Ирина Эланс

Автор который поможет с любыми образовательными и учебными заданиями

Государственная служба в России в XIX веке

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации

Федеральное государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Самарская государственная сельскохозяйственная академия»

Институт управленческих технологий и аграрного рынка

Кафедра Государственного и муниципального управления

КУРСОВАЯ РАБОТА

Государственная служба в России в XIX веке

по курсу «История государственного управления в России»

Студента группы №ГМ121

Синельниковой М.А

Руководитель работы: к.и.н,доц.каф.ГМУ

Лебедева Екатерина Васильевна

Работа допущена к защите

«_____» «_______» 2011

______________________

(подпись руководителя)

Работа защищена с оценкой:

______________________

«_____» «_______» 2011

_______________________

(подпись руководителя)

Самара 2011

Содержание:

Введение………..…………………………………………………………….…..3

Глава I. Государственная служба в России в XIX веке

§1. Численность чиновников………………………………………….…..5

§ 2. Условия поступления на государственную службу…………….…..9

Глава II. Специфика государственной службы в России

§1. Материальное положение и права чиновников……………….…….16

§ 2. Ответственность при несении государственной службы……………21

§3. Образ жизни государственных служащих………………………….…25

Заключение……………………………………………………………………....30

Список используемой литературы……………………………………………..33

Введение

Тема курсовой работы – государственная служба в России в XIX веке.

Актуальность выбора темы курсовой работы обусловлена следующим. В процессе развития государственных органов России назрела необходимость обращения к историческому прошлому, изучения национальных и региональных особенностей форм управления и формирования национальных кадров. Проводимые правительством административные реформы стимулируют интерес отечественных исследователей к таким проблемам, как реальная и оптимальная численность чиновников, принципы кадровой политики, организация служебной деятельности, корпоративная этика, модернизационный потенциал чиновничества в прошлом и настоящем.

В изучении государственной службы преобладают пока работы о центральных правительственных учреждениях и высших чиновниках страны, что объясняется как объективно высоким значением высших органов власти и первых лиц управления в такой централизованной системе управления, так и субъективными причинами - интересом историков к наиболее ярким представителям бюрократии и учреждениям, где решались вопросы государственной важности, принимались законы, разрабатывались концепции развития страны и т.п.

Объектом исследования является организационная и социальная структура государственной службы, а так же ответственность чиновничества за службу в период XIX века.

Предметом же исследования является кадровый состав государственных служащих их образ жизни, права и обязанности.

Проблема формирования чиновничества связана с таким явлением как верховная власть и управление Российской империей, административная политика центральных и местных властей.

Вопросы управления и власти достаточно основательно разрабатывались в западной историографии. Одним из первых, внесших вклад в изучение данной проблемы, стал Макс Вебер. Им была разработана идеально- типическая концепция рассмотрения государственных служащих как особой привилегированной статусной группы, со своими особыми взглядами и ценностными ориентациями, которая представляла собой серьезную социальную силу, и стремилась к обладанию властью в обществе. Либеральную концепцию формирования чиновничества разработал Марк Раев, который обратил внимание на формирование правительственного аппарата имперской России, в которой, по его мнению, отсутствовала «однородная, эффективная и сильная бюрократия».

Целью данной курсовой работы является изучение государственной службы XIX века.

Для решения поставленной цели были поставлены следующие задачи:

- изучение численности чиновников и условий поступления на государственную службу;

- изучение материального положения и прав чиновников;

- изучение оснований ответственности при несении государственной службы.

Глава I. Особенности государственной службы в России в XIX веке

§1. Численность чиновников

Существует определенная сложность в методологии определения термина «чиновник». Ряд авторов наряду с администраторами включали в число чиновников и общественных служащих, учителей, но в границы этой категории могли быть включены и гражданские служащие в вооруженных силах, пограничных войсках, пожарные, полиция. В Первой переписи Российской империи 1897г. в категорию «чиновник» отнесены работники администрации, суд, полиция, общественная служба. Исходя из исследуемой литературы, чиновник рассматривается как персонал, работающий в аппарате местного управления общего назначения (исполнительная и судебная ветви власти), в системе народного образования и здравоохранения.

