Содержание 
 

Введение

     В научной литературе и практике нет  однозначного понимания термина  «государственное управление». Одни толкуют  его расширительно, как практическое организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу, как деятельность госаппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами.

     Встречается и более узкое толкование государственного управления. Например, Пикулькин А.В. сводит его к организующей, исполнительно-распорядительной деятельности органов государства осуществляемой на основе и во исполнение законов и состоящей в повседневном практическом выполнении функций. Отождествление сферы государственного управления со сферой функционирования исполнительной власти явно сужает объект понятия. Оно определяется не столько по объекту и содержанию управляющего воздействия, сколько по действующему в его пределах субъекту. Государственное управление – это вся деятельность государства по организации государственных органов, их связей и функционирования. Отсюда и широкий предмет политического и административного государственного воздействия.

     Государственное управление – это целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей.

     Государственное управление – разновидность социального управления, но его природу и специфику определяют присущие только данному виду управления свойства.

1. Субъекты целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий – государство. Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) развития государства. Государство как мозговой центр дает импульсы – приказы государственному управлению – своего рода «нервной системе» общественного организма.
2. Государственное управление опирается на властные полномочия и предоставляет собой реализации государственной власти, которая распространяется на все общество (и на другие сообщества в рамках проводимой государством международной политики). Законы, иные основные, общие, типовые решения, правила, нормы, устанавливаемые государственной властью – общеобязательны.
3. Специфику государственного управления составляют  характер  и объем охватываемых управлением общественных явлений. В центре государственного управления (смысл государственного воздействия) – решение общих дел, согласование действий всех граждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества,  не отдельных граждан и социальных групп.
4. Комплекс методов и средств государственного воздействия составляют не только правовые, политические, экономические (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т.д.), но и принуждение с помощью сил правоохранительных государственных органов. Государственная власть и управление в источнике имеют правовую и политическую обусловленность (легитимность), а в реализации – силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения.

     В широком смысле государственное  управление как система означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудие. Субъектом государственного управления выступают законодательные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры.

      В настоящее время выбранная тема курсовой работы приобретает особую актуальность в связи с укреплением  позиций государства.

      Целью исследования является раскрытие понятия  государственного управления, анализ его функций и элементов.

      Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

      - дать определение понятию государственного  управления, его функциям;

      - выделить субъекты и объекты государственного управления;

      - рассмотреть государственное управление как целостную систему.

      Объектом  исследования является государственное  управление. Предмет исследования - его понятие, элементы и функции.

      Нормативной базой исследования являются нормативные  акты Российской Федерации.

      В работе использованы труды Атаманчука Г.В., Глазуновой Н.И., Афанасьева В.Я. и других российских авторов.

      Структурно  курсовая работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

1. Понятие государственного  управления

      Как явствует из рассмотренных концепций о роли государства, предмет дискуссии сводится к проблеме соотношения экономической и политической свободы, с одной стороны, и, с другой, рационального, целенаправленного воздействия государства на экономику и социально-политическую жизнь в форме управления, ограничивающего свободу рамками общих интересов, иначе сказать, общественной необходимостью. Причем, свободная деятельность индивидов и складывающиеся на ее основе общественные отношения отождествляются со спонтанно, стихийно саморегулирующимися процессами. А государством регулируемые и управляемые процессы рассматриваются исключительно как принуждаемые властью, контролируемые ею извне, парализующие спонтанные механизмы саморегуляции. Свобода несовместима с общественной необходимостью, выражаемой государственной волей, с государственным управлением, реализующим общий интерес,

      Наш подход к анализу государственного управления состоит в признании  его как объективно необходимой  функции государства, как рациональной деятельности, не исключающей свободу, а являющейся общественно-политической формой ее выражения и осознанной реализации общественной необходимости.

      Мы  рассматриваем государственное  управление в широком социально-политическом смысле как тип социального управления в сфере государственной жизни общества. Это деятельность государства по осуществлению его властной и других функций всеми органами, институтами всех ветвей власти, но в различной мере и в различных формах. Государственное управление в настоящем исследовании — категория многоплановая: социальная, социально-политическая и политико-правовая.

