Государственное управление

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Разделение властей признается величайшей государственно-правовой доктриной, история которой, как утверждают некоторые исследователи, начинается с библейских времен. Теория разделения властей лежит в основе западных концепций правового государства. Еще античные мыслители – Платон, Аристотель высказывали в своих работах подобные идеи. Одним из первых выдвинул идею разделения властей на исполнительную, законодательную и судебную с целью гарантии законности и предупреждения возможных злоупотреблений в государстве Д.Мильберн (1614-1657 гг.). Традиционно основоположниками «классического» варианта теории разделения властей в юридической литературе называют Дж. Локка и Ш. Монтескье. Однако, Дж. Локк, не выделяя отдельно судебную власть и разделяя власти лишь на законодательную, исполнительную и федеративную, подчинил все власти законодательным органам, поскольку, «тот выше, кто может подписывать законы»…Свое дальнейшее развитие теория разделения властей получила в работах Ш. Монтескье, назвавшего три «рода власти»: законодательную, исполнительную и судебную [8].

Это же разделение государственной власти нашло свое отражение и в Конституции Республики Беларусь, так, согласно статьи 6 Конституции, государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную [9].

Среди субъектов административного права органы исполнительной власти занимают особое место. Они являются самой многочисленной разновидностью коллективных субъектов административного права, наделенных государственной компетенцией, которая по своему объему самая обширная по сравнению с компетенцией других субъектов административного права.

Согласно статье 6 Конституции «Каждая из этих ветвей власти выполняет свои функции, при этом они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга» [9].

Органы исполнительной власти отличаются наибольшим многообразием. Однако общим для них является осуществление исполнительной и распорядительной деятельности, т.е. они исполняют либо организуют исполнение законодательных актов (законов, декретов), решений вышестоящих по отношению к ним государственных органов (Президента, Правительства) и сами осуществляют распорядительную по отношению к нижестоящим органам деятельность путем издания обязательных для исполнения правовых актов [1, с. 59].

Несмотря на все это, действующие законодательные акты не содержат четкого определения государственных органов, призванных осуществлять исполнительную власть. А именно, в соответствии со статьей 106 Конституции Республики Беларусь исполнительную власть в Республике Беларусь осуществляет Правительство – Совет Министров Республики Беларусь – центральный орган государственного управления [9].

Часть 2 статьи 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» гласит, что местные исполнительные комитеты входят в систему органов исполнительной власти [17].

Действующая в настоящее время система республиканских органов государственного управления, подчиненных Совету Министров, утверждена Указом Президента Республики Беларусь.

Кроме этого, следует принимать во внимание и тот факт, что только  Конституцией Республики Беларусь 1994 года вместо термина «государственное управление» было введено в оборот понятие «исполнительная власть». При этом некоторые специалисты в области административного права до сих пор предпочитают использовать термин «государственное управление» и «орган государственного управления», когда ведут речь об исполнительной власти и ее органах.

Следовательно, можно говорить о том, что вопросы выработки общего понятия органа исполнительной власти, а также объяснения его сущности имеют важное как теоретическое, так и практическое значение. Это говорит о том, что данные вопросы остаются актуальными и до сих пор.

Предметом исследования данной курсовой работы является совокупность административно-правовых отношений, возникающих в результате определения статуса органов государственного управления.

Объектом исследования выступают органы государственного управления (исполнительная власть), с их видами, основными признаками и системой.

Цель курсовой работы заключаются в определении административно-правового статуса органов государственного управления.

Исходя из цели, перед автором стоит ряд задач:

1. Раскрыть понятие органов государственного управления

2. Определить основные признаки исполнительной власти.

3. Выявить виды органов государственного управления и раскрыть особенности функционирования каждого из них.

4. Определить систему построения органов государственного управления и организационно-правовые основы их функционирования.

При выполнении работы использованы диалектический, системный, конкретно-исторический, функциональный - научного анализа и обобщения изучаемых процессов и другие принципы, позволяющие рассмотреть изучаемые процессы в развитии, выявить противоречия и предложить пути их разрешения, а также методы синтеза и анализа, научно-практические методы.

  Поскольку целью данной работы является выявление особенностей правового регулирования, статуса органов исполнительной власти был изучен ряд литературных источников. Основными являются учебники по административному праву под редакцией таких авторов как, Василевич Г.А., Телятицкой Т.В., Тиковенко А.Г., Курак А.И., Крамника А.Н., Рябцева Л.М. и других, которые послужили ориентиром для более полного рассмотрения данного вопроса.