Вопросом численности чиновников не однажды задавались историки и публицисты, но найти ответ на него было всегда непросто. Трудности, с которыми сталкивались и продолжают сталкиваться исследователи российской бюрократии, заключаются, с одной стороны, в отсутствии общей статистики служащих государственного аппарата XVII – начала XX века, с другой – в расплывчатости самого понятия «чиновник».

Издание в 1722 году закона, вводившего Табель о рангах, положило начало образованию в России чиновничества как особой группы, наделенной рядом прав и преимуществ. Собственно, введение Табели о рангах явилось своеобразным развитием закона 1682 года об уничтожении местничества. Отныне основной путь получения дворянского звания лежал через службу. Именно с этого момента фактически появляется наряду с поместным служилое дворянство, которое с каждым годом увеличивается.

В русском языке не было такого емкого слова, как «бюрократия», которое обнимало бы все категории служащих, обеспечивавших работу административной машины. В XVII веке его аналогом были сочетания «служилые люди» и «приказные люди», в XIX веке — «чиновничество», под которым подразумевали как собственно чиновников, т. е. гражданских служащих, имевших чины с I по XIV класс Табели о рангах, так и канцелярских служителей, не имевших классных чинов¹.

К концу XIX в. права и обязанности государственных служащих получили прочное нормативное правовое закрепление. Были четко определены социально-личностные, статусные и функциональные права чиновников. Основным источником их существования стало государственное денежное содержание. Законодательное закрепление пенсионного обеспечения за выслугу также способствовало стабилизации правового статуса государственного служащего и его семьи.

Значительная плата за несении государственной службы способствовало росту количества чиновников, с одной стороны. С другой стороны, продвижение по службе стало зависеть от образованности чиновника, подтвержденной соответствующим сертификатом. Этим законодатель обозначил новую цель государственной службы: переход от модели чиновника-универсала к модели чиновника-специалиста. Кроме того, право на чин уравновешивалось обязанностью получения высшего образования, другими словами, начал складываться баланс между правами и обязанностями государственных служащих. Таким образом, требования повышения уровня образованности являлось сдерживающим фактором роста численности чиновников.

В XX веке широкое распространение получило слово «бюрократия», которому, вопреки его этимологии, в большинстве случаев придавали негативный смысл. Использование слова «бюрократия» применительно к российскому чиновничеству, тем более к приказным людям XVII века, является предметом дискуссии, которая началась в 1860-е годы в связи с подготовкой реформ местного управления и продолжается до сих пор². Не вдаваясь в суть научного спора, касающегося, прежде всего, времени возникновения и природы бюрократии, отметим, что автор настоящей справки под бюрократией подразумевает чиновников и канцелярских служителей, т.е. тех, кто был непосредственно занят в управлении, и не относит к ним низших служителей канцелярий (сторожей, вахмистров, рассыльных, палачей и др.), а также ученых, врачей, учителей, различного рода мастеров, состоявших на государственной службе и имевших классные чины³.

Проведение во второй половине XIX века реформ местного управления (земской 1864 года и городской 1870 года), создавших широкую сеть общественных учреждений, не могло не сказаться на темпах роста численности государственных служащих. Однако привести точные сведения о количестве чиновников и канцелярских служителей в XIX веке не может ни один историк, причем разброс в предполагаемых цифрах очень велик. Так, в литературе можно встретить следующие данные об их численности: 436 и 144 тысячи (в 1797 году), около 500 тысяч (в 1803 году), 575 тысяч (в 1810 году), 253 тысячи (в 1813 году).

Л.Е. Шепелев в своей работе указывает, что по официальным данным (возможно неполным), в 1802 году в России была 161 тысяча классных гражданских чиновников⁴. К сожалению, эта общая цифра никак не дифференцируется.

В своем исследовании Н.А. Рубакин указывает, что в 1810 г. в европейской России было 575 тыс. чиновников и их содержание составляло 13,36 % расходной части бюджета⁵.

По подсчетам Б. Н. Миронова, в 1810 году на каждого служащего, занятого в государственном и общественном управлении, приходилось: в России — 161, Англии — 137, США — 88, Германии — 79 и Франции — 57 человек⁶. К 1813 году численность бюрократии достигла 253 тысячи. Причем Миронов отмечает, что число чиновников в начале XX века росло в 1,3 раза быстрее, чем население.

