Государственное управление 80-90х годов

     ВВЕДЕНИЕ 

     Актуальность  исследования заключается в том, что с середины 80-х и особенно с начала 90-х гг. в России, как и в целом в СССР, стали происходить серьезные изменения. Эти изменения затронули все стороны социально-экономической и особенно политической жизни советского общества. Они протекали весьма быстро, носили противоречивый характер и имели серьезные последствия для России и всех республик, входивших в Советский Союз.

     Тема  перестройки и распада СССР особенно интересна и тем, что в настоящий  момент трудно найти человека, судьба которого не изменилась бы существенным образом в связи с реформами М.С. Горбачева.  

     1 Социально-экономическая  и политическая  ситуация в СССР  в 1980-1985 гг. 

     1.1 Нарастание застойных явлений в экономике и предпосылки социально - экономического кризиса  

     Рассматривая  исторические события  в Советском  Союзе середины 80-х – начала 90-х  годов необходимо для понимания  явлений и процессов проанализировать ситуацию, сложившуюся в стране к  началу   80-х годов.

     Последствия кризиса, нарастающего с момента смещения Хрущева, на рубеже 70-х и 80-х годов начали проявляться все чаще в разнообразных формах. В первую очередь он коснулся экономики.

     Система управления обществом, которую называют командно-административной, функционировала  все хуже с точки зрения достижения тех целей, которые – по крайней мере, на бумаге – она ставила перед собой: централизованного планирования, производства и распределения, контроля над этими процессами.

     Наряду  с официальной экономикой, отраженной в статистической отчетности, складывалась целая сеть параллельных каналов, причем настолько многочисленных, что из них образовалась «теневая экономика».

     В результате складывалось очень тревожное  положение. Экономика в целом  не развивалась, темпы хозяйственного роста СССР на протяжении 70-х годов медленно, но неуклонно угасали и. наконец, почти замерзли к началу следующего десятилетия. Именно это явление было позже охарактеризовано как период «брежневского застоя».[27, C. 3]

     В качестве основного направления  развития советской экономики уже в начале 70-х был провозглашен переход от «экстенсивного» к «интенсивному» хозяйствованию, то есть к такой экономике, рост которой определялся бы главным образом улучшением качественных показателей. На практике же эти показатели не только не прогрессировали, но и ухудшались.[33, C. 142]

     Брежневское руководство началось с того, что  предстало перед страной с  лозунгом, в котором обобщалась целая  программа: научно-техническая революция. Но именно на этом направлении стране не удалось продвинуться вперед.

     Однако  в целом партийно-государственный  аппарат оказался неспособным перестроить экономику страны в соответствии с новым этапом научно-технической революции («микроэлектронная революция»).

     В итоге уже в 70-е годы наметилось резкое отставание СССР от развитых капиталистических стран Запада по темпам экономического развития. Отличительным признаком данной эпохи стал рост масштабов незаконной промышленной и торговой деятельности, коррупции. 

1.2 Влияние ситуаций  на государственное  управление в конце XX века

     Государственный строй СССР (т. е. система социальных, экономических и политико-правовых отношений) определялся Конституцией СССР 1977 г. Эта Конституция, в ряду других советских конституций, была наиболее демократичной. Она декларировала такие демократические принципы, как право на работу, свободу вероисповедания, образование и т. д. Она закрепляла монопартийную политическую систему, в которой все главные нити управления сосредоточивались в партийном аппарате Коммунистической партии Советского Союза.

     Политической  основой, носителями власти Конституция  провозглашала Советы народных депутатов. Все Советы составляли систему, которую возглавлял Верховный Совет СССР. В эту систему входило 50 600 органов власти, разных по рангу, в том числе: Верховный Совет СССР, 15 Верховных советов союзных республик, 20 Верховных советов автономных республик, 6 краевых, 121 областной совет, 8 советов автономных областей, 10 советов автономных округов, 3000 районных, 2000 городских, 37 000 поселковых, 41 100 сельских советов. Советы формировались на основе всеобщих прямых выборов при тайном голосовании [25].

     С точки зрения государственного устройства СССР представлял собой сложное союзное государство - федерацию. В состав СССР на правах субъектов федерации входили 15 союзных республик, которые, в свою очередь, включали в себя автономные области, округа и еще более мелкие административно-территориальные единицы. Согласно Конституции страны союзные республики входили в состав СССР на добровольных началах и имели право выйти из Союза.

     Однако  на практике СССР был Федераций лишь по декларированной Конституцией форме.