Однако поскольку написание курсовой работы невозможно без привлечения нормативных правовых актов, регулирующих положение рассматриваемых органов исполнительной власти, были изучены законодательные акты в исследуемой области, в частности, Конституция Республики Беларусь, Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», Закон «О Президенте Республики Беларусь», Закон «О Совете Министров Республики Беларусь» и ряд других.

ГЛАВА 1 ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ПРИЗНАКИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ (ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ)

Понятие «орган» является частью более широкого понятия – «организация». Организация, означает совокупность людей, их определенный коллектив. Вместе с тем она предполагает деятельность этих людей, рассчитанную на достижение определенных целей и совершаемую по определенным правилам.

Орган есть конкретная разновидность организации. Всякая организация совершает свои действия через образуемые ею органы. Следовательно, под органом надо понимать ту ячейку организации, которая выступает по ее поручению. Каждый государственный орган выступают по поручению государства и в его интересах.

Вся разнообразная практическая деятельность государства осуществляется его многочисленными органами, составляющими в своей совокупности государственный аппарат.

Орган государственного управления – это часть государственного аппарата. Он решает задачи и выполняет основные функции, присущие нашему государству, наделен государственно-властными полномочиями, принимает правовые акты, проводит мероприятия, направленные на обеспечение выполнения этих актов [23 ,с. 28].

Государственные органы обладают различной компетенцией. С юридической точки зрения главным в ней являются властные полномочия. Тот или иной объем деятельности, возложенный на данный орган, или круг вопросов, которые данный орган правомочен разрешать, называется компетенцией органа.

Государственные органы различаются между собой и по своей организационной структуре. Внутреннее построение органа зависит от тех задач, которые перед ним поставлены. Задачи, компетенция и структура органа государства получают юридическое закрепление в правовых актах, прежде всего, в законах и положениях.

Таким образом, государственный орган представляет собой:

- часть государственного аппарата, действующего по поручению и в интересах государства;

- организационную ячейку людей, объединенных общей целью, непосредственно осуществляющую государственную власть в обществе;

- организацию, осуществляющую определенными методами задачи и основные функции государства;

- организацию, проводящую свою работу в пределах государственно-властных полномочий, представленных ей государством на данном участке, то есть имеющую свой территориальный масштаб деятельности [23, с. 29].

Действующее законодательство не содержит четкого опреде­ления государственных органов, призванных осуществлять испол­нительную власть, в отличие от законодательной и судебной власти. Так, в статье 90 Конституции записано, что законодательным органом Республики Беларусь является Парламент — Нацио­нальное собрание Республики Беларусь. В соответствии со стать­ей 109 Конституции «судебная власть в Республике Беларусь принадлежит судам» [9].

Из статьи 106 Конституции следует, что единственным орга­ном, осуществляющим исполнительную власть в Республике Бе­ларусь, является Правительство — Совет Министров Республики Беларусь. Между тем, в части 2 статьи 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» говорится о том, что местные исполнительные комитеты входят в систему органов исполнительной власти.

Виды других государственных органов, входящих в эту систе­му, не определены. Можно предположить, что и Президент Респуб­лики Беларусь входит в систему органов исполнительной власти, поскольку он обладает широкими управленческими полномочиями и по существу возглавляет систему исполнительной власти, а также другие государственные органы, которые по действующему законо­дательству называются органами государственного управления [10, с. 243].

По-разному определяют авторы и сущность органов исполнительной власти. Одни считают, что орган исполнительной власти - «это политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций исполнительной ветви государственной власти, и наделённое в этих целях полномочиями государственно-властного характера» [12, с.20].

Другие авторы считают, что государственный орган - «это организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного арата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции [2, с. 61].

Также, к примеру, в московском юридическом энциклопедическом словаре орган государства определяется как организованная часть государственного механизма, наделенная властными полномочиями, определенной компетенцией и необходимыми средствами для осуществления задач, стоящих перед государством на конкретном участке государственного руководства обществом. Органом государства может быть одно должностное лицо или известным образом организованная группа должностных лиц [5, с.265].

Применительно же к Республике Беларусь определение государственного органа получило законодательную основу. Так, в соответствии с Законом «О государственной службе в Республике Беларусь» государственный орган - это образованная в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, иными законодательными актами организация, осуществляющая государственно-властные полномочия в соответствующей сфере (области) государственной деятельности. Также в случаях и пределах, предусмотренных законодательными актами, к государственным органам приравниваются государственные учреждения и иные государственные организации, обеспечивающие деятельность Президента Республики Беларусь или государственных органов, работники которых в соответствии с законодательными актами, закрепляющими их правовой статус, являются государственными служащими [15].