      Развиваемая концепция не исключает более  узкое понимание государственного управления, определяемого в новой  юридической литературе лишь как  форма осуществления функций  государства, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть. Такой подход аргументируется тем, что понятие “государственное управление “не содержится в Конституции РФ, в связи с изменением задач и функций современного типа Российского государства, отказавшегося от тотального управления обществом. Оно заменено понятием “исполнительная власть”. Вместе с тем ученые-юристы справедливо подчеркивают, что “государственное управление - реальность, без которой не может работать государственный властный механизм. Но Конституция и действующее законодательство Российской Федерации не предложили синонима государственному управлению... ”¹. Не покрывает это понятие и система разделения властей. “Государственное управление” — более широкая категория, чем исполнительная власть. И не случайно она сохраняется в некоторых российских законодательных актах и даже используется в Указах Президента РФ. Не отказывается от него законодатель в зарубежных странах, а тем более авторы научных исследований.

      Государственное управление - специфический тип социального. Последнее в литературе определяется как “воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития”.

      В определении понятия государственного управления должно быть теоретически выражено общее и специфическое, характерное для его сущности как политико-административного воздействия государственных властных институтов на общество. В соответствии с этим подходом можно сформулировать следующую дефиницию: государственное управление — это сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества.

      В содержании сформулированного определения понятия зафиксировано единство общего, свойственного социальному управлению - сознательное, целенаправленное воздействие на социум, и специфического для государственного управления: особенный субъект, отличительные его цели, а также - объект управляющего воздействия. Субъект управления - государственные институты - организации специальных групп людей, наделенных необходимыми для управленческих действий властными полномочиями и действующих от имени общества и каждого гражданина на основе установленных правовых норм. Объект государственного управления - общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.

      Управляющее воздействие государственных институтов - это целенаправленное воздействие на естественное состояние общества в интересах классов и других больших социальных групп, стремление придать ему организованное функционирование в соответствии с установленными нормами, обеспечить его адаптацию к изменяющимся условиям среды, а также возможное его совершенствование и развитие².

      Сознательное  воздействие на общество и его  группы, на отдельных граждан с  целью направления их поведения  и деятельности в русло общественно политически необходимого и целесообразного - существенная черта государственного управления. По своему содержанию оно многогранно: это - деятельность, ориентированная на достижение разнопорядковых, разнокачественных целей; на организацию общественной системы и сохранение (воспроизводство) существующего состояния общественных отношений; это — перевод управляемого объекта из состояния статичного, традиционного в динамичное, прогрессивное, из малопредсказуемого — в предсказуемое, из остроконфликтного — в ситуацию разрешаемых конфликтов; это — обеспечение условий для расширения свободы общества и личности и т.д. Так, перед государственным управлением современной России объективно стоят многие задачи глобального социально-политического и экономического характера, а также конкретного плана — осуществления оптимальной для страны модернизации. Управление крупными социальными группами — классами и другими общностями, идентифицирующими себя с различными культурами (главным образом с русской православной и мусульманской), группами населения, ориентирующимися на западноевропейские либеральные ценности и приверженными советским социалистическим ценностям, связано с решением комплексных проблем. На первом плане — проблемы сохранения государственного единства.

      Государственное управление — это вместе с тем  самоуправление по отношению к самому государству и социальной системе в целом, где действуют и стихийные регуляторы общественных процессов, не охватываемые рациональной деятельностью государства.

      В научной литературе и в практике государственных органов наряду с понятием “государственное управление” используется понятие “государственное регулирование”. Причем, имеется в виду их существенное смысловое различие. С точки зрения неолибералов, как отмечалось выше, допустимо в весьма ограниченных рамках государственное регулирование, например, экономики, но исключается государственное управление экономикой и другими социальными процессами. Российские экономисты, противопоставляя свои нынешние взгляды представлениям, господствовавшим в советское время, отказались от понятия “управление экономикой”, заменив его понятием “регулирование экономики”. Российское правительство, пришедшее к власти после катастрофических августовских (1998 г.) событий, взяло курс на усиление “государственного регулирования” экономики, однако в его заявлениях не встречается понятия “государственное управление”. Стало быть, в трактовке Правительства данные понятая принципиально различны.

      Нам представляется, что противопоставление понятий “регулирование” и “управление” вообще некорректно с точки зрения их смыслового содержания. Согласно Толковому словарю русского языка, одно из значений термина “регулирование” — управлять, руководить. Наряду с ним данным термином может обозначаться: а) воздействие на что-либо с целью достижения нужных результатов; б) подчинение того или иного действия определенным правилам.

