Государственная собственность как объект управления

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Управление федеральной собственностью лежит в основе государственного регулирования экономики всех промышленно развитых стран. В той или иной степени именно право собственности государства используется для его прямого и косвенного воздействия на экономику страны в целом.

В процессе формирования рыночных отношений доля государственной собственности постепенно сокращается, зато развиваются различные формы индивидуальной и коллективной собственности: индивидуальные предприятия, полные общества и общества с ограниченной ответственностью, закрытые и открытые акционерные общества, ассоциации и др.

Наиболее актуальными задачами в области практического управления федеральной собственностью сегодня можно считать уточнение структуры и состава федеральной собственности, формализацию целей, задач и принципов ее функционирования, определение критериев эффективности управления, которые, в свою очередь, требуют поиска и обоснования методических подходов к решению конкретных экономических задач - оценки отдельных объектов федеральной собственности и определения эффективных направлений их структурного развития.

Цель данной работы – изучение состояние управления государственной (муниципальной) собственностью.

Исходя из поставленной цели, решались следующие задачи:

1. Изучение теоретических аспектов  управления государственной (муниципальной) собственностью.

2. Анализ тенденций и перспектив развития государственной (муниципальной) собственности в экономике РФ.

3. Характеристика масштабов и  структуры государственной (муниципальной) собственности в России.

4. Выявление проблем повышения  эффективности управления государственной (муниципальной)  собственностью.

Объектом данной работы является государственная (муниципальная) собственность.

Предметом – результаты управления государственной (муниципальной) собственности.

В качестве информационной базы для написания работы выступают учебники, статьи в периодических изданиях, статистические сборники, ресурсы Интернета.

В качестве методов исследования использованы: теоретический анализ литературы и анализ статистических данных.

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ  АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ (МУНИЦИПАЛЬНОЙ) СОБСТВЕННОСТЬЮ

1.1 Государственная собственность как объект управления

Любое общество располагает некоторой совокупностью материальных благ, которые в рамках отдельного государства формируют его национальное богатство. Потребление национального богатства, осуществляемое для удовлетворения потребностей и интересов субъектов общества (граждан и различных общественных институтов), реализуется путем его присвоения. Присвоение в своем историческом развитии проходит различные формы, приобретая наиболее развитую - форму собственности.

Процесс этого развития закрепляется в системе юридических норм, которые в настоящее время рассматривают право собственности в триединстве владения, распоряжения и пользования.

С этой точки зрения понятие собственности прежде всего является юридическим и характеризует определенный перечень прав по отношению к отдельным элементам национального богатства. Другими словами, собственность - это отношение между человеком и группой или сообществом субъектов с одной стороны, и любой субстанцией материального мира (объектом), с другой стороны, заключающееся в постоянном или временном, частичном или полном отчуждении, отсоединении, присвоении объекта собственности. Реализация права собственности предполагает выделение субъекта и объекта того процесса.

Субъект собственности - активная сторона отношений собственности, имеющая возможность и право обладания объектом собственности.

Объект собственности - пассивная сторона отношений собственности в виде предметов природы, имущества, вещества, информации, духовных и интеллектуальных ценностей [5, с.27].

Для организации процессов управления принципиально важно согласовать юридическое понятие собственности с ее организационным строением, а также рассмотреть экономические аспекты управления федеральной собственностью (рисунок 1.).

Рисунок 1 – Экономические аспекты управления государственной собственностью

Термин «управление государственной собственностью» стал регулярно употребляться в российском законодательстве лишь в начале девяностых годов. В данный период как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ начинается интенсивное формирование правового института управления государственной собственностью.

Государственная собственность в настоящее время рассматривается как многообразные отношения, построенные по иерархическому принципу:

1) внутри органов законодательной  и исполнительной власти, которые  связаны с владением, пользованием  и распоряжением государственным  имуществом, утверждением бюджета; 2) между центральными и региональными органами государственной власти и местного самоуправления; 3) между аппаратом государства и государственными предприятиями как реальными товаропроизводителями [7, с.14-15]. Таким образом, по отношению к государственной собственности акцентируется не собственнический, цивилистический аспект, а управленческий.

По мнению Э.В.Талапиной [22], управлением государственной собственностью является административная, властная деятельность, которую условно можно считать оболочкой.

Содержанием ее могут быть гражданско-правовые отношения, как бы включенные внутрь «кокона» государственного регулирования, поскольку административная деятельность является «проводником» государственных велений [4, с.9].

Организация управления государственной собственностью представляет собой сложную совокупность действий государства. В нее включаются: определение государственной политики в области государственной собственности; образование институциональной основы управления (учреждение органов исполнительной власти и наделение их компетенцией), учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение государственной собственностью (необходимо определить виды субъектов, установить их правовой статус, осуществить учет и регистрацию); учет объектов государственной собственности (инвентаризация, классификация объектов, учет в реестрах объектов и сделок с ними); распределение объектов государственной собственности между субъектами; осуществление непосредственного управления в различных формах (приватизация, разграничение государственной собственности, национализация, гражданско-правовые сделки, управление пакетами акций, банкротство и пр.).

1.2 Цели и  задачи управления государственной (муниципальной) собственностью

Современная государственная политика управления государственным имуществом преследует следующие цели:

• увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;
• оптимизация структуры собственности в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;
• вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления;
• использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;
• повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций.

Для реализации указанных целей федеральным органам исполнительной власти необходимо решить следующие задачи:

• полная инвентаризация объектов государственной собственности, разработка и реализация системы учета этих объектов и оформление прав на них;
• повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальная правовая регламентация процессов управления;
• классификация объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления;
• оптимизация количества объектов управления и переход к пообъектному управлению;
• определение цели государственного управления по каждому объекту управления;
• обеспечение прав государства как участника коммерческих и некоммерческих организаций;
• обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих;
• обеспечение поступления дополнительных доходов в федеральный бюджет путем создания новых возобновляемых источников платежей и более эффективного использования имеющегося имущества [11, с.37].

Применительно к каждому объекту управления государством должна быть определена и зафиксирована цель, которую оно преследует и достижению которой служит объект. Перечень целей государства применительно к управлению различными видами объектов управления определяется соответствующими правовыми актами.

Государство в силу многообразия объектов управления, их специфики, невозможности оперативной обработки актуальной информации о состоянии каждого объекта управления, необходимой для принятия своевременных и адекватных управленческих решений, в большинстве случаев не может и не должно определять способы достижения цели, то есть детальные, экономически обоснованные планы конкретных мероприятий в отношении объекта управления.

Способ достижения цели определяется в рамках установленной (конкурсной) процедуры назначения управляющего и утверждается уполномоченным государственным органом.

Ответственность за осуществление утвержденного способа достижения цели государства возлагается на управляющего и должна не только стимулировать его надлежащую деятельность, но и сводить к минимуму риски государства при не достижении запланированного качественного результата управления.

Важнейшим принципом является использование системы управления, как неразрывного единства следующих элементов: обеспечение обязательного порядка определения способа достижения цели, регламентация порядка принятия управленческих решений государственными органами, порядка выбора управляющих, мотивации управляющих, контроль за объектами управления и деятельностью управляющих, предоставление отчетности государственными органами и управляющими, принятие управленческих решений на основании анализа результатов контроля и отчетности, ответственность за результаты управления, постоянное поступление, обработка и анализ информации о работе управляющих и объектов управления.

Функционирование системы управления и порядок взаимодействия государственных органов детально регламентируются соответствующими правовыми актами.

Принцип эффективности управления заключается в достижении цели управления (определенного качественного результата деятельности или состояния объекта управления) ценой максимальной экономики ресурсов.

Государство заинтересовано в профессиональном управлении государственным имуществом, в связи с чем создается система подготовки и аттестации управляющих.

Принципы управления, а также подходы к их реализации конкретизируются в Концепции применительно к таким объектам управления, как унитарные предприятия и учреждения, акции, находящиеся в федеральной собственности, доли РФ в уставных капиталах хозяйственных обществ и товариществ, федеральная недвижимость, в следующей логической последовательности:

• оценка состояния (количественная характеристика, классификация объектов, распределение полномочий между государственными органами, положение дел и основные выводы);
• постановка целей и задач управления;
• предлагаемый механизм управления (алгоритм достижения целей и решения поставленных задач, перечень правовых актов, которые необходимо разработать или изменить для обеспечения эффективной реализации механизма управления);
• контроль эффективности управления [8, с.97].

1.3 Функции  и принципы управления государственной (муниципальной) собственностью

Государственная собственность играет важнейшую роль в функционировании государства, обеспечении экономической стабильности и позволяет ему выполнять свои социальные функции:

- государственная собственность создает материальные предпосылки для обеспечения устойчивого воспроизводства общественного капитала. Это становится возможным потому, что государству, как правило, принадлежат отрасли и сферы экономики, имеющие общенациональное значение, ключевые отрасли производственной инфраструктуры. Так, полностью в государственной собственности находятся электроэнергетика в Японии, Канаде и Франции, железнодорожный транспорт во Франции, Италии, Швеции, Испании и Австрии, авиатранспорт во Франции и Испании, почтовая связь в США и Японии. Государство нередко является собственником важнейших природных ресурсов, интеллектуальных и историко-культурных ценностей. Оно финансирует фундаментальную науку, разработку и внедрение высоких технологий, ему принадлежит значительная часть информационной продукции и т.д.;

- она позволяет государству быть самостоятельным элементом в экономических правоотношениях с другими субъектами собственности внутри страны и за рубежом, является гарантом многих международных и внутренних договоров и соглашений, межгосударственного залогового права;

- государственная собственность обеспечивает функционирование капиталоемких отраслей, производств и сфер экономики, имеющих высокий уровень обобществления и требующих таких капиталовложений, которые не под силу частному капиталу (космическая промышленность, современная информационная связь, экономическая безопасность и т.д.);

- государство создает благоприятные условия для развития частного предпринимательства, принимая на себя долю издержек в тех сферах деятельности, которые не выгодны последнему. Например, ни в одной стране (даже высокоразвитой) рынок не способен обеспечить оперативного управления воспроизводством в аграрной сфере. Свободный перелив капитала в эту сферу лишь под влиянием управления «невидимой руки рынка» невозможен. Здесь нужны государственное регулирование и поддержка;

- государственная собственность обеспечивает функционирование некоммерческой социальной сферы и производство общественных благ; национальную безопасность;

- она позволяет сглаживать удары кризисов, мобилизуя ресурсы на быстрейший выход из них путем снижения налогообложения и использования государственных резервных фондов, осуществляя интервенцию закупок товара, помогая ускорять освоение высших технологий, национализируя собственность обанкротившихся предприятий [16, с.67].

Любое государство структурирует отношения собственности, исходя из соображений экономической эффективности, об удельном весе каждой из форм собственности. При этом основными подходами к решению вопросов о приоритете тех или иных форм собственности становятся социальные, национальные, идеологические и иные неэкономические факторы.

В процессе переходного периода необходимо формировать российскую модель смешанной экономики. Различные модели (англо-американская, японская, шведская и т.д.) смешанной экономики функционируют и являются признанными в мире. Российская модель определяется как общими характерными компонентами, смешанной экономики, так и специфическими объективными и субъективными, историческими и современными условиями России, ее экономикой и обществом. «Анализ возможностей и путей развития России требует знания национальных традиций отношения к собственности и предпринимательской активности, умения видеть специфику их сохранения и проявления в поступках и поведении наших современников» [12, с.111].

Безусловно, при переходе к смешанной экономике необходимо преодолеть тотальную монополию государственной собственности. Однако это не означает преуменьшения значения последней. Она и в данных условиях выполняет важнейшие функции, поэтому необходимо эффективное управление ею. Управление имеет две составляющие: с одной стороны, контроль за трансформацией государственной собственности в частную до рационального уровня, с другой, управление ее воспроизводством и использованием.

К сожалению, в начале нынешних реформ ни один из названных процессов не был главным, решение целого комплекса социальных проблем откладывалось на будущее. Шло тотальное разрушение государственной собственности, главным инструментом чего была так называемая широкомасштабная приватизация. Государство было объявлено антиподом рынку, многие формы централизованного регулирования экономики отвергались, а приватизация госимущества стала главным приоритетом государственных преобразований. Негативное отношение к государственной собственности привело к потере управления ею, которое нужно восстанавливать. Цель выкупа власти у номенклатуры, сменилась задачей пополнения бюджетных доходов, балансирования бюджетного дефицита. Вместе с тем реформа управления государственным имуществом не сводится лишь к обеспечению бюджетных доходов государства. Сохранение в собственности государства значительно числа пакетов акций стратегических и иных предприятий, передача прав собственности от одного субъекта хозяйственных отношений к другому (без изменения статуса государственной собственности), межведомственные конфликты прямо влияют на эффективность соответствующих предприятий и, более широко, на состояние инвестиционного климата в России. В этом смысле проблема рационализации использования государственной собственности становится одним из важнейших факторов развития экономики.