Несмотря на то, что эти понятия, в сущности, не имеют существенных отличий, следует руководствоваться положениями Закона «О государственной службе в Республике Беларусь».

Главный юридический признак любого государственного органа - это наличие государственно-властных полномочий.

В соответствии со статьей 6 Конституции государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. При этом каждый вид государственной власти реализуется соответствующей системой государственных органов. Необходимо учитывать, что определенной частью исполнительной власти обладают и иные государственные органы, например, прокуратура в лице прокуроров, суды в лице их председателей и т.д. Однако они не являются органами исполнительной власти, поскольку их главное предназначение заключается в осуществлении прокурорского надзора и правосудия, а не реализации государственного управления [9].

Не являются государственными органами государственные организации в лице государственных предприятий, учреждений и иных коллективов людей. Так, администрация государственного объединения, предприятия, учреждения в ходе реализации управленческих функций является органом внутреннего управления (самоуправления) и к органам исполнительной власти не относится [2, с. 64].

Следовательно, можно говорить о том, что органы государственного управления являются частью государственного аппарата, поэтому им присуши основные черты, свойственные всем другим государственным органам. Государство немыслимо без аппарата особой публичной власти. Наличие такого аппарата является одной из составляющих государства. Органы государственного управления одновременно обладают также специфическими свойствами, обособляющими их в отдельную систему органов [10, с. 244].

Для органа государственного управления характерны следую­щие черты:

1) орган государственного управления — это, в первую оче­редь, государственная организация, коллектив людей, коллектив (группа) государственных служащих, определенным образом организованный и юридически оформленный;

2) основной целью, предназначением такого коллектива слу­жащих является осуществление задач и функций государства;

3) указанные задачи и функции осуществляются посредством особого вида государственной деятельности — государственного управления;

4) он наделен государственной властью, которая закрепляет­ся во властных полномочиях;

5) каждый орган имеет масштаб деятельности;

6) каждый орган имеет внутреннюю структуру;

7) орган государственного управления обладает определенной
самостоятельностью;

8) орган государственного управления соответствующим об­разом учреждается [10, с. 243].

Первый признак позволяет отличать органы государства, в том числе и органы государственного управления, от негосудар­ственных организаций и подчеркивает, что органы — это коллек­тивы, граждане, точнее, государственные служащие. Любой госу­дарственный орган образуется путем издания юридически значимого правового акта и действует от имени государства. Общественные, кооперативные и частные организации оформля­ются волей их членов, действуют от их имени.

Государственными организациями являются также государ­ственные предприятия, учреждения и иные коллективы людей, не являющиеся государственными органами [10, с. 244].

Наряду с общими органы исполнительной власти (государственного управления) имеют специфические признаки:

1) осуществляют специфическую по своему содержанию и методам государственную деятельность - государственное управление;

2) представляют собой субъект исполнительной власти и в то же время специальный субъект государственного управления;

3) осуществляют свою деятельность на основе и во исполнение закона, используя в этих целях юридические средства нормативного, оперативно-исполнительного (юрисдикционного) характера;

4) осуществляют общее, непосредственное, повседневное оперативное руководство в экономической, социально-культурной, административно-политической и межотраслевой сферах [2, с. 62].

Другие авторы предполагают, что органы государственного управления могут обладать и рядом определенных специальных свойств, а именно:

Во-первых, основным  и  наиболее важным  специальным  свойством
органов государственного управления является то, что они спе­циально   предназначены   для   осуществления   государственного управления, т.е. исполнительной и распорядительной деятельнос­ти (исполнительной власти).

Во-вторых, органы государственного управления самые многочисленные по сравнению с иными государственными органами и имеют наиболее разветвленную структуру. В одной административной
территориальной единице (районе,  городе, области)  их может
быть несколько десятков, в то же время — один орган прокурату­ры, один-два судебных органа.

В-третьих, органы государственного управления образуются с учетом
особых принципов — отраслевого, функционального, линейного,
которые не могут применяться при образовании органов прокура­туры и судебных органов, не говоря уже о законодательном органе.

И, наконец, последнее, в построении систем органов государственного управления наиболее выражена иерархическая организация:

а) вертикальная;

б) горизонтальная;

в) смешанная горизонтально вертикальная [10, с. 249].

Вертикальная организация имеет место там, где все органы, входящие в нее, подчинены центру (к примеру, налоговые органы).

Горизонтальная организация существует в том случае, когда органы, находящиеся в административно-территориальной единице, подчиняются только соответствующему местному исполнительному и распорядительному органу. К ним можно отнести, юридическую службу исполнительных комитетов, отделы кадровой и организаторской работы.

