Государственная служба в Казахстане: исторический опыт развития

Министерство  образования и науки Республики Казахстан

Алматинский Технологический Университет 
 
 
 
 

КУРСОВАЯ  РАБОТА:

Государственная служба в Казахстане: исторический опыт развития. 
 
 
 
 
 
 

Подготовил: ст-т гр.ТММП 08-2 Искакова А

Проверил: 
 
 

Алматы 2011

Содержание 
 

ГЛАВА 1 Введение

ГЛАВА 2 Анализ текущей ситуации

ГЛАВА 3 Заключение

Список использованной литературы 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

   Глава:1

   Введение

   В Казахстане, за последние десятилетия, достигнуты определенные успехи в реформировании государственной службы, создана  законодательная база, определены статус, права и обязанности государственных  служащих, регламентированы полномочия государственных органов. Так же, в этот же период, социологическая  наука Казахстана получила свое активное развитие в период формирования демократических  основ и зарождения гражданского общества. Вместе с тем, развитие любого общества в эпоху глобальных трансформаций, изменение условий и требований нынешнего дня, требуют оценки возможностей изменения во взаимоотношениях государства  и граждан в целях более  эффективного и качественного повышения  уровня жизни населения.

   Создание  эффективного и профессионального  правительства является одним из приоритетных направлений Стратегии  развития Казахстана до 2030 г. Работа посвящена  исследованию становления казахстанской  модели государственной службы на региональном уровне в условиях модернизации казахстанского общества. В работе исследуется региональные особенности реформирования государственной  службы в процессе политической модернизации Казахстана, анализируется зарубежный опыт функционирования этой системы, приводится сопоставление с российским опытом реформ в этой области предлагаются конкретные рекомендации по совершенствованию реформирования системы государственной службы в Казахстане с учетом исторического опыта государственного управления.

   Заславская  Т.И. О движущих силах трансформации  общества // Общество и экономика. №6, 2003.с.65.

   2 Указ  Президента Казахстана "О дальнейших  мерах по реализации Стратегии  развития Казахстана до 2030 года", 1997.  Действенность государственной  власти и управления в целом  не может быть обеспечена в  полной мере без совершенствования системы государственной службы в Казахстане. Структурные изменения в общественных отношениях, вызванные трансформацией политической, социальной, экономической и культурной подсистем общества стали предметом социологических исследований. Взятые страной новые направления развития дают предпосылки развитию прикладной специфики этой науки. Происходящие политические, экономические и социальные преобразования в стране требуют повышения эффективности управленческой деятельности, особенно в местных исполнительных органах в связи с передачей полномочий с центральных в местные органы, привлечению на государственную службу в местные исполнительные органы высококвалифицированных специалистов.

   Сказанное дает основание для вывода о том, что основа и главные направления  административной реформирования государственной  службы в Республике Казахстан должны быть воплощены в разрабатываемой  властями Новой концепции кадровой политики государственной службы, с  учетом последних достижений в таких  научных отраслях как социология, политология, государственное и муниципальное управление.

   В процессе политической модернизации Казахстана содержание этого понятия «модернизация» трансформируется в новый, качественный уровень развития страны. Модернизация фактически распространилась на все  без исключения сферы: политику, экономику, социальную жизнь нашей республики, ее результатом должно стать продвижение  Казахстана в сообщество конкурентоспособных  стран мира и повышение благосостояния народа. Для быстрой адаптации  к постоянно изменяющимся социально-экономическим  условиям и новым функциональным потребностям, существует необходимость  дальнейшего совершенствования  системы государственного управления.

   Одним из важнейших факторов определения  конкурентоспособности государства  является состояние и эффективность  деятельности государственных институтов страны. Но экономика будет конкурентоспособной, если, в современных условиях, политические институты страны обеспечивают ее устойчивый экономический рост. Укрепление государственных институтов и всех уровней власти является стратегической задачей государственного управления. Невозможно осуществлять регулярное управление страной лишь путем непосредственного народного волеизъявления, поэтому основные функции осуществляются государственными органами в лице работающих в них служащих. В этом плане исследование реформирования системы государственной службы, определение путей ее совершенствования в формате современных политических процессов, происходящих в стране, несомненно, являются актуальными.