Таким образом, можно сделать вывод, что даже согласившись с авторами, допускавшими существование полумиллионной армии чиновников, Россия не войдет в число лидеров по бюрократизации управления.

Совершенно очевидно, что с учетом огромной территории Российская империя на протяжении всей своей истории не имела достаточного числа чиновников для организации бюрократического государственного управления по европейским стандартам.

§ 2. Условия поступления на государственную службу

В течение всего XIX- начала XX в. основными условиями поступления на государственную службу (абсолютное большинство чиновников служило в гражданских ведомствах) были происхождение, возраст, знания, подданство, «гражданская честь».

Право вступать в гражданскую службу имели потомственные дворяне и сыновья личных дворян, офицеров и чиновников, получивших личное почетное гражданство, сыновья священников, диаконов и церковных причетников православного и армяно-грегорианского исповеданий, а также евангелистическо-лютеранских и реформаторских пасторов, сыновья коммерции советников и купцов первой гильдии, ученых и художников, учителей начальных учебных заведений, канцелярских служителей и фельдшеров и др⁷. Преимущества отдавались отдельным категориям населения, дети которых служили в ведомстве Министерства императорского двора - например, мастеровых и нижних чинов русской армии.

В статье 4 Устава о службе по определению от правительства специально подчеркивалось, что «различие вероисповедания или племени не препятствует определению на службу»⁸. Однако на практике через издание ряда подзаконных актов такие ограничения существовали. Например, лишь в виде исключения могли быть приняты на государственную службу иностранцы. Категорически было запрещено принимать на службу детей рабочих и крестьян, личных почетных граждан и их детей, сыновей, не служивших обер-офицерских детей.

Первая русская революция внесла в эти порядки существенное изменение. Было признано, что все российские подданные, «безразлично от их происхождения, за исключением инородцев», имеют «одинаковые по отношению к государственной службе права, применительно к таковым правам лиц дворянского сословия»⁹.

В первой половине XIX в. не принимались на государственную службу лица женского пола, хотя нигде в законах категорического запрещения не существовало. Здесь главную роль играла историческая традиция. Лишь в ходе реформ 60-70-х годов их стали принимать «по найму» в медицинские учреждения, на почту и телеграф, в учебные заведения. Только с 1889 г. женщинам было разрешено работать на счетно-бухгалтерских и канцелярских должностях¹⁰.

Женщинам запрещалось за время службы вступать в брак, заводить детей и т.п. «Почему девственность чиновниц так волнует начальство?» -недоумевали многочисленные критики¹¹. Только накануне Февральской революции были приняты законодательные акты, разрешающие женщинам занимать низшие должности в ряде министерств.

Законодательство Российской империй устанавливало минимальный возраст для поступления на государственную службу с 14 лет, однако действительной службой (необходимой, кстати, для исчисления в будущем пенсии) она считалась только с 16 лет. Для занятия некоторых должностей устанавливался минимальный возраст в 21 год, 25 и даже 35 лет. Верхнего предела лет в гражданской службе закон не предусматривал.

Лица, не имевшие права поступления на государственную службу по своему происхождению, приобретали его благодаря получению свидетельств об окончании курса в средних или высших учебных заведениях. Окончившие курс учения в гимназиях с особым отличием и награжденные при выпуске золотой или серебряной медалью, а равно студенты духовных семинарий принимались на службу без различия состояния с чином XIV класса Табели о рангах.

Окончившие курс университета с дипломом второй степени в случае поступления на государственную службу утверждались в чине XII класса, первой степени - X класса, имеющие степень магистра - IX класса, доктора V-VIII класса¹².

Условием принятия на государственную службу было обладание гражданской честью. Лица, запятнавшие себя преступлениями или порочным поведением, например, подвергнутые наказанию по суду за преступления и лишенные всех прав состояния, на государственную службу не принимались. Особо подчеркивалось, что священнослужителям, добровольно сложившим с себя духовный сан, запрещалось поступать на службу: священникам в течение 10 лет, диаконам - 6. При лишении сана за неблагочинные поступки и пороки священники не могли быть приняты на службу в течение 20 лет, диаконы - 12.

