемые индивидуальные результаты в цифровом выражении не оцениваются). Затем дается надбавка к зарплате, размер которой вычисляется на основе формулы. Чем выше оценка, тем выше процент надбавки (0-7 или 8%). Для каждого уровня категории «ЕХ» существует ограничение размера максимальных надбавок.

Необходимо, однако, отметить, что большинство служащих, руководящих подчиненными, не относятся к категории управленцев высшего звена. Это обычные служащие (управленцы среднего звена и администраторы). Оплата их труда осуществляется по фиксированной шкале, как и для всех остальных. При этом они не имеют права участвовать в забастовках. Ежегодная оценка работы происходит так же, как у высшего управленческого звена, но только более «открытым» способом. Все служащие (и даже руководящий состав) вправе отказаться от того, чтобы их работу оценивали по соответствующей шкале.

 

2.3 Соблюдение принципов равенства и справедливости в системе государственной службы

 

Канадская нация – это нация  иммигрантов. Канадское общество всегда отличалось своим многообразием (культурным, расовым, гендерным и лингвистическим), что является следствием не только его истории, но и ее политики. На ранних этапах иммиграции 80% иммигрантов были выходцами из Великобритании и материковой Европы, существовали ограничения на въезд для не европейцев. С 1967 года по настоящее время более 70% иммигрантов не принадлежат к белой расе. Наблюдается рост притока иммигрантов из стран Азии, Африки, Карибского бассейна, Южной и Центральной Америки.

С 1991 года по 2010 год в Канаду переселилось более 2 млн. новых иммигрантов. Каждый год в Канаду въезжает более 200 тысяч иммигрантов. Подавляющее большинство иммигрантов селятся в канадских мегаполисах – Торонто, Ванкувере и Монреале, – что приводит к изменению состава населения и культуры наших центральных городов. Канада является страной с самой высокой в мире долей населения, рожденного вне пределов этой страны. В 2010 году 18% населения Канады было рождено за ее пределами.