     Субъекты  Федерации имели свои органы власти, но основные функции СССР как единого государства выполняли федеративные органы. Так, союзный центр непосредственно управлял ведущими отраслями экономики, военно-промышленным комплексом, Вооруженными силами СССР, внешней политикой и внешней торговлей, осуществлял перераспределение финансовых и материально-технических ресурсов по республикам в рамках единого государственного бюджета.

     Экономической основой СССР выступали две формы  собственности - государственная и колхозно-кооперативная - базовые признаки социалистической формации по определению марксистской политической экономии. Характерными чертами социалистического хозяйства были:

     а) ярко выраженный административно-командный  тип его организации

     б) антирыночный характер, при котором  товарно-денежные отношения автоматически.

     Высшими исполнительными и распорядительными  органами государственной власти в СССР были: Совет министров, министерства и государственные комитеты общесоюзного, союзно-республиканского и республиканского уровней.

     В соответствии с административно-территориальным  характером устройства СССР местные органы государственной власти и управления были представлены советами и исполнительными комитетами.

     По  Конституции СССР 1977 г. советское  государство трактовалось как развитая политическая организация, т. е. организация с едиными государственными и общественными институтами во главе с Коммунистической партией - «ядром» политической системы. Полномочия и атрибуты политической власти в СССР, ее функции в общественной жизни превратили КПСС в силу, стоящую над обществом.

     Практика  репрессий продемонстрировала фиктивность прав и свобод при социализме, отсутствие демократических начал в политической, социальной и других сферах жизни общества.

     Согласно  Конституции 1977 г. в СССР к середине 1970-х годов было построено общество «развитого социализма. Отныне государство трактовалось как «общенародное», представлявшее интересы всех социальных.

     КПСС, к середине 1980-х годов объединявшая более 19 млн человек, делилась на три  уровня: рядовой состав, который  не имел возможности влиять на выработку  политики партии; партбюрократия, реально  осуществлявшая политику; верхушка партии, обладавшая абсолютной властью и принимавшая решения. КПСС окончательно превратилась в управленческую, распорядительную и контролирующую силу.

       К моменту прихода к власти Горбачева, в стране все больше нарастал кризис, а вместе с ним и необходимость коренных перемен, коренной перестройки. И, следовательно, перестройка – процесс закономерный и исторически необходимый.  

     2 Система органов  государственного  управления СССР  в 80-90-е гг 

     2.1 Поиск путей совершенствование  социализма 

     Что представляло собой советское общество в период брежневского правления?

     Политическое  развитие общества характеризовалось  всевластием партийно-государственного аппарата. Его роль в координации производства, распределении благ неимоверно выросла, о чем свидетельствует и резкий рост численности аппаратчиков (до 18 млн. человек). Быстрый рост бюрократии обеспечивался многочисленными льготами и привилегиями. Вследствие отсутствия механизма обжалования действий чиновников, растет их безнаказанность, аппарат часто даже не считал нужным руководствоваться Конституцией. Более того, руководители центральных и региональных комитетов партии издавали указы, инструкции, прямо противоречащие конституции. Такое положение вещей благоприятствовало быстрому развитию теневой экономики, расхищению государственной собственности, сращиванию преступных, уголовных элементов с органами государственной власти.[15, C. 253]

     Основным  противоречием в политической системе  являлось расхождение между демократической формой и бюрократической сущностью советского строя. В Конституции 1977 года подчеркивался общенародный характер советского государства, равноправие всех граждан. Нормы, прописанные в Конституции, расходились с реальной ситуацией. Формально, при выборах в Советы избиралось много депутатов, были народные контролеры, дружинники, профсоюзы. Однако фактически вся власть концентрировалась в верхних эшелонах: партия осуществляла контроль за деятельностью администрации, на руководящие должности назначались исключительно партийные работники.[15, c. 252]

     Верховный совет не контролировал правительство, был по существу декоративным органом, призванным лишь одобрять подготовленные аппаратом решения.

     Между тем кризис в экономике распространялся  и на социальную систему, затронув и государственные органы власти в виде коррупционных процессов. Таким образом, стагнация экономической сферы угрожала в начале 80-х годов уже непосредственно государственному функционированию в СССР.

     Юрий  Андропов как бывший руководитель КГБ  считал, что необходимо некоторое обновление официальной идеологии.

     .

     После смерти Андропова его место занял 73-летний Константин Черненко, также  смертельно больной.

     Избрание Генеральным секретарем Михаила Горбачева сразу после смерти Черненко в 1985 году означало выдвижение деятеля совершенно иного типа, относительно молодого и, бесспорно, энергичного.  