   За  прошедшие годы, с момента обретения  независимости, структура органов  государственного управления Казахстана претерпела значительные изменения.

   В декабре 1991г. Казахская ССР провозгласила  независимость и стала Республикой  Казахстан. Год спустя молодое государство  установило основополагающие принципы своего суверенного развития. В последствии  эти принципы были закреплены в Конституциях 1993 и 1995 годов.  
Проводимые в тот период организационные перестройки охватывали практически все уровни государственного управления. Основная их цель заключалась в обеспечении ускоренного внедрения рыночных форм и методов управления, создании собственных институтов государственного управления. Однако увеличение количества организационных преобразований в системе государственного управления Республики Казахстан, как показала практика, нередко приводило к таким нежелательным последствиям, как: нарушение преемственности в деятельности государственной службы, высокой текучести кадров в сферу бизнеса, потере престижа государственной службы и как следствие, проблеме поиска и подготовки высококвалифицированных кадров. Другими словами, система государственного управления и госслужбы в тот период кардинально не менялась, воспроизводя себя заново с каждой новой реорганизацией, что существенно снижало эффективность принятых решений.  
     Адаптация к новым реалиям потребовала повысить качественный состав государственной службы. Отметим, что в период 1992-1994гг. отсутствовали законодательные положения о принципах функционирования госслужбы, поэтому на практике сосуществовали принципы постепенного номенклатурного продвижения, и быстрая карьера по причине неофициального патронажа, и принятия на государственную службу с учетом профессиональных требований. 
    Началом институциализации системы государственной службы в Казахстане явился Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу Закона, от 26 декабря 1995 года №2730 «О государственной службе». В нем были определены основы организации государственной службы в республике, правовое положение государственных служащих, их социальной защищенности и регулирования отношений в сфере государственной службы. 
    Во главу угла Указом ставилась задача исполнения государственных функций государственными служащими, исходя из принципа верховенства закона и единства государственной службы, несмотря на разделение власти.  
В соответствии с нормами Конституции 1995 года, в государственных органах и их аппаратах не допускалось создание организаций политических партий. Государственные служащие при исполнении должностных обязанностей должны были руководствоваться требованиями законодательства и не быть связанными решениями политических партий, общественных объединении и их органов. Данная мера была введена для предотвращения политизации государственной службы и направлена на защиту интересов государства. Однако в целом Указ сохранил пережитки партийно-номенклатурной системы, поэтому государственная служба не могла соответствовать темпам и уровню реформированности экономики того периода. Необходимость реформирования прежней системы управления при движении к демократическому обществу и рыночным отношениям, во многом обусловливалась и тем, что органы государственного управления, при сохранении прежних функций, недостаточно четкого разграничения полномочий и ответственности, как по вертикали, так и по горизонтали, с соответствующим штатом сотрудников, сохранившие прежние методы управления человеческими ресурсами, могли бы стать тормозом в проведении социально-экономических преобразований, и обременительны для налогоплательщиков. Но главным недостатком системы госуправления была излишняя политизация и идеологическая зашоренность кадров, которые были адекватны тоталитарной системе, и не могли соответствовать новым условиям. В результате это приводило к тому, что чиновники предоставляли гражданам Республики услуги низкого качества. Все большая часть населения находила государственную службу неэффективной, коррумпированной и забюрократизированной. Такое положение стало подрывать доверие населения к проводимым реформам и в целом к институтам государства.

