Государственная служба в Республике Казахстан

Введение

 

Актуальность данной темы заключается в том, что в  настоящее время широко обсуждается в научных кругах, на страницах монографий, учебных пособий, выходит масса законов и подзаконных нормативных правовых актов. Это связанно с новыми подходами к пониманию и месте государственной службы в современном казахстанском государстве, а также с реформами проводящимися в данном направлении.

Государство, являясь  особой организацией публичной политической власти господствующего класса (социальной группы, блока классовых сил всего народа), имеет свои задачи и функции.

Эти задачи и функции  практически реализуются посредством  конкретных действий личного состава, находящегося на службе у государства - государственных служащих. Государство  приобретает реальность и силу именно в этих кадрах в контингенте его служащих. Задачи и функции государства становятся, при их практической реализации, задачами и функциями набранных государством, служащих. От государственных служащих зависит работа государства.

Государственная служба продолжает и завершает организацию механизма государства, делая её готовой и пригодной к практической реализации задач и функций государства. В каждое звено государственного механизма служба вносит жизнь, комплекс мер, средств, форм и методов для реальной, практической деятельности. В становлении государственности любого вида государственная служба выступает в качестве первейшего организационного средства выполнения государством своих целей.

В структуре государственной  службы различаются чётко две  стороны, две группы отношений: организация государственной службы её подготовка и служебная деятельность, осуществление каждым служащим и всеми ими вместе своих служебных практических полномочий.

Организация государственной  службы означает её формирование для  деятельности и включает большоё круг вопросов: установление должностных наименований и определение полномочий по каждой должности, выработка правил поступления на государственную службу, подготовка кадров и повышение их квалификации, правила продвижения по службе, применения мер поощрения и мер дисциплинарной и иной ответственности, правил прохождения службы и прекращения служебных отношений и некоторые другие правила. Это большая область отношений связанная с кадрами и имеющая подготовительные цели для практической деятельности.

Другая сторона государственной  службы - это практическая деятельность государственных служащих по реализации порученных им полномочий.

Каждый служащий занимает должность, определяющую объём его  полномочий, которые и подлежат реализации. Со стороны материального содержания эти полномочия весьма разнообразны (в сфере властной деятельности, исполнительной, в правосудии и т.д.), разнообразны они и по правовым формам своей реализации (составление документов, работа с ними, приём лиц, рассмотрение жалоб и т.д.).

Государственная служба представляет собой один из правовых институтов, нормы которого регулируют обе стороны государственной  службы (организацию государственной  службы и осуществление государственными служащими практических полномочий). Как правовой институт государственная служба объединяет нормы различных отраслей права.

Объект исследования – государственная служба РК.

Целью исследования является изучение государственной службы в Республике Казахстан.

Предмет исследования –  развитие государственной службы РК.

Исходя из этого были поставлены задачи: изучить общетеоретические  основы государственной службы в  Казахстане; раскрыть права и обязанности  государственных служащих; анализировать состояние и перспективы системы государственной службы.

Структура: работа состоит  из введения, четырех глав, заключения и списка использованной литературы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 Понятие, виды и  принципы государственной службы

 

1.1 Понятие государственной  службы в Республике Казахстан

 

Традиционно советская государственная служба рассматривалась как особый вид государственной деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства и оплачиваемая им.

При таком подходе  к определению государственной службы, выделяются, с одной стороны задачи и функции государства, которые оно выполняет в лице государственных органов и служащих, а с другой - трудовая деятельность по осуществлению данных функций и решению конкретных задач.

Необходимость создания государственной службы и её правого регулирования обусловлена самим существованием государства с его задачами и функциями, а также потребностью в организации кадрового потенциала государственных органов (законодательной, исполнительной и судебной власти). Именно служащие действуют как персонал в многочисленных структурах государственных органов, учреждений и организаций, внутри институтов управляющей и управляемой систем; именно их компетентность определяет реальное использование возможностей управления с целью установления требуемого правового порядка в государстве и обществе.