     3 Реализация политики  перестройки в  1985-1991 гг. и последствия  перестроечного процесса 

     3.1 Изменение государственной  идеологии: гласность,  перестройка

     3.1.1 Перестройка: реформы М.С. Горбачева 

     Весной 1985 года казалось, что страна вступает в новый цикл модернизации общественных отношений, направленных на формирование политической демократии, демонополизацию  экономики, освобождение частной инициативы, появление трудовой мотивации.

     Однако  главной задачей было остановить распад системы «государственного  социализма» и обеспечить интересы его правящей элиты – номенклатуры, сформировавшей этих политиков и  выдвинувшей их наверх.  Средством  избирается острожное реформирование общественных структур, прежде всего экономики. Однако целостная и заранее проработанная концепция того, как это сделать, отсутствовала. [1, C. 73]

     В 1985 году, как уже говорилось выше, на пленуме ЦК КПСС был провозглашен курс на ускорение социально-экономического развития страны. Его рычаги виделись в научно-технической революции, технологическом перевооружении машиностроения и активизации «человеческого фактора».

     Однако  ставка на энтузиазм, не подкрепленный  необходимой техникой и квалификацией работников, привела не ускорению, а к значительному росту аварий в различных отраслях народного хозяйства. Самой крупной из них стала катастрофа на чернобыльской АЭС в апреле 1986 г. Чернобыль стал мрачным символом катастрофы, надвигающейся на общество и государство, во главе которого находились политики, неспособные прогнозировать последствия своих решений. [7, C. 147]

     В середине 80-х по всей стране развертываются две административные кампании: борьба с алкоголизмом и с «нетрудовыми доходами

     Директивный государственный план заменялся  госзаказом. На селе было признано равенство  пяти форм хозяйствования: совхозов, колхозов, агрокомбинатов, арендных коллективов и крестьянских (фермерских) хозяйств. В середине1988 г. принимаются законы, открывшие простор для частной деятельности в более чем 30 видах производства товаров и услуг. Побочным действием этого стала фактическая легализация «теневой экономики» и ее капиталов.   

     На  смену идеологии «обновления  социализма» набирает значительную силу идея «рыночных отношений». В этих условиях происходит еще одно парадоксальное явление.

     Советская номенклатура затевала «революционную перестройку» с хорошо продуманными целями.

     Если  кратко характеризовать создавшуюся  в этой связи ситуацию, то следует  отметить, что переход в новое  состояние в стране осуществлялся не буржуазно-демократическим, а криминально-бюрократическим путем.

     Таким образом, следующим шагом в экономической реформе стало принятие в июне 1990 г. постановления Верховного Совета СССР «О концепции перехода к регулируемой рыночной экономике», а затем серии других законодательных актов (среди них важное место занимали «Основные направления по стабилизации народного хозяйства и перехода к рыночной экономике», одобренные в октябре 1990 г.).

     Экономическая ситуация не переставала ухудшаться. Уровень жизни населения стремительно падал, делая в глазах простых  людей рассуждения об экономической  реформе все менее заслуживающими доверия. В условиях инфляции деньги теряли вес. Нарастал ажиотажный спрос на товары, потребительский рынок сотрясали следующие один за другим кризисы: «сахарный», моющих средств, «чайный», «табачный».

     Ситуацию  на рынке это не спасло, а доверие населения к центральной власти подорвало окончательно. Симпатии народов СССР уже были отданы республиканским лидерам, обещавшим «провести реформы не за счет трудящихся, а во благо их». Особенно напористо выступало против обнищания народа, допущенного по вине центра, руководство Российской Федерации, возглавляемое с мая 1990 г. бывавшим кандидатом в члены Политбюро ЦК КПСС Б.Н. Ельциным. К тому времени этот политический деятель уже успел войти в острый конфликт с генсеком и союзной номенклатурой из-за критики на октябрьском пленуме ЦК 1987 г. непоследовательности курса демократических реформ. Летом 1989 г. по стране прошли первые массовые забастовки рабочих, которые с тех пор уже постоянно сопутствовали перестройке.[3, C. 31] 

3.1.2 Этапы перестройки

     Первый  этап. 1985-1986 гг.

     11 марта 1985 г., спустя лишь 24 часа  после кончины Генерального секретаря ЦК КПСС К.У. Черненко, новым Генеральным секретарем ЦК Коммунистической партии Советского Союза был избран М.С. Горбачев.