   В этих условиях дальнейшие пути реформы государственной  службы нашли отражение в 1997 году в Послании Президента страны Н.А.Назарбаева народу Казахстана «Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев» - Стратегия развития «Казахстан 2030». В нем особо выделен 7 приоритет «Профессиональное правительство», определивший основные направления реформы, охватывавшие как институциональные аспекты, так и вопросы совершенствования госслужбы и поставлена задача: «создать для Казахстана эффективную, современную государственную службу и структуру управления, которая была бы оптимальной для рыночной экономики; сформировать правительство, способное реализовать приоритетные цели; построить государство, стоящее на страже национальных интересов…».

   Для реализации этих задач Указом Президента 18 сентября 1998 года было создано Агентство Республики Казахстан по делам государственной  службы как уполномоченный орган  в данной сфере. Создание Агентства  явилось институциональным оформлением административной реформы. 
Благодаря этому в кратчайшие сроки был принят в новой редакции Закон «О государственной службе», разработанный Агентством и подписанного Главой государства 23 июля 1999 года. Основная цель Закона – правовое обеспечение реформирования государственной службы, направленное на повышение профессионализма государственных служащих, их социальной защищенности. Казахстанская модель государственной службы построена на принципах меритократии (личных заслуг), которая в свою очередь базируется на приеме на государственную службу из всех сегментов общества, через конкурсный отбор; казахстанского патриотизма; разделении должностей на политические и административные; на равной оплате труда за выполнение равнозначной работы; на стимулировании профессионального роста государственных служащих; соблюдения этических норм. К самым радикальным нововведениям можно отнести введение конкурсного отбора для административных государственных служащих и установление квалификационных требований к каждой административной должности. Впервые типовые квалификационные требования были разработаны 30 декабря 1999 года, в них предъявлялись требования только лишь к уровню образования и стажу государственной службы. В настоящее время типовые квалификационные требования предъявляются как к уровню профессионального образования, так и к стажу государственной службы с учетом стажа работы на нижестоящих должностях, опыту работы в областях соответствующих функциональным обязанностям конкретной должности.  

   Реформа государственной службы – это  одна из сфер административно-политической жизни Казахстана, где заметен  существенный прогресс в сфере законодательства и правового регулирования этой области. К позитиву относится наличие  законодательной и концептуальной базы по совершенствованию государственной  службы. К числу необходимых и  прогрессивных новшеств относятся  также нормативные акты по правовой защите административных государственных  служащих, меры антикоррупционного характера, утверждение требований к морально-нравственному  облику государственных служащих.

   14 апреля 2005г. Указом Президента образованы Дисциплинарные советы Агентства в областях, городах Астане и Алматы, с упразднением Диссоветов в областях, городах Астане и Алматы. Так, Диссоветы теперь могут проводить инициативные и плановые проверки, субъектами их проверок являются служащие высокого ранга, например заместители акимов областей. В целях исключения келейности заседаний Диссоветов в их работе принимают участие представители местной общественности и СМИ.  
8 июля 2005 г. был принят Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан «О государственной службе».

   Данный  Закон предусматривает запрет для  лиц, совершивших коррупционное  преступление, поступать на государственную  службу. Все лица, осужденные за совершение коррупционных преступлений, никогда  не смогут поступить на государственную  службу. Для того, чтобы вопросы  снятия дисциплинарных взысканий с  административных государственных  служащих за совершение коррупционных  правонарушений были достаточно объективными и подконтрольными, предусматривается  наделение Агентства по делам  госслужбы полномочием по согласованию досрочного снятия указанных взысканий.

   Законом предусмотрена норма, согласно которой  госслужащие, имеющие дисциплинарные взыскания за коррупционные правонарушения не смогут занимать должности в порядке перевода до снятия или погашения этих взысканий в установленном порядке.

   Также одним из нововведений в Законе является внедрение института ротации  политических госслужащих, что на уровне непосредственного оказания государственных  услуг населению и организациям является эффективным инструментом предупреждения коррупции. Периодическая  ротация определенной категории  кадров с целью смены подконтрольной чиновнику юрисдикции позволяет  снизить опасность установления патронажных отношений между  государственными чиновниками и потребителями их услуг.

   Агентством  РК по делам государственной службы также были разработаны нормативно-правовые акты, направленные на совершенствование  системы обучения госслужащих РК.  
Так, Указом Президента РК от 11 октября 2004 г. №1457 утверждены Правила переподготовки и повышения квалификации государственных служащих РК, которыми впервые предусматривается повышение квалификации за рубежом.

   В соответствии с Указом разработаны приказы  Председателя Агентства «Об утверждении  Правил организации переподготовки и повышения квалификации государственных  служащих Республики Казахстан в  Академии государственной службы при  Президенте Республики Казахстан, региональных центрах переподготовки и повышения  квалификации государственных служащих, других организациях образования», регламентирующий порядок переподготовки и повышения  квалификации госслужащих центрального и регионального уровней; «Об  утверждении Правил проведения конкурса по отбору государственных служащих, направляемых на повышение квалификации за рубеж», в котором расписан механизм направления госслужащих на обучение за рубеж; постановление Правительства  РК «Об утверждении Типового положения  о Региональном центре переподготовки и повышения квалификации государственных служащих».

   Также приказом Председателя Агентства утвержден  «Республиканский перечень программ повышения  квалификации за рубежом для государственных  служащих Республики Казахстан на 2005 год», составленный с учётом потребностей центральных и местных государственных органов.

   В целях  реализации вышеуказанного Указа, достигнута договоренность с ведущими зарубежными  учебными заведениями, в частности, с Йельским университетом (США), Национальной школой государственного управления Франции (ENA), Потсдамским университетом Германии, Школой государственного управления им. Дж. Кеннеди Гарвардского университета (США) по организации обучения для  государственных служащих Республики Казахстан.

   Указом  Президента в мае 2005 г. реорганизованы Академия государственной службы при  Президенте Республики Казахстан, Судебная академия при Верховном суде и  Дипломатическая академия республиканского государственного казённого предприятия  «Евразийский национальный университет  им.Л.Гумилёва» путём слияния  в государственное учреждение «Академия  государственного управления при Президенте Республики Казахстан». На базе Академии образованы несколько Институтов и  научно-исследовательских центров, в т.ч. Институт правосудия, на базе которого будет организовано повышение  квалификации судей, прокуроров и адвокатов. В Академии государственного управления и Региональных центрах переподготовки и повышения квалификации государственных  служащих реализуется новая структура  обучения: сроком до 6 недель - курсы  по программе переподготовки для  впервые принятых на госслужбу и  назначенных на руководящую должность; сроком от 3 дней до 2 недель – курсы по программе повышения квалификации госслужащих. 
 

   Глава 2

   Анализ  текущей ситуации

   Говоря  о нынешнем состоянии государственной  службы, необходимо отметить, что благодаря  политической воле Главы государства  за короткое время в Казахстане была успешно осуществлена реформа государственной  службы, которая кардинально изменила принципы кадровой работы в сфере  государственного управления. Успех  реформы государственной службы в Казахстане стал возможен благодаря  целенаправленной политике руководства  страны и институциальному оформлению реформы государственной службы.

   Казахстанский опыт реформирования государственной  службы свидетельствует, что успех  в такой сложной сфере невозможен без следующих условий:

 
1) Необходима политическая воля  руководства страны и решимость  на проведение реформы;  
 
2) Эта работа должна вестись на основе глубоко продуманных стратегических планов, обеспечена соответствующими нормативной правовой базой, материальными и человеческими ресурсами; 
 
3) Необходим специализированный орган, который возьмет на себя роль двигателя реформ системы государственной службы; 
 
4) Наличие высокопрофессиональных специалистов, патриотов своей Родины, творчески применяющих передовые идеи к условиям Казахстана, учитывающих ментальность народа и традиции государственного управления при внедрении принципов демократии в сферу государственной службы.Сущность проводимых в Казахстане преобразований - переход к новой, более эффективной модели развития общества, сочетающей в себе лучшие достижения мировой цивилизации с самобытными национальными формами. Процессы реформирования государственной службы в Казахстане соответствуют основным направлениям трансформации – становлению рыночной системы и созданию демократического порядка.

   Учитывая, что демократические процессы не должны приводить к потере управляемости  государством, важно соблюдать баланс между легитимностью демократии и эффективностью государственного управления. Одним из основных условий  достижения этой цели является создание эффективной системы государственной  службы с четко разграниченными  функциями между всеми уровнями власти. В противном случае отставание реформ в системе госуправления  от политических и экономических  изменений в стране может стать  непреодолимой преградой на пути развития Казахстана.

   Основной  проблемой для развития местного управления в Казахстане является высокая  концентрация государственных управленческих функций, полномочий и ресурсов на республиканском  и областном уровнях государственного управления.

   Исследование  и разработка проблем реформирования государственной службы особенно важна  в свете происходящей политической модернизации Республики Казахстан. Кроме  того, существующие недостатки в работе государственной службы, бюрократическое  усложнение принципиально важных, и  требующих быстрого решения вопросов, развитие коррупции привело к  несоответствию современной системы  госслужбы экономическому уровню развития страны. Происходящая в республике административная реформа отстает  от политических и экономических  преобразований. Объявленная Правительством последняя реформа в 2006 году продолжается и его некоторые основные цели еще недостигнуты. В настоящее время актуальной стала потребность создания принципиально новой системы, способной влиять на политические и обеспечить контролирование экономических процессов в стране.

   Выступая 17 июня 2008 г. на международной конференции  по вопросам государственной службы, Президент Республики Казахстан H.A. Назарбаев отметил необходимость  выстраивания качественно новой  модели государственного управления, где во главу угла будут поставлены интересы потребителей государственных  услуг: «Надо пересмотреть принципы государственной службы, в ее основе должны лежать Меритократия, Честность, Эффективность. Сочетание сильной  политической воли и этих принципов, тщательное планирование и умение предвидеть проблемы, чуткость по отношению к  нуждам людей, тщательный отбор и  подготовка служащих должны стать главными факторами «очищения» и повышения  эффективности государственной  службы Казахстана»3.

   Актуальность  и необходимость данного исследования с нашей точки зрения состоит  в том, что система местных  органов управления является основным звеном в системе государственного управления и от эффективности их работы зависит в целом результативная работа системы государственного управления.

   Степень научной разработанности проблемы. Процесс становления и оптимизации  государственной службы в Республике Казахстан ведется с первых лет обретения суверенитета, одним из главных целей которого является создание профессионального государственного аппарата, в том числе на региональном уровне. Со временем развития и создания государств было разработано множество теорий управления государством и обществом, но абсолютно совершенной структуры управления не создано до сих пор. Процесс реформирования государственной службы находится в постоянном развитии. Для казахстанской науки настоящего времени доработка и совершенствование политико-институциональных и практических аспектов реформирования системы государственной службы является одним из важных направлений исследований.

   Особое  место в изучении проблем государственного управления занимают труды таких  мыслителей как Платона, Макиавелли, Монтескье, Руссо.

   3 Н.А.Назарбаев  Выступление Президента PK на Международной  конференции по вопросам государственной  службы, Астана. 2008/06/17, Интернет ресурс http: www. akorda.kz

   4 Радченко  А.И. Основы государственного  и муниципального управления. Ростов  н/Д. 1997.- с.45-68

   5 Нуртазин  М. Особенности государственной  службы на региональном уровне/ Научно-аналитический журнал Академии  государственного управления при  Президенте PK «Государственное управление  и государственная служба» №4/2008 стр.24-28

   В теории государственного управления наиболее выделяются немецкая, американская и  английская школы. Исследование государственной  службы, соотношения политики и госуправления  стало осуществляться в рамках теории немецкого исследователя М. Вебера. Американской школы управления, которая  впоследствии была разработана в  трудах Г. Саймона, Ф.У Тэйлора, Хэл  Дж. Рейни и ряда других зарубежных ученых.

   Неоценимую  помощь в исследовании становления  института государственной службы в Казахстане оказали труды отечественных  практиков и специалистов А.М.Байменова, З.К. Турисбекова, С.А. Дьяченко.

   Однако  в трудах вышеуказанных ученых уделялось  недостаточное внимание проблеме государственной  службы на региональном уровне. Современный  уровень развития Казахстана требует  проведения кардинальных преобразований в системе государственной службы и управления, в том числе на региональном уровне. В связи с этим, на первый план выступает реформирование системы государственной службы, которую следует рассматривать как часть общей стратегии государственного строительства в Республике. Таким образом, теоретическая и практическая актуальность, недостаточная изученность проблемы обусловили выбор темы, объекта, предмета, цели и задач диссертационного исследования.

   Объект  исследования - институт государственной  службы республики Казахстан осуществляющего  общественные отношения в сфере  государственной службы регионального  уровня Республики Казахстан как  социально-политический институт.

   Предметом исследования выступает социально-политические аспекты формирования института  государственной службы в регионах Республики Казахстан и приоритеты становления государственной службы в условиях политической модернизации и трансформации казахстанского общества. Цель и задачи исследования. Цель исследования — на основе социологического анализа института государственной  службы в Республике Казахстан, концептуализировать  основные социально-политические факторы, влияющие на эффективность формирования современной модели государственной  службы в условиях трансформации  казахстанского общества, а также  в комплексном исследовании становления  казахстанской модели государственной  службы в условиях политической модернизации в рамках институционального подхода. В соответствии с целью работы, определяющей общую структуру исследования, сформулированы следующие задачи:

   - раскрыть  социологическое содержание института  государственной службы и ее  особенности на региональном  уровне;

   - уточнить  и развить теоретико-методологические  основы исследования системы  государственной службы;

   - уточнить  понятие, цель, задачи, принципы и  основное содержание государственной  службы;

   - раскрыть  формы законодательного регулирования  государственного управления и  государственной службы в регионах  на основе комплексного изучения  процессов в Казахстане и опыта  функционирования государственной  службы зарубежных стран; 

   - исследовать  процесс институционализации государственной  службы Республики Казахстан  и раскрыть правовые и организационные  основы системы государственной  службы, выработать рекомендации  по ее реформированию;

   - выявить  особенности реформирования системы  государственной службы Республики  Казахстан в процессе обновления  общества с учетом исторического  опыта. 

   Комплексное использование принципов и методов  в изучении реформирования системы  государственной службы в процессе политической модернизации дало возможность  объективно обобщить имеющийся материал, сформировать рекомендации по совершенствованию  деятельности госслужбы Республики Казахстан на региональном уровне, провести теоретические обобщения  и разработать предложения по изменению действующего законодательства Казахстана.

   Эмпирическая  база исследования представлена результатами контент-анализа политико-правовых текстов, анализом вторичных социологических  данных и материалами трех социологических  исследований, проводимых в Республике Казахстан под руководством диссертанта.

   1. Исследование case-study «Пути повышения имиджа  государственного служащего» проводимого  Управлением Агентства РК по  делам государственной службы  по ЗКО в I квартале 2008 года  было проведено анкетирование  150 граждан из числа кандидатов, поступающих на государственную службу. Опрос проводился методом формализированного интервью.

   2. Исследование  «Коррупция и имидж государственной  службы в зеркале общественного  мнения западноказахстанцев», проведенное  в июле 2008 года. Целью данного  опроса являлось выяснение отношения  населения области к коррупции.  Выборка квотная, репрезентативная. Контроль осуществлялся по трем  признакам: пол, возраст и национальность. Всего было всего опрошено 1937 респондентов.