Наиболее ярко чинопочитание отражалось в титуловании. В начале XX в. такими общими титулами стали: для I и II классов - «Ваше высокопревосходительство», для III и IV классов — «Ваше превосходительство», для V класса — «Ваше высокородие», для VI—VIII классов, — «Ваше высокоблагородие», для IX-XIV классов - «Ваше благородие»¹³.

Все вопросы, касавшиеся определения на службу и должность, увольнения в отставку и перемещений по службе до коллежского асессора включительно, должны были решаться в Комитете о службе гражданских чиновников, а также Инспекторским отделом¹⁴.

Лицо, желающее служить, должно было подать соответствующему начальнику прошение на имя императора. К прошению прилагались свидетельство о рождении и все документы, удостоверявшие звание и права на вступление в службу. Как правило, требовалось, чтобы чин соответствовал должности.

В годы царствования Николая I окончательно установились требования к такому важному документу о прохождении государственной службы, как послужной (формулярный) список. В списке «со всею подробностию» указывались:

1) чин, имя, отчество и фамилия чиновника, занимаемая им должность, возраст, вероисповедание, знаки отличия (если они есть), получаемое содержание;

сословие;
имущественное положение;

4) где получил воспитание, какое учебное заведение окончил, когда
вступил в службу, какие должности и в каких чинах занимал, имел ли особые
отличия по службе, чем награжден;

5) участвовал ли в походах против неприятеля и в чем это выражалось;

6) подвергался ли наказаниям, соединенным с ограничением в
преимуществах по службе (когда и за что именно, по судебным приговорам
или б дисциплинарном порядке);

был ли в отпусках (когда и на какое время, явился ли в срок на свою
службу);
не был ли в отставке;

9) холост или женат; если женат, то на ком, и имеет ли детей и каких именно (дата рождения, имя и где находятся); какого вероисповедания жена и дети¹⁵.

Все сведения в послужных списках должны были основываться на документах, подтверждавших их точность. Всякая ответственность за неточность в списках лежала на подписавших их начальниках. Во избежание ошибок послужной список подписывался чиновником, на которого он был составлен. Увольняемый в отставку служащий получал на руки аттестат, в котором на основании послужного списка подробно отражалась его служба в данном учреждении.

В конце XVIII в. срок прохождения служебной иерархии с XIV по Ш класс Табели о рангах составлял 49 лет. Поэтому высшего чина на государственной службе можно было достичь на склоне карьеры. С целью омоложения кадров в первой половине XIX в. было прекращено пожалование чинов XIII и XI классов, сокращена выслуга лет в некоторых чинах. Окончательно сроки выслуги лет были определены указом от 9 декабря 1856 г. Так, срок выслуги для получения чина с XII по VIII класс составлял по 3 года в каждом чине, с VIII по V класс - 4 года, с V класса - 4 года, с IV класса - 5 лет, с III класса - 10 лет. Все остальное зависело от императора. Нетрудно подсчитать, что путь и по этой лестнице был довольно длительным - 39 лет.

Одновременно с пожалованием нового чина устанавливался срок выслуги (старшинство с такого-то дня). Время, проведенное в отпуске свыше четырех месяцев, в отставке или под судом, из срока выслуги исключалось, но время, проведенное гражданскими и медицинскими чиновниками в плену, считалось действительной службой.

Чиновники в Российской империи всегда были судимы надворными судами, а после 1864 г. - судебными палатами¹⁶. Никто из служащих не мог быть лишен классных чинов, полученных в течение службы, без судебного приговора, одобренного императором. Приобретенные на службе чины сохранялись при отставке или увольнении.

В начале своего царствования Александр III учредил Особое совещание, которое признало необходимым отменить чины, поскольку «они стали явной архаикой, утратившей всякое положительное значение, а лишь стимулируют уродливое чинопочитание, не стесняющийся в средствах карьеризм, приводят в госслужбу людей беспринципных, обладающих вместо необходимых деловых и моральных качеств только неукротимым желанием любым путем выбиться наверх».