      Семантическая трактовка терминов не всегда соответствует  современной практике их функционирования в языке, тем более политическом. Однако она может служить аргументом понимания рассматриваемых терминов как синонимов. Или, скажем, в смысле обозначения термином “регулирование” одного из видов управляющего воздействия, либо формы управления, либо его момента. Необходимо учитывать зафиксированный в научном языке акцент в интерпретации понятия “регулирование” на внутренних механизмах функционирования системы в рамках установленных управляющим субъектом правил (регламента), что обеспечивает поддержание ее устойчивости.

      Понятие же “управление” обозначает преимущественно  внешнее (исходящее от субъекта) целеполагающее воздействие на систему, воздействие, являющееся фактором сохранения и стимулирования определенной направленности саморазвития системы. Регулирование предполагает создание необходимых условий для спонтанного действия внутренних закономерностей и механизмов системы. Например, для предупреждения конфликтов или примирения конфликтующих сторон. Управление означает подбор и целенаправленное использование методов и средств, а также разработку технологий действия государственных институтов для достижения планируемых результатов (изменения системы, урегулирования и разрешения конфликтов и пр.). Отмеченные нюансы в смысловых различиях анализируемых понятий нельзя не учитывать, равно как и ошибочно было бы преувеличивать и, тем более, строить на таком понимании противоположные политики³.

      Верна мысль ученых-специалистов по административному  праву: между государственным управлением  и государственным регулированием “нет принципиальных различий по целевому назначению”. Мало того, по своей сути регулирование — непременный  элемент государственного управления, одна из ее функций. Различие государственного управления и государственного регулирования “в значительной степени условно”, ибо управляя, государство регулирует, а регулируя, управляет.

      Теория  социального управления выявила  и описала два типа механизмов регуляции поведения людей в обществе: сознательное (рациональное) и стихийное регулирование. Сознательное регулирование и есть социальное, в том числе и государственное управление. Суть стихийного механизма в спонтанном, самопроизвольном (автоматическом) регулировании процессов поведения и деятельности социальных субъектов, не требующем вмешательства государственных или каких-либо других управляющих сил. Таковым выступает, например, так называемый свободный рынок с его регулирующим механизмом конкуренции. Мы говорим “так называемый” потому, что в реальности ныне рынок в развитых странах в основном управляемый.

      И наука социального управления, и  мировая практика доказали, что по мере усложнения общественных и политических систем возрастает роль рациональных механизмов регуляции, включая государственное управление. Вместе с тем не прекращают действовать и играть свою роль механизмы спонтанного (стихийного) регулирования. Поэтому, подчеркивая значение рациональных факторов регуляции, не следует сбрасывать со счета и факторы стихийного действия. Отметим одно из важных методологических положений, которое, по нашему мнению, должно быть руководством при анализе места и роли государственного управления в обществе. А именно: государственное управление как рациональная, целеполагающая деятельность не охватывает всю совокупность деятельностей общества по самоуправлению. Спонтанная саморегуляция общественной жизни также является необходимой формой и аспектом самоуправления социальной и политической систем. Это положение в теории социального управления сформулировано в виде принципа “ограниченной рациональности”.

      Государственное управление слагается из совокупности взаимосвязанных типичных действий, образующих структуру управленческого  процесса. Это: анализ конкретной ситуации; выбор целей; прогнозирование, разработка государственной стратегии и планирование деятельности по осуществлению выбранных целей, намеченной стратегии; информирование управляемого объекта; организация; координация; активизация (мотивация, стимулирование); регулирование; контроль; обобщение и оценка результатов управления. Указанные виды деятельности называют функциями управления, совокупность которых составляет его содержание. Функции управления — это основные виды управленческой деятельности, порождаемые разделением труда в процессе управления. То есть те, которые в обязательном порядке необходимо производить в ходе принятия и исполнения управленческого решения. В зависимости от последовательности реализации функций управленческий процесс разделяется на этапы (фазы).