И наконец, смешанные организации, данные организации наиболее распространены, в них входят органы, находящиеся в так называе­мом двойном подчинении, т.е. по горизонтали и по вертикали. К ним относятся органы культуры, по труду и социальной защи­те, по делам молодежи, внутренних дел, образования, торговли, сферы обслуживания и др. Все названные органы находятся в подчинении местных исполкомов, структурными единицами ко­торых являются, а также аналогичных вышестоящих органов, включая соответствующие органы в центре [10, с.249].

Совокупность названных выше свойств позволяет получить общее представление об органе государственного управления.

Таким образом, под органом исполнительной власти (государственного управления) следует понимать организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, призвана в порядке исполнительно-распорядительной деятельности осуществлять от имени государства и в объеме предоставленных ему государственно-властных полномочий повседневное и непосредственное руководство (регулирование) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества [3, с. 40].

Органам исполнительной власти присущи основные черты, признаки, свойственные органам государственной власти.

Итак, основные признаки органа исполнительной власти:

- данные органы обладают государственно-властными полномочиями;

- орган исполнительной власти является частью государственного аппарата;

- осуществляют от имени государства его задач и функций;

- орган исполнительной власти является политической организацией;

- органы государственного управления имеют определенную компетенцию, структуру и территориальный масштаб деятельности;

- и наконец, данные органы несут ответственность перед государством за свою деятельность.

К признакам государственного органа относится и его ответственность перед другими государственными органами за свою деятельность.

Наряду с общими, органы государственного управления (исполнительная власть) имеют специальные признаки:

- осуществляют специфическую государственную деятельность – государственное управление;

- данные органы представляют собой субъект исполнительной власти и в то же время специальный субъект государственного управления;

- органы исполнительной власти осуществляют свою деятельность на основе и во исполнение закона, используя в этих целях юридические средства нормативного и юрисдикционного характера;

- органы государственного управления осуществляют общее, повседневное руководство в экономической, социально-культурной, административно-политической и межотраслевой сферах.

ГЛАВА 2 ВИДЫ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ (ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ)

Органы государственного управления разнообразны, что обусловлено многими факторами. У них неодинаковый масштаб дея­тельности, порядок образования, характер компетенции и другое. Разде­ление органов на виды имеет большое научно-познавательное и практическое значение. Оно помогает глубже познать сущность и назначение, особенности органов государственного управления.

Классификация может быть различной в зависимости от по­ложенного в основу критерия деления. Критериев существует много, и зависят они от различных характеристик, особенностей органов. Основными из них являются: масштаб деятельности, по­рядок образования, характер компетенции, порядок разрешения подведомственных вопросов, источник финансирования [10, с. 273].

В зависимости от территориального масштаба деятельности органы государственного управления подразделяются на центральные (общегосударственные) и местные. Все они разные по своим качествам, по имеют общий признак — территориальный масштаб деятельности. Их полномочия распрост­раняются на всю территорию республики. В юридической лите­ратуре рассматриваемую группу органов обычно называют ина­че — центральными, поскольку они действуют из центра, находятся на самой высокой ступени в иерархии, или республиканскими, поскольку действуют в пределах республики. К ним следует относить – аппарат Президента Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, министерства, государственные комитеты и комитеты, администрации государственных объединений, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь [10, с.274].

Местные органы государственного управления охватывают своей деятельностью одну, а иногда несколько административно-территориальных единиц: область, район, город, поселок и так далее. К ним относят местные исполнительные и распорядительные органы и органы республиканских органов на местах [23, с. 29].

В части 2 статьи 9 Закона «О местном управлении и самоуп­равлении в Республике Беларусь» определено, что органами мест­ного управления являются исполнительные комитеты первичного (сельские, поселковые, городские (городов районного подчине­ния), базового (городские (городов областного подчинения), рай­онные), областного уровней. Их масштаб деятельности строго ограничен соответствующей территорией. К такого рода органам относятся и местные администрации, которые находятся на территории района в городе с районным делением [17].

К рассматриваемым органам относятся также отделы и управ­ления местных исполнительных комитетов (местных администра­ций). Их деятельность ограничена территорией района, города или области [10, с. 274].

В зависимости от занимаемого положения и места в системе органы государственного управления делятся на вышестоящие и нижестоящие. Каждый орган осуществляет свои права и обязанности самостоятельно в пределах своей компетенции. Вышестоящие органы, как правило, не вмешиваются в оперативную деятельность нижестоящих, но, в то же время, они контролируют их и указывают на недостатки в работе. Акты, издаваемые нижестоящими органами, должны соответствовать актам вышестоящих органов. В случае несоответствия могут быть отменены или приостановлены вышестоящими органами [23, с. 30].