Таким образом, вопросы управления государственной собственностью, улучшения ее отдачи потребуют большой работы, прежде всего со стороны государственных органов. Это длительный процесс, который должен быть увязан со всеми сторонами экономических и социальных преобразований. Государство должно стать эффективным собственником, соединяя в своей деятельности в этой сфере экономические и социальные компоненты.

Управление государственной собственностью – это управление ее воспроизводством, использованием и трансформацией, что особенно важно для переходной экономики России. Поскольку оно является одной из форм общего менеджмента, то при его осуществлении нужно учитывать “родовые” признаки последнего.

Важнейшая функция такого управления - координация взаимодействия между субъектами государственной собственности, а также ее с другими формами собственности. Ее воспроизводство происходит в условиях рыночных отношений, следовательно, при управлении ею необходимо соответствовать требованиям рыночных законов: конкуренции, спроса, предложения, стоимости и т.д.

Более полно и точно управление государственной собственностью можно определить как систему организационно-экономических отношений между различными субъектами (субъектами и менеджерами) по поводу организации воспроизводства и использования объектов государственной собственности посредством организационно-экономических функций, форм и методов с целью обеспечения реализации основополагающих социальных и экономических интересов общества и государства. Особенностью такого определения является комплексность – задействование одновременно целевого, воспроизводственного, системного и функционального подходов.

Так, при управлении государственной собственностью реализуется система функций, включающая прогнозирование, планирование, организацию, мотивацию, координацию, контроль и т.д. При этом могут быть использованы административные, экономические и другие методы. Следует также заметить, что общественные и государственные интересы могут совпадать и не совпадать. Государство нередко выражает интересы не всего общества, а в первую очередь крупного капитала, бюрократического аппарата и т.д.

Среди общих принципов управления государственной собственностью выделяются следующие.

1. Необходимость оценивать его результативность на основе критериев социальной и экономической эффективности. При первой затраты на управление соотносятся с благами, получаемыми обществом, при второй - с интегральным народнохозяйственным  эффектом. При этом используется целая система показателей.

2. Целеполагание – разработка дерева целей с выделением основной и приоритетных. Стратегической социальной целью является создание материальных условий для устойчивого воспроизводства благ, удовлетворяющих социальные потребности общества. Общая экономическая цель – обеспечение устойчивого развития государственного сектора экономики. При реализации принципа целевого подхода необходимо, чтобы:

- государство осознало объективно обусловленные цели, в том числе и применительно к каждому конкретному объекту (группе объектов), и зафиксировало их в нормативно-правовых актах;

- способы достижения целей определялись по отношению к каждому объекту собственности непосредственно привлекаемыми менеджерами и утверждались уполномоченным государственным органом, которые стимулируются и несут ответственность за достижение запланированного результата.

3. Прогрессивная мотивация. В этом плане важно разработать механизм материальной заинтересованности в зависимости от полученных результатов. Здесь используются научно обоснованная политика дивидендов, прогрессивная система оплаты труда, продвижение по служебной лестнице, система социального обеспечения, защиты и страхования и т.д. К чему приводит пренебрежение данным принципом, показывают результаты первых этапов приватизации. На мой взгляд, одним из факторов низкой социальной и экономической эффективности последней была неправильная мотивация – вместо того чтобы ориентировать приватизаторов на достижение поставленных целей, их поощряли за скорость приватизации.

4. Социальная и экономическая ответственность субъектов управления за устойчивость расширенного воспроизводства собственности и эффективность использования ее объектов. В настоящее время положение с экономической и социальной ответственностью ухудшилось. Потеряны административная и партийная ответственность. Государственная собственность разворовывается, переходит в руки коррумпированных чиновников и служащих, криминальных структур, вывозится за границу, уничтожается и т.д. А Государственный комитет по управлению имуществом (ныне Министерство имущественных отношений), управляя процессом приватизации, освобожден  от ответственности за ее социальную и экономическую эффективность. При этом деятельность данного органа финансируется за счет денежной выручки от приватизации.

Безусловно, субъекты управления государственной собственностью должны нести ответственность за ущерб, наносимый обществу и государству некомпетентными действиями, бездеятельностью, а тем более коррупцией и криминальными махинациями при управлении.

Концепция социальной и экономической ответственности должна быть реализована в системе законодательных актов прямого действия с включением в них не деклараций, а  детально разработанного  механизма ответственности.

5. Комплексность и системность управления. Этот принцип находит свое выражение во взаимосвязи функций управления собственностью, общей цели управления, обеспечивающей направленность системы элементов управления; единстве действия органов представительной и исполнительной власти, всех управляющих структур и лиц; органичном сочетании экономических и административных методов управления; в использовании единых критериев оценки эффективности управления и т.д.

6. Непрерывная эволюционная  реорганизация. Она осуществляется с помощью таких методов управления государственной собственностью, как приватизация и деприватизация, национализация и денационализация, изменение форм государственного предпринимательства, децентрализация управления, его демократизация и т.д.

7. Обязательность качественного правового регулирования. Для этого необходимы разработка, принятие и совершенствование системы законодательных актов, создающих правовое обеспечение управлению.

8. Профессионализм. Реализация данного принципа предполагает конкурсную систему при привлечении субъектов управления и систему их подготовки и повышения квалификации, исключение коррупции при приеме и оценке уровня квалификации менеджеров [14, с.17-18].

Кроме общих принципов управления госсобственностью, присущих  сложившейся смешанной экономике, необходимо учитывать и специфические, отвечающие условиям переходного периода. К ним относятся: соответствие содержания и методов управления характеру реформ и в первую очередь обеспечению прогрессивных институциональных сдвигов в экономике РФ; направленность управления на преодоление системного кризиса экономики и осуществление ее реструктуризации; соответствие организационных звеньев управления задачам реализации промышленного, инвестиционного, инновационного и других направлений политики и т.д.

2 УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В РОССИИ

2.1 Тенденции и перспективы развития государственной собственности в отечественной экономике

Стержнем преобразования государственной собственности стала приватизация.

Экономическая реформа в России (структурная, ценовая, финансовая) проводится в каждой сфере как бы в разных временных потоках, с разной скоростью и интенсивностью. Приватизация государственного и муниципального имущества, являющаяся сердцевиной экономической реформы, проходило быстро, последовательно и стала (наряду с либерализацией цен) самым ощутимым проявлением изменений в экономике.

Приватизация представляет особую систему экономических отношений, возникающих в связи с изменением формы собственности на средства производства: с «государственной» на «частную». Она включает взаимосвязь приоритетов, отражающую сочетание интересов органов государственной власти, трудовых коллективов предприятий, населения в целом в процессе глубинных изменений. Диалектика приватизации и разгосударствления заключается в том, что приватизация является разгосударствлением собственности. Особенностями и проблемами начального этапа приватизации в России (1991-1994 гг.) являются: приоритет политических целей процесса, введение системы приватизационных чеков; сверхвысокие темпы приватизации; преимущественно формальный характер приватизации при акционировании крупных предприятий; аукционная продажа малых объектов; низкая доходность приватизации.

Эмиссия и обращение приватизационных чеков стали эффективным инструментом быстрого перераспределения государственного имущества среди негосударственных инвесторов. Вторичный же рынок акций приватизированных предприятий развивается медленно из-за отсутствия спроса на акции большинства акционерных обществ (и, соответственно, их низкой ликвидности), малой доходности акций и неразвитости инфраструктуры фондового рынка [11, с.36].

Специфика сложившейся в начале процесса приватизации в России ситуации характеризуется следующими чертами: практическое отсутствие крупных частных фирм, слабость негосударственного сектора, отсутствие финансовых компаний и инвестиционных банков. Формализация и унификация структур экономической деятельности до сих пор сказывается на темпах и масштабах приватизации.

Различные способы приватизации приводят к передаче государственного имущества в «частную», «общую долевую» или «акционерную» собственность. При продаже предприятия происходит реальная приватизация государственной собственности. Преобразование предприятия в акционерное общество можно назвать формальной приватизацией, так как после выкупа акций бывшего государственного предприятия членами трудового коллектива остальные акции остаются в государственной собственности, и требуется время, пока их не выкупят другие инвесторы.

Содержание системы отношений приватизации раскрывается через ее цели. В этом аспекте приватизация - не цель реформы, а ее инструмент.

Важным средством приватизации является перераспределение доходов и имущества. Однако приватизация имущества, капитала вовсе не означает равноценную приватизацию доходов. Последняя происходит как благодаря изменениям в структуре собственности, так и одновременному изменению (в результате приватизации) уровня и структуры цен.