Государственная служба - это публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти. С  точки же зрения традиционной теории, под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях.

В самом широком теоретическом  понимании государственная служба - это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практической деятельности всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета (т.е. от государства в лице его органов и подразделений) и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов, администрацию государственных (казённых) предприятий. Алёхин А.П. и Козлов Ю.М. сводят понимание государственной службы в широком смысле к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, учреждениях, иных организациях; государственная служба в узком смысле, по мнению этих авторов, состоит в выполнении служащими своих обязанностей только в государственных органах. Традиционным в научной литературе стало определение государственной службы, данное Манохиным В.М.: «государственная служба представляет собой одну из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства».

Лазарев Б.Ю. определяет государственную службу как «…служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач функций государства в государственных органах» [5].

С точки зрения современного законодателя, государственная служба в РК - это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими органов государственной власти РК и субъектов РК компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных нормативных актах.

Государственная служба - деятельность государственных служащих в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и функций государственной власти. В этом определении можно выделить следующие аспекты:

1) государственная служба  представляет собой профессиональную  деятельность, т.е. деятельность являющуюся для государственного служащего профессией и, как правило, она связанна с выполнением им в качестве основного вида деятельности специальных полномочий;

2) в рамках осуществляемой  деятельности происходит реализация  компетенции государственных органов;

3) эта деятельность  направлена на обеспечение функционирования  государственных органов; 

4) такая деятельность  представляет собой исполнение  должностных обязанностей, т.е. в  данном случае очевиден личностный  аспект понятия государственной  службы, так как обязанности принадлежат не государственной службе, не должности, а самому государственному служащему.

Итак, легальное истолкование понятия государственной службы позволяет утверждать, что государственная  служба - это профессиональная деятельность служащих в государственных органах представительной, исполнительной и судебной власти.

Таким образом, в соответствии с действующим законодательством  в практически функциональном смысле государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов представительной исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства.

Общими признаками государственной  службы являются:

1) замещение служащих  государственной должности государственной  службы, предусмотренных штатным  расписанием государственного органа;

2) исполнение полномочий  государственного органа, специфических  должностных обязанностей с установлением  служащему денежного содержания.

1.2 Принципы государственной  службы

 

Принципы государственной  службы это основополагающие идеи, установления выражающие объективные  закономерности и определяющие научно - обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующих в системе государственной службы.

Принципы государственной  службы обуславливают значимость, законность и социальную ценность отношений, возникающих  в системе государственной службы. «Отсутствие правовых принципов государственной службы влечёт за собой появление в ней элементов произвольности, бюрократизма, неорганизованности, беззакония, несправедливости и безнравственности» [8].

Принципы государственной  службы - это субъективное понятие. Они формулируются человеком (законодателем) исходи из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране базируются на основных положениях правовой системы с учётом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства.

Принципы современной государственной службы закрепляются в различных законодательных и других нормативных правовых актах: Конституции РК, и других законах, указах Президента РК, постановлениях Правительства РК, конституциях уставах и иных законодательных и нормативных актах субъектов РК. Они реализуются государственными служащими посредствам их практических действий. Принципы государственной службы, установление в Законе РК «О государственной службе», являются моделью для всех других законодательных и иных нормативных правовых актов, которые также определяют систему принципов публичной службы.

Принципы государственной  службы можно подразделить на конституционные  и организационные.

Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции  РК, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 Состояние и перспективы  системы государственной службы РК

 

2.1 Состояние системы государственной службы на современном этапе

 

В результате проведенных  институциональных реформ и законодательных  нововведений, направленных на формирование современной системы государственного управления, общий характер и отдельные черты государственной службы претерпели существенные изменения.

Казахстанская система  государственной службы явилась  сочетанием передового опыта зарубежных государств, а также национальных традиций    управленческой культуры. Вместе с тем, внедрение новых принципов функционирования системы государственной службы не всегда осуществлялось успешно и сопровождалось определенными трудностями.