Но когда заключение Совещания было разослано на отзыв главам министерств и ведомств, подавляющее большинство министров высказалось против отмены чинов. «Чин-де возвышает его обладателя над прочими подданными, а поскольку он дается за службу государству, то тем самым он укрепляет власть и поднимает ее престиж». Кроме того, в отзывах министров говорилось об опасностях потрясения в умах чиновников при отмене традиционного порядка.

Сопротивление бюрократической корпорации оказалось сильнее. Кастовое сознание чиновников препятствовало приливу в госаппарат «свежей крови». Только СЮ. Витте добился для своего ведомства -Министерства финансов — исключения, получив право принимать сотрудников, в том числе и на достаточно высокие должности, вне зависимости от их чина и происхождения, лишь при условии наличия у них высшего образования¹⁷.

Новая комиссия по совершенствованию гражданской службы была образована в начале царствования Николая II, в 1895 г. Она работала неспешно. Свой доклад она представила лишь через 6 лет, в 1901 г. На сей раз вопрос об отмене чинов даже не был поставлен. По существу, предполагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги, а также восстановить отмененный образовательный ценз для чиновников. Однако для принятия таких мер у правительства не хватило политической воли. Лишь после революции, в 1906 г., был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критерием образования. Канцелярские служители, имевшие среднее образование, относились к первому разряду, не имевшие указанного образования — ко второму¹⁸. Однако концентрация в одном ведомстве всех вопросов, связанных с чиновниками, приводила к ряду неудобств, и прежде всего, значительно увеличила размеры канцелярской переписки. Но сами чины опять сохранились.

Глава II. Специфика государственной службы в России

§1. Материальное положение и права чиновников

С назначением на должность гражданской службы канцелярский служитель или чиновник получал содержание (зарплату), которое состояло из жалованья, столовых денег, квартирных денег или казенной квартиры. Император мог установить особый оклад, что практиковалось в отношении высших должностных лиц. В подобных случаях величина содержания определялась независимо от штатов и чинов и не подлежала «никаким законным ограничениям».

Журнал «Спутник чиновника» провел опрос,
касающийся неравномерной оплаты чиновничьего труда, разной продолжительности рабочего дня по разным канцеляриям, нерегулярности отпусков, произвола в оплате пенсий. Анкеты зафиксировали, что неудовольствие канцелярских служителей вызывали не столько уровень оплаты, сколько произвол в оценке труда и сильная дифференциация в размере жалованья. Оклады российских чиновников не были фиксированными. Жалованье назначалось начальством по трудам и достоинству из сумм, выделяемых на канцелярские расходы.

Существовала огромная разница в окладах высших и низших категорий гражданских служащих. Жалованье губернатора раз в 30 и более превышало жалованье канцелярского служителя. Даже если взять только одно жалование, писал Е. Карнович, то расхождения в оплате труда высших и низших слоев российского чиновничества были самыми большими в мире -десятки тысяч рублей в год у первых и меньше сотни рублей у вторых¹⁹.

На рубеже XIX-XX столетий наиболее высокие оклады, которые устанавливал лично император, получали некоторые члены Государственного совета. Одним из наиболее оплачиваемых министров был министр внутренних дел с жалованьем в 24 480 рублей в год. Его

заместитель (товарищ) получал 15 000 рублей. Директор министерского департамента получал более 8000 рублей в год, что немного превышало жалованье губернатора. Содержание члена Государственной думы после первой русской революции обходилось в 4500 рублей. Чуть меньше получал профессор столичного вуза. Учитель гимназии получал лишь около тысячи рублей, сколько и участковый пристав. Помощник пристава довольствовался 600 рублями. Уездный врач и начальник почтово-телеграфного отделения получали около 500 рублей в год. Жалованье околоточного надзирателя составляло 400 рублей, что приближалось к окладам высококвалифицированных рабочих, особенно железнодорожников²⁰.

Всем служащим жалованье и столовые деньги выдавались с 20-го числа каждого месяца (первое - за истекающий месяц, второе - за месяц вперед). Квартирные деньги выдавались за треть года вперед.

Руководитель учреждения имел право содержать на службе меньше лиц, чем положено по штату. Сэкономленные таким способом деньги он мог использовать на содержание наиболее отличающихся способностями и усердием к службе.