      В литературе встречаются различные  классификации функций управления, даже взаимоисключающие. Так, Ю. М. Козлов отмечает две основные функции: власть и контроль⁴. Они конкретизируются в пяти “независимых” функциях: принятии решения, организации, регулировании (контроле сверху), учете и обратной связи (контроле снизу). Наличие цели, по мнению автора, для управления необязательно. Целеполагание не является необходимой функцией управления. Возможно, это и так, если речь идет об управлении как всеобщей закономерности. По отношению же к социальному управлению, тем более государственному, можно считать широко принятым определение его как процесса “целесообразного и целенаправленного” (В. Я. Афанасьев)⁵. Определение цели — составная часть (фаза) принятия решения. Его подход к трактовке функций вытекает из определения управления как процесса целенаправленного влияния на поведение отдельного члена группы со стороны другого (или других) членов группы.

      Функции государственного управления, понимаемого как процесс целенаправленного воздействия государственных органов на общественные объекты, характеризуются общими и специфическими признаками. В основном совпадает с социальным управлением набор функций, их последовательность в управленческом процессе, что объясняется единой социальной сущностью сравниваемых институтов. Специфика функций государственного управления определяется главным образом субъектом, а также, в определенной мере, и объектом управления. Государство как выделенный из общества аппарат управления, обладающий публичной властью, во-первых, придает функциям управления политический аспект (ориентацию на общие интересы и общие цели); во-вторых, увязывает их реализацию с механизмом власти; в-третьих, исходит из того, что основной субъект функций — официальная общественно организованная группа (государственный орган, институт).

      Целеполагание — определяющая функция управления. В структуре государственного управления она приобретает специфические признаки. Цель — это идеальный образ будущего результата деятельности. Ее формирование предполагает наличие знания тенденций общественного развития, а также общественных потребностей и интересов социальных групп и граждан. Кроме того, субъект не сможет сформулировать реальную цель, если он не будет опираться на знание конкретной ситуации, в которой он и управляемые живут и действуют в данное время и в данном секторе социального пространства (территории страны). Поэтому целеполагание предваряет конкретный анализ конкретной ситуации — комплекса условий, складывающихся в данный момент времени.

      Он  позволяет выявить происходящие изменения социальной среды и  внутри государства, осмыслить существующие противоречия и конфликты в обществе и на этой основе точнее определить приоритетные потребности и интересы управляемых. Знание ситуации необходимо для прогнозирования, что составляет существенную сторону научной базы целеполагания.

      Прогнозирование (от греческого prognosis— предвидение, предсказание) — это объяснение возможных состоянии и изменений социальной системы, политических институтов в определенных границах социального времени и пространства. Социальный (и политический) прогноз — результат прогностической деятельности есть вероятностное суждение о будущем состоянии данной социальной системы, ее государственной организации с указанием определенных сроков их изменения.

      Целеполагание и прогнозирование венчает разработка государственной. стратегии: определение и официальное утверждение приоритетных целей, а также “древа” других главных целей и основных путей их достижения. Прогнозирование и разработанная на основе составленного прогноза стратегия служат базой планирования — неотъемлемой функции государственного управления.

      В процедуре планирования намеченные цели приобретают практическую форму: они конкретизируются в задачах. Последние представляют собой вполне определенное выражение осознанной необходимости реально осуществить данные цели в данных конкретных условиях.

      Информирование  — одна из ведущих функций в государственном управлении. Информация как форма сообщения определенных сведений (знаний) об общественных процессах, о правилах “игры” в данной политической системе — основа управления. Управляющий субъект не может обойтись без информирования объекта о содержании целей, стратегии, намеченной программы действий. Ведь в качестве объекта выступают человеческие коллективы и личности, их совместная деятельность. Управление ими предполагает воздействие на сознание людей, формирование рационального понимания ими общих интересов и общих целей и трансформацию в мотивацию собственной активности. В механизме политического, правового, морального воздействия на управляемых ведущее место занимают средства информационные, ценностно-ориентационные, символические: идеи, призывы, лозунги, нормы, предписания, традиции. Язык как информационная система, особенно политический, — орудие управления. Такие политические символы, как государственный герб, знамя, гимн, номинации, государственные награды, политическая терминология — неотъемлемый элемент управленческого процесса.