Состояние государственной службы, во многом, обуславливалось ее структурными и функциональными преобразованиями, которые определили общую характеристику данного института и наличие у него проблемных аспектов развития.

 

 

2.2 Общая характеристика казахстанской системы государственной службы

 

Состояние системы государственной  службы характеризуется  динамичностью  осуществленных реформ в этой области. В результате, казахстанская система  государственной службы обладает следующими основными характеристиками:

• разделение системы государственной службы на политическую и административную;
• утверждение принципов меритократии при отборе и продвижении государственного служащего;
• внедрение конкурсно-карьерной модели в систему государственной службы;
• использование новых технологий в процессе управления и мониторинга кадров;
• наличие механизмов стимулирования постоянного обучения государственных служащих;
• разработка и внедрение информационной системы «электронное Правительство».

 

Первое. Систему государственной  службы составили политическая государственная служба и административная государственная служба.

Разделение государственных служащих на политических и административных, в определенной степени, обеспечило политическую нейтральность и стабильность карьеры административных государственных служащих, что позитивно повлияло на их профессиональную деятельность.

В тоже время, существенно нивелировалась возможность отрицательного воздействия  политических процессов на государственный  аппарат, поскольку  из-за практики многоуровневых  политических назначений, смена руководителя одного ведомства, как правило, приводила к смене всей «команды» и необоснованному увольнению большинства профессиональных кадров. Вследствие этого отсутствовали стимулы для совершенствования профессиональных качеств, наблюдалась высокая текучесть кадров.

К тому же следует заметить, что  в странах с развитой системой государственной службы бесперебойное  функционирование системы государственного управления обеспечивается именно административными (профессиональными) государственными служащими, поскольку выявлена прямая взаимосвязь между уровнем политизации государственного аппарата и его  дееспособностью.

Таким образом, разделение государственных  служащих на политических и административных позволило гарантировать правовую защиту административных служащих при смене политических руководителей.

Второе. Система государственной  службы была основана на принципах  меритократии, что предполагает отбор  и карьерное продвижение государственного служащего с учетом его личных заслуг и деловых качеств. Система меритократии включает в себя следующие основные принципы:

• равная оплата труда за равнозначную работу;
• постоянное обучение и повышение квалификации;
• поощрение государственных служащих, показывающих высокую результативность, коррекция деятельности тех, кто не в полной мере справляется с задачами, и увольнение служащих, деятельность которых не удовлетворительна;
• правовая и социальная защищенность;
• обязательный конкурсный отбор.

Эта мера была  направлена, прежде всего, на  установление приоритета профессиональных качеств государственного служащего. В целом, принципы меритократии повысили эффективность управления кадровыми ресурсами на государственной службе.

Третье. Переход на конкурсно-карьерную  модель государственной службы обуславливался распространением негативных последствий действовавшей патронажной системой отбора и карьерного продвижения. Патронажная система отбора и продвижения основывалась, прежде всего, на принципе личной преданности, родственных или дружеских связях государственных служащих, что значительно снижало уровень профессионализма кадрового состава.

Смешанная модель предполагала реализацию принципа равного доступа граждан  к административной службе посредством  конкурсного отбора, с одной стороны, и внедрение карьерной (позиционной) модели для политических государственных служащих, с другой.

Таким образом, с учетом условий  переходного периода и особенностей  общественно-политических условий  была заложена казахстанская модель, которая сочетала некоторые элементы карьерной и конкурсной системы государственной службы.

Четвертое. Модернизация механизмов управления кадрами. Система управления кадрами совершенствуется внедрением передовых технологий. В частности, была разработана информационная система  управления кадрами (ИСУК),  которая объединила воедино компьютерные сети кадровых служб центральных и местных государственных органов. Данная единая сеть позволила проводить оперативный мониторинг кадрового резерва государственной службы.