Отправляясь в командировку, чиновник получал следующие пособия:

прогонные деньги,
пособие на подъем и путевые издержки,
суточные деньги,
квартирные деньги. При выезде за пределы Российской империи ему
выдавали заграничный паспорт.

Помимо содержания усердие чиновника поощрялось орденами, назначением аренд, подарками от имени императора, единовременными денежными выдачами. В 1892 г. был образован специальный комитет по наградам чиновников²¹. Вскоре он стал рассматривать вопросы пожалования личного и потомственного гражданства, насаждения почетной формой

одежды, предоставления прав государственной службы лицам, по закону такими правами не пользующимися.

К числу выгод и преимуществ государственной службы с полным основанием можно отнести и особую защиту государством своих служащих. Должностное лицо имело право:

1) на закономерное повиновение своим распоряжениям,

2) право на уважение, соответствующее его положению, как
представителю власти. Закон предполагал, что должностное лицо может
встретить сопротивление в виде насильственных действий или угроз жизни.
Виновному грозило лишение всех прав состояния, ссылка на каторжные
работы на заводах от 4 до 6 лет (в случае вооруженного сопротивления) или
ссылки в Томскую или Тобольскую губернии (при не вооруженном насилии
над чиновником). Если кто-либо удерживал чиновника от законного
исполнения обязанностей угрозами, то такому лицу грозила ссылка в те же
губернии до 2 лет. Если какая-то группа лиц без видимого сопротивления
просто отказывалась выполнять постановления власти, то в зависимости от
степени вины им грозило заключение в смирительном доме на время до 3 лет
или заключение в тюрьме от 6 месяцев до 2 лет²².

Так законодательство Российской империи стремилось путем особой уголовной защиты должностных лиц обеспечить их успешную деятельность.

Государственный служащий имел право на отпуск сроком до 4 месяцев, в том числе с сохранением содержания до 2 месяцев. Вместе с тем отпуск на срок более месяца в гражданской службе мог быть предоставлен не более раза в два года. Если домашние обстоятельства или иные причины (в том числе необходимость длительного лечения) вынуждали отсутствовать более 4 месяцев, то чиновник должен был просить об увольнении с последующим восстановлением на работе. Руководитель учреждения был обязан следить за тем, чтобы на рабочих местах оставалось достаточное

число чиновников и от отпусков не пострадало дело, чтобы несколько чиновников не уходили в отпуск одновременно и чтобы при одновременных просьбах о предоставлении отпусков предпочтение отдавалось старшим. Уволенным в отпуск выдавался билет, в котором указывались чин, имя и фамилия, служба или должность, место проведения отпуска и срок действительности данного билета. Если чиновник без уважительной причины не являлся из отпуска, то из его содержания вычиталась сумма за просроченное время. Если чиновник не возвращался на рабочее место свыше 4 месяцев, то подлежал увольнению. Уважительными причинами задержки в отпуске признавались: болезнь, арест, начало военных действий и в силу этого невозможность прибытия на службу вовремя (в том числе нахождение в плену), стихийное бедствие, смерть кого-либо из родителей или управляющего имением и другие столь же чрезвычайные обстоятельства.

Чиновник в любое время года мог просить об увольнении от должности и от службы. Если он был избран в Государственную думу, то обязан был оставить занимаемую должность. Однако он должен был передать по акту все свои дела преемнику или тому, кого укажет соответствующий начальник. Только после этого данный чиновник мог покинуть место службы. Все просьбы об увольнении подавались на имя императора. Чиновнику могло быть разрешено носить в отставке гражданский мундир²³.

К числу весьма немаловажных преимуществ государственной службы относилось получение пенсии, которое регулировалось Общим уставом о пенсиях и единовременных пособиях по гражданским ведомствам. Основанием выплаты пенсий становился тот факт, что ко времени прекращения службы в большинстве случаев должностные лица достигали того возраста, в котором уже каким-либо иным способом содержать себя и свою семью они уже не могли. Во второй половине XIX в. и особенно в начале XX в. абсолютное большинство чиновников помимо содержания по службе иных источников дохода не имели и, более того, фактически не имели, кроме квартиры или дома, недвижимого имущества.

Государственная служба в России в XIX веке 📙 Курсовая → 🆔 62167