      Функция организации — совокупность действий по налаживанию взаимосвязей между людьми, объединяющих их для совместной реализации целей и программ управляющего субъекта. Это — способ упорядочения действий групп и индивидов на основе общепринятых норм и Ценностей — политических, правовых, нравственных, религиозных и др. Организация есть процесс, обеспечивающий управление, это — также и форма бытия управляющих и управляемых. Создание тех или иных организаций людей как автономных групп, ориентированных на осуществление конкретных целей и программ, — составная часть управленческого процесса. Каждой социальной и политической системе свойственны определенные типы и виды организации.   

2. Субъект и объект государственного управления

      Прежде  всего нужно сформулировать категории субъектов и объекта государственного управления. Это один из важных методологических вопросов анализируемой теории. Его решение — ключ к пониманию субъктно-объектных отношений в государственном управлении и обеспечение демократического характера последнего.

      Субъект государственного управления — это  органы государственной власти, наделенные конституционными полномочиями осуществлять власть и непосредственное управление общественными процессами и собственной  деятельностью государства. Опираясь на волю общества, выраженную в силе власти и закона, они разрабатывают и принимают государственные решения различных уровней, организуют их исполнение и контроль. В составе субъекта государственного управления — общественно-политические организации и объединения, которые участвуют в разработке прогнозов и проектов решений, политических программ, реализуемых государственными институтами. Субъекты государственного управления — институты политического руководства и административного управления, различающиеся по многим основаниям⁶.

      1. По видам государственной власти. Это субъекты законодательной,  исполнительной и судебной власти. Каждый из них выполняет определенную  функцию в системе управления. Разработка и принятие представительными  органами законов — одна из  основных функций в системе государственного управления. Закон — инструмент государственной власти и формальный регулятор общественной деятельности и взаимоотношений членов общества между собой и государством. Действенность законов — в их исполнении. Субъект исполнительной власти сочетает властную функцию с управленческим действием. Например, правительство призвано исполнять законы, а также осуществлять планирование конкретных, общественно значимых видов деятельности, решений, организацию их выполнения и контроль. Наряду с властными структурами в него входит совокупность общегосударственных органов политического руководства и административного управления хозяйственной деятельностью, народным образованием, наукой, здравоохранением, культурой и др. Субъект судебной власти осуществляет функцию правосудия посредством судопроизводства, которое является неотъемлемым элементом управленческого процесса.

      2. По уровням организации власти  и управления — это центральные,  региональные и местные органы  власти и управления, взаимоотношения между которыми определяются установленным разделением сфер деятельности (объектов управления) и полномочий, т.е. прав и обязанностей государственных органов в отношении осуществления тех или иных властных и управленческих действий.

      3. По сферам деятельности — это субъекты трех отмеченных уровней, осуществляющие управление политическими отношениями, экономикой, социальной сферой, культурной жизнью, средствами массовой информации, военной деятельностью, международными делами и др.

      4. По характеру, целям и средствам воздействия на управляемых: политическое руководство, административно-государственное, экономическое и др. виды управления.

      5. По характеру институционализации:  формально институционализированные  государственные органы и действующие  под их эгидой общественные институты, легитимность которых закрепляется практическим опытом, традицией, идеологическим фактором и общественным мнением. К числу таких относятся: партийные фракции в коллективных органах власти, организуемые при органах законодательной и исполнительной власти, консультационные и экспертные организации и др.

      6. По составу: субъекты коллективные (например, органы законодательной  власти) и индивидуальные (руководящие  лица).

      Деятельность  субъектов государственного управления характеризуется рядом формальных признаков: а) регламентируется законом, осуществляется официально разрешенными методами; б) в рамках компетенции (права  на определенный вид деятельности); является специализированной, соответствующей характеру выполняемых функций; г) субъекты ответственны перед государством, суверенны, независимы от давления каких-либо внешних сил. Вне формальных правил функционируют лоббистские группы (обычно при законодательных институтах), представляющие интересы крупного финансово-промышленного капитала, военно-промышленного комплекса, криминального капитала, политической элиты. Известно, что в США, например, помимо конституционных органов власти и управления существуют три главных неконституционных института власти: политический, экономический и военный. Кто стоит во главе этих институтов, тот занимает командно-стратегические посты в системе государственной власти. Российские олигархи также нацелены на овладение (официальное или неофициальное) рычагами государственной власти как средством, которое должно обеспечить эффективность государственной власти и ускорение капитализации страны.