     Горбачев  начат с приглашения к себе некоторых секретарей ЦК, помощников, других доверенных лиц для обсуждения предстоящих практических действий нового руководства. Все дискуссии сводились к двум позициям. Первая - ускорить ротацию кадров, заменив руководителей, не способных возглавлять участки работы, где требовались безотлагательные меры. Вторая -продолжить курс на ускорение научно-технического прогресса в стране путем приоритетного развития машиностроения, в частности обновления активных производственных фондов, введения двух-, трехсменной работы парка станков, расширения применения роторных комплексов.   

     Концепция экономических преобразований была сформулирована в докладе на Всесоюзном совещании по проблемам научно-технического прогресса, состоявшемся 11-12 июня 1985 г. Главные идеи: увеличить капиталовложения в машиностроение, применять высокие технологии, расширить права предприятий, внедрять хозрасчет, повышать ответственность и заинтересованность трудовых коллективов.

     Практику  реформ в 1985-1988 гг. возглавляли два человека из горбачевской команды - Е.К. Лигачев и Н.И. Рыжков. Лигачев, став де-факто вторым секретарем ЦК, вел заседания Секретариата, управлял партийным аппаратом и, следовательно, готовил значительную часть политических решений. Рыжков, будучи премьером, «подобрал под себя» всю экономическую сферу.

     В недрах высшего партийного руководства  реформаторское крыло было связано с именем Л.Н. Яковлева. В июне 1985 г. он был назначен заведующим Отделом пропаганды ЦК.

     В1985 г. сформировался и интеллектуальный штаб: А.Н. Яковлев, В.И. Болдин, Н.Б. Биккенин, В.А. Медведев, А.И. Лукьянов, помощники М.С. Горбачева - философ И.Т. Фролов, политолог Г.Х. Шахназаров, А.С. Черняев.

     К разработке реформаторского курса  привлекались крупные экономисты - J1.И. Абалкин, А.Г. Аганбегян, С.С. Шаталин, Н.Я. Петраков и др.

     Одним из важных организационных мероприятий  по проведению новой кадровой политики стал июньский (1985 г.) Пленум ЦК. Пост Председателя Президиума Верховного Совета СССР был отдан А.А. Громыко. На освободившееся место министра иностранных был назначен далекий от международных проблем Э.А. Шеварднадзе.

     После XIX партийной конференции (лето 1988 г.) начались острые дискуссии между экономистами - стратегами перестройки и экономистами - критиками стратегов о причинах неудач экономических реформ. Были подвергнуты критике стратегия «ускорения», основные положения Закона о предприятии, в частности о важной роли государственного плана. Разгорелись дискуссии и по вопросам ценообразования.

     Следующий этап, 1987–1988 гг., можно охарактеризовать как этап, проходящий под лозунгом «больше демократии», в котором классовое понятие демократии было заменено общечеловеческим (либеральным) пониманием. Так как в существовавшей системе управления ведущую роль играла КПСС, то и реформу начала она. В этот период происходят кардинальные изменения в политической системе общества. Так как в существовавшей системе управления ведущую роль играла КПСС, то и реформу начала она. В июне–июле 1988 г. прошла XIX Всесоюзная партийная конференция, определившая пути преобразований. Основным направлением провозглашалась передача власти от партийных органов Советам народных депутатов, обеспечение полновластия Советов всех уровней. Высшим органом власти в стране провозглашался съезд народных депутатов СССР (в республиках – республиканские съезды). Съезд избирал из своего состава постоянно действующий, двухпалатный Верховный Совет СССР и его председателя. Соответственно республиканские съезды избирали – Верховные Советы республик.

     Конференция предложила проект нового закона о выборах, который был принят в декабре 1988 г. Выборы впервые в истории советского общества стали альтернативными (из нескольких кандидатур). Отменялись всякие разнарядки при выдвижении кандидатур в депутаты (ранее соблюдалось пропорциональное представительство всех классов). Вместе с тем решения конференции носили половинчатый характер, обеспечивали сохранение власти в руках КПСС (одна треть депутатов съезда избиралась от общественных организаций – КПСС, профсоюзов, комсомола и др.; предусматривалось совмещение постов Председателей Советов всех уровней и соответствующих партийных руководителей, при условии избрания их в эти советы).[25, C. 127]

     Третий  этап. 1989-1991 гг.

     Начиная с 1989 г, стало очевидно, что негативные тенденции в развитии советской экономики приобрели необратимый характер. В апреле 1989 г. на Пленуме ЦК КПСС было заявлено, что в течение 4 лет советская экономика, в лучшем случае, прыгала на месте на краю пропасти. Была сделана ставка на идеологические ценности социализма, которые опасно потерять. 