Также начала действовать система  кадрового резерва. Следует отметить, что если ранее Агентство по делам государственной службы формировало кадровый резерв исключительно из административных государственных служащих, то согласно новым правилам в ведение Администрации Президента перешло формирование кадрового резерва из числа политических государственных служащих. Данная мера, в определенной степени, демократизирует систему рекрутирования в государственную политическую элиту, расширяет ее каналы и придает ей более открытый характер.

Пятое. Организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих также была приведена в соответствие с новыми реалиями и задачами, поскольку одним из принципов казахстанской государственной службы является непрерывность повышения квалификации государственного служащего. Данная задача осуществляется посредством:

учебы в Академии государственного управления, которую планируется  преобразовать в Национальную школу  управления по примеру Объединенного  Венского института и Евразийского центра обучения;

международного сотрудничества. Осуществляется направление казахстанских  государственных служащих в ведущие  учебные заведения мира в рамках зарубежных образовательных программ;

привлечения на государственную  службу стипендиатов президентской  программы «Болашак».

Шестое. Разработка и  внедрение информационной системы  «электронное Правительство».

Еще одной спецификой казахстанской системы государственной  службы является построение полноценного информационного общества посредством  коммуникационной системы «электронное Правительство». Данная информационная система нацелена на:

• обеспечение граждан и организаций оперативным и качественным доступом к государственным услугам;
• минимизацию непосредственного контакта населения с государственными служащими;
• повышение эффективности функционирования государственных органов посредством широкого использования информационных технологий;
• оптимизацию государственного аппарата и повышение его мобильности и гибкости;
• модернизацию системы государственного управления.

Таким образом, практика внедрения передовых принципов государственной службы продемонстрировала необходимость дальнейшего совершенствования приобретенного позитивного опыта.

 

 

2.3 Проблемные аспекты развития системы государственной службы

 

Процесс развития системы  государственной службы характеризуется не только положительной динамикой, но и наличием определенных проблем объективного характера. Таковыми могут считаться:

• проблемы демократизации системы государственной службы и  взаимодействия с институтами гражданского общества;
• проблемы ответственности государственных служащих и борьбы с коррупцией в государственных органах;
• проблемы стабилизации и дальнейшей оптимизации государственного аппарата;
• недостаточная технологизация процесса оказания государственных услуг.

Первое. Проблемы демократизации системы государственной службы и взаимодействия с институтами гражданского общества.

Необходимо отметить, что уполномоченным органом принимались  определенные шаги по демократизации функционирования государственной  службы. По инициативе государственных служащих было образовано республиканское общественное объединение «Ассоциация содействия государственной службе Казахстана».

Данный институт гражданского общества был нацелен на установление конструктивного диалога между  населением и государственными органами, осуществление общественного мониторинга и оценки исполнения законодательства касающегося государственной службы, а также для реализации мер по предупреждению коррупции. В тоже время, нельзя сказать что, деятельность данной Ассоциации носила системный характер, что выразилось в отсутствии существенных практических результатов.

Несмотря на положительные  сдвиги на данном направлении следует  признать, что система государственной  службы еще не полностью соответствует  мировым стандартам.

Во-первых, перед системой государственной службы сохранилась  задача усиления гласности при осуществлении  должностных полномочий, транспарентности и подконтрольности профессиональной деятельности государственных служащих структурам гражданского общества.

Во-вторых, должна быть продолжена работа по передаче части государственных  функций частному сектору в конкурентную среду путем расширения реализации через сети НПО государственного социального заказа. Тем самым, будет  углубляться и расширятся взаимодействие государства и гражданского общества посредством передачи несвойственных государству функций в гражданский сектор.

Второе. Проблемы усиления ответственности государственных  служащих и борьбы с коррупцией в  государственных органах.

Меры по повышению  ответственности и борьбе с коррупцией в государственных органах принимались на протяжении всего периода становления системы государственного управления. Однако данные меры, зачастую, носили эпизодический характер, и в практическом плане их результативность оставалась на низком уровне.

В рамках проведения антикоррупционной  политики был принят ряд профилактических мер.

Одним из механизмов предупреждении коррупции стало внедрение института  ротации политических государственных  служащих, поскольку была выявлена негативная тенденция сращивания высших должностных лиц с представителями финансово-промышленных групп или организованной преступности. Ротация политических государственных служащих способствует существенному сокращению и воспрепятствованию установления прочных связей должностных лиц с криминальными элементами и бизнес-структурами.

Разработаны и утверждены Кодекс чести государственных служащих и Книга контроля этики государственных  служащих. Прежде всего, эти меры были направлены на повышение нравственности и моральной ответственности государственных служащих. Однако в практической реализации нельзя сказать, что принятые меры позволили повысить требовательность государственных служащих к себе и  определенно повлиять на усиление качества и результативности их деятельности.

Практически, во всех государственных  органах ввели телефоны доверия, которые позволили гражданам  сообщать о фактах или попытках неправомерных  действий государственных служащих. Тем не менее, не наблюдалось резкого  повышения активности граждан по поводу злоупотребления служебными полномочиями государственных служащих. Это связано, прежде всего, с малой информированностью населения о наличии подобных телефонов доверия, пассивностью самих граждан и их неверием в эффективность данных мер.

Приняты меры по дальнейшему совершенствованию структуры и деятельности дисциплинарных советов и комиссий. В частности, переподчинение дисциплинарных советов от областных акимов к Центральному аппарату Агентства по делам государственной службы повысило уровень объективности дисциплинарных советов.

Вместе с тем, как  показала практика, обозначилась проблема снижения качества проверок дисциплинарных советов в связи с требованием  увеличения их количества.

В тоже время, сохранилось  воздействие отрицательных факторов, которые создавали благоприятные условия для распространения коррупции по всей вертикали государственной власти. К таковым относятся:

• наличие противоречия в законодательных нормах;
• усложнение административных процедур;
• низкий уровень заработной платы и социальной защищенности государственных служащих;
• отсутствие действенной системы гражданского контроля.

Третье. Проблемы стабилизации и дальнейшей оптимизации государственного аппарата.

Динамичные социально-экономические  и общественно-политические процессы требовали новых государственных механизмов и институтов управления, соответствующих новым реалиям и стратегическим целям и задачам развития страны. Вследствие чего процессы реорганизации, ликвидации и учреждения новых государственных структур стали неотъемлемой частью эволюции системы государственного управления.

В тоже время, реорганизации, расформирование и образование  новых государственных органов  отрицательно сказывались на межведомственной координации, что в какой-то степени  дезорганизовывало систему государственного управления в целом.

Оптимизация государственного аппарата проводилась по принципу нахождения оптимального соотношения объема возложенных  задач и возможности оперативного и эффективного их решения.

Перекосы в вопросах оптимального соответствия ответственности и полномочий государственных служащих привели к неэффективному функционированию и системы государственного управления.

Вместе с тем, поскольку  государственный аппарат остается громоздким, возрастает потребность  в дальнейшей его оптимизации, что  приведет к реорганизациям действующих структур, ликвидации неэффективных и/или неактуальных ведомств, и созданию новых более адекватных к требованиям времени государственных органов. В связи с чем следует разработать механизмы перманентного межведомственного взаимодействия.

Четвертое. Недостаточная  технологизация процесса оказания государственных  услуг.

Медленными темпами  идет процесс внедрения автоматизированной системы «электронное Правительство», что обуславливается недостаточным  оснащением информационно-коммуникационной инфраструктурой центральных государственных органов. На местах процесс автоматизации оказания государственных услуг населению затягивается еще больше, поскольку сказывается нехватка квалифицированных специалистов на местных уровнях, недоступность информационных технологий для большинства населения и технологическая неразвитость компьютерных сетей в местных органах власти.