     3.2 Последствия перестройки:  распад СССР 

     Крайне  сложную политическую ситуацию до предела  обострил и кризис национальных отношений, приведший в конечном итоге к распаду СССР. Первым проявлением этого кризиса стали события в Казахстане в конце 1986 года. В ходе горбачевской «кадровой революции» был смещен первый секретарь ЦК Компартии Казахстана Д.А. Кунаев и заменен русским по национальности Г.Н. Колбиным

     В 1988 году начался конфликт между двумя Кавказскими народами – армянами и азербайджанцами – из-за Нагорного Карабаха, территории, населенной армянами, но входившей на правах автономии в состав Азербайджана.

     Сепаратисткое движение разгорелось и в прибалтийских  республиках. Все эти факторы еще не ставили под угрозу существование Союза.

     Б.Н. Ельцин призвал все республики «брать столько суверенитета, сколько хотят  и могут удержать».[14, C. 93] Позиция российского руководства и парламента, провозгласивших курс на независимость, сыграло решающую роль в развале СССР – Союз мог выжить без любой из других республик, но без России никакого Союза существовать не могло.

     Став  председателем Верховного Совета РСФСР, Б.Н. Ельцин провозгласил суверенитет  России и верховенство российских законов над союзными, что свело власть союзного правительства фактически к нулю.

     В этих условиях М.С. Горбачев организовал  в стране референдум о будущем  Союза.

     В России одновременно с референдумом о сохранении Союза был проведен второй референдум – об учреждении должности президента. В июне 1991 г. были проведены всенародные выборы президента РСФСР. С сокрушительным перевесом их выиграл Б.Н. Ельцин, набрав 57% голосов.

     Б.Н. Ельцин принял участие в переговорах  о будущем Союза. В результате этих переговоров был подписан, так называемый, Ново-Огаревский документ. Согласно этому договору признавались суверенитет и независимость каждой отдельной республики. Центру делегировались полномочия в области обороны, внешней политики, координации экономической деятельности.[20, C. 73]

     Тожественное  подписание договора было назначено  на 20-е августа 1991 года. Однако с19 по 21 августа произошли события, коренным образом изменившие положение. Подписание нового договора означало ликвидацию ряда единых государственных структур (единого МВД, КГБ, армейского руководства). Это вызвало недовольство консервативных сил в руководстве страны. В отсутствие президента М.С. Горбачева в ночь на 19 августа был создан Государственный комитет по чрезвычайному положению (ГКЧП).

     Руководство РСФСР осудило действия ГКЧП, как попытку антиконституционного переворота.

     22 августа Ельцин и российские  радикалы стали пожинать плоды  своей политической победы. 23 августа  во время встречи с депутатами  Верховного Совета РСФСР Горбачеву  было предъявлено требование немедленно подписать указ о роспуске КПСС. Президент СССР принял этот и другие ультиматумы Ельцина и радикалов. На следующий день он распустил союзный кабинет министров, отказался от поста Генерального секретаря ЦК КПСС, ЦК же КПСС заявил о самороспуске. В результате пал не только коммунистический режим, но и рухнули государственно-партийные структуры, цементирующие СССР.[12, C. 47]

     Вслед за этим начался обвальный распад всех других государственных структур: Съезд народных депутатов СССР был распущен, а на переходный период до заключения нового союзного договора между республиками высшим представительным органом власти стал радикально реформированный Верховный Совет СССР; вместо кабинета министров создавался аморфный и явно безвластный межреспубликанский экономический комитет, большинство союзных министерств ликвидировалось. Республики Прибалтики, добивавшиеся независимости в течение двух лет, наконец-то получили ее. Другие республики приняли законы, упрочивавшие их суверенитет и делавшие их фактически не подвластными Москве.

     Последний удар по Союзу был нанесен в  декабре 1991 года, когда руководители России, Украины и Белоруссии Б.Н. Ельцин, Л.М. Кравчук и С.Ю. Шушкевич, не ставя в известность М.С. Горбачева, собрались в Беловежской Пуще под г. Минском и подписали соглашение о прекращении действия Союзного договора 1922 г. и ликвидации Союза СССР. Вместо СССР провозглашалось создание содружества независимых государств – объединения, статус которого до настоящего времени не определен.  
 

4 Политическая жизнь СССР в 90-е гг 

     4.1 Динамика развития  российской государственности  в 90-е гг 

     Основная  проблема российского конституционализма переходного периода выражалась в конфликте принципов советского легитимизма (так называемой советской демократии) и плебисцитарной президентской власти, составившей существо политического переворота 1993 г.

     В развитии этого конституционного конфликта (до 1993 г.) можно выделить три этапа, связанных с функционированием  советской системы: