Государственное управление в ВОВ

Содержание

1. Перестройка высших и центральных  органов управления

В первые дни войны в сложных условиях поражений первого периода, неясности  быстро изменяющейся ситуации, отсутствия полной информированности руководства страны была начата перестройка государственного управления.

В первый день войны 22 июня 1941 г. Президиум Верховного Совета СССР принял Указ «О военном положении».

29 июня ЦК ВКП(б) и СНК СССР обратились к советским и партийным органам с директивой, в которой были изложены мероприятия государства по борьбе с захватчиками.

   С началом войны приняты правительственные постановления:

• о мобилизации военнообязанных по 14 военным округам,
• о введении в действие мобилизационных планов,
• о переводе движения на железных дорогах на военный график.

   Первоочередной  задачей была перестройка  военного управления.

23 июня 1941 г. Постановлением СНК СССР  и ЦК ВКП(б) создана Ставка Главного Командования Вооруженных сил СССР под председательством Наркома обороны, Маршала Советского Союза С.К. Тимошенко.

С 8 августа после назначения И.В. Сталина Верховным главнокомандующим она стала называться Ставка Верховного Главнокомандования.

С 10 августа  рабочим органом Ставки стал Генеральный штаб из коллегиального органа Наркомата обороны. На Ставку было возложено руководство всей боевой деятельностью Вооруженных сил СССР.

Функции Ставки Верховного Главнокомандования:

1. стратегическое планирование и осуществление военных операций;
2. •руководство фронтами, армиями, их взаимодействием в выполнении боевых задач;
3. снабжение армии боеприпасами, техникой, продовольствием, снаряжением и т.д.;

4. кадровая политика, создание резерва армии и флота и др.

Военные округа западных районов были преобразованы  во фронты.

30 июня Постановлением Президиума Верховного Совета СССР, СНК СССР и ЦК ВКП(б) был образован Государственный комитет обороны, » в руках которого сосредоточивалась вся полнота власти в государстве, его решения должны были беспрекословно выполняться всеми партийными, советскими, военными и комсомольскими органами, всеми гражданами СССР в соответствии с законами военного времени.

ГКО подчинена  Ставка.

Председателем ГКО был назначен И.В. Сталин.

В составе  ГКО было 5 человек, затем 9.

Всего в годы войны ГКО было принято почти 10 000 решений.

ГКО опирался на:

• аппарат СНК СССР;
• уполномоченных ГКО на местах, которыми, как правило, являлись секретари партийных комитетов крупных промышленных предприятий;
• городские комитеты обороны - местные чрезвычайные органы, в функции которых входили:

1. руководство оборонительными сооружениями,
2. создание народного ополчения,
3. организация производства и ремонта боевой техники и вооружения.

Там, где  они были созданы (Горький, Ростов, Севастополь, Сталинград, Тула и др. - всего около 60), деятельность исполкомов Советов прекращалась.

В состав городских комитетов обороны входили представители советских и партийных органов, руководящие работники органов НКВД и военного командования.

Рабочими  органами ГКО по военным вопросам были:

• Наркомат обороны (руководил резервами и военными округами внутренних районов СССР);
• Наркомат военно-морского флота (руководил флотами и флотилиями).

При ГКО  по мере надобности в ходе войны  создавались различные комиссии, комитеты, бюро, действовавшие в  зависимости от обстоятельств: временно или постоянно.

Постоянные  органы:

1. Оперативное бюро ГКО, образованное в декабре 1942 г. и осуществлявшее контроль текущей работы:

• всех наркоматов оборонной промышленности,

• черной и цветной металлургии,
• электростанций,
• угольной,
• нефтяной и химической промышленности,
• наркомат путей сообщения.

Оно же:

• согласовывало производственные планы этих наркоматов,
• наблюдало за их выполнением,
• устанавливало порядок снабжения оборонных предприятий сырьем, материалами и оборудованием.

Между членами Оперативного бюро были распределены обязанности по руководству важнейшими участками оборонной промышленности.

2. Транспортный комитет, с февраля 1942 г. занимался координацией работы всех видов транспорта - железнодорожного, речного, морского, воздушного и автомобильного.

ГКО установил жесткий контроль за распределением ресурсов. В его протоколах обнаруживаются решения, подтверждающие это.

Так, за хищение (воровство) продовольствия, так же как и оружия, боеприпасов, обмундирования, ГКО установил «высшую меру наказания - расстрел с конфискацией всего личного имущества».

За отпуск продовольствия и военного имущества  сверх установленных норм виновные подвергались лишению свободы не менее 5 лет с удержанием стоимости утраченного или испорченного имущества.

Структуры управления военного времени замыкались на И.В. Сталине, который был:

• Генеральным секретарем ЦК ВКП (б),
• Председателем СНК СССР (с 6 мая 1941 г.),
• Председателем ГКО,
• Верховным Главнокомандующим и главой Ставки Верховного глав командования (с 8 августа 1941 г.),
• Наркомом обороны СССР (с 19 июля 1941 г.).

Коллегиальные по своему характеру органы практически  не работали полном составе. Таким образом, централизация управления была предельной.

Постановлением  СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 24 июня 1941 г. создан Совет по эвакуации под председательством Н.М. Шверника (заместители А.Н. Косыгин, М.Г. Первухин).

В октябре 1941 г. образован Комитет по эвакуации продовольственных запасов, промышленных товаров и предприятий промышленности.

Поскольку задачи эвакуации были сопряжены с налаживанием производства на местах (в восточных районах Сибири, Средней Азии), размещением людей, их трудоустройством и снабжением, они были долговременными.

В декабре 1941 г. создано но Управление по делам эвакуации при СНК СССР.

Перед этими органами была поставлена важнейшая задача: перебазирование материально-технической базы и населения из западных республик и областей на Урал и в Сибирь.

Эта задача была успешно  выполнена. Уже с июля 1941 г. перемещенные заводы оборонной промышленности и смежных отраслей начали прибывать в крупные центры Поволжья - Горький, Куйбышев, Саратов и другие города. В 1941-1942 гг. на Урал, в Сибирь, в Среднюю Азию было эвакуировано около двух тысяч предприятий и 11 млн человек. В конце 1941 г. была пройдена критическая точка сокращения производства, и в течение 1942 г. валовая продукция промышленности увеличилась более чем в 1,5 раза.

В августе 1943 г. Постановлением СНК СССР и ЦК ВКП (б) «О неотложных мерах по восстановлению хозяйства в районах, освобожденных от немецкой оккупации» были определены меры по скорейшему решению этих задач. Колоссальными усилиями советских людей к концу войны в этих районах удалось восстановить промышленное производство на треть от уровня 1940 г. Освобожденные районы в 1944 г. дали свыше половины общегосударственных заготовок зерна, четверть скота и птицы, около трети молочных продуктов.

В целом за годы войны  был учрежден целый  ряд специальных  учреждений при СНК СССР (Рис.1):

Рис. 1. Органы государственного управления при СНК СССР, созданные в годы войны

Осенью 1941 г. были созданы два новых Наркомата:

• Наркомат танковой промышленности, руководивший эвакуированными танковыми заводами и объединенными с ними машиностроительными предприятиями,
• Наркомат минометного вооружения, возникший на базе реорганизованного Наркомата общего машиностроения.

На  Совинформбюро была возложена задача освещения важнейших событий на фронте и в тылу, разоблачения враждебной пропаганды. В его компетенцию входили также составление и опубликование военных сводок по данным Главного Командования Вооруженных Сил СССР и распространение материалов для зарубежной прессы и радио.

Постановление СНК СССР 1 июля 1941 г. «О расширении прав народных комиссаров СССР в условиях военного времени» предусматривало представить народным комиссарам Союза ССР право:

«1. Распределять и перераспределять материальные ресурсы  наркомата, в том числе излишки материалов и оборудования, между отдельными предприятия и строительствами в соответствии с ходом выполнения плана и поступлением оборудования и материалов по выделенным наркомату фондам.

2. Разрешить  директорам предприятий и начальникам  строек для выполнения производственных планов и заказов по договорам выдавать из своих ресурсов другим предприятиям необходимые материалы...».

В середине октября 1941 г. многие наркоматы были эвакуированы. Резко сократилась численность управленческого аппарата, который переводился на круглосуточный режим работы.

В целом  государственный аппарат функционировал на основе усилие централизации, замены коллегиальности единоначалием, выборного начала кооптацией. Над исполнением устанавливался жесткий контроль с применением санкций, соответствующих военному времени.

Советская система планирования на основе жесткого контроля и повышенной ответственности за выполнение планов использовалась с первых дней войны. На третий квартал 1941 г., уже через неделю после начала войны был разработан военно-хозяйственный план. В августе такой план был разработан на четвертый квартал 1941 г. и на 1942 г.

За время  войны было произведено 105 переписей материалов и оборудования.

Непосредственное  руководство планированием осуществлял ГКО: утверждал народно-хозяйственные планы, контролировал их выполнение.

Госплан СССР в годы войны планировал производство продукции не по наркоматам и союзным республикам, а непосредственно адресовал плановые задания предприятиям. Удвоилось количество централизованно распределяемых видов продукции. С августа 1943 г. в Госплане СССР велась систематическая работа по составлению перспективных планов восстановления и ратин» хозяйства, пострадавших от оккупации районов.

Особое  значение приобретала финансовая политика государства, подчиненная нуждам войны.

1. Наркомат финансов обязывался к поискам способов резкого сокращения расходов, не связанных с военным производством. Проблема заострялась вследствие значительного падения доходов бюджета из-за свертывания производства для гражданских нужд.
2. Определялись новые направления получения доходов в бюджет:

• вводились новые налоги (военный, на холостяков),

• выпускались облигации государственных займов (за 1941-1945 гг. они дали 76 млрд руб.),
• проводились денежно-вещевые лотереи,
• прекращались выдачи ссуд под залог облигаций госзаймов,
• ограничивались выплаты вкладов, повышались цены на товары не первой необходимости (водку, табак, парфюмерию).

Значительный  резерв представляли:

• минимальный размер заработной платы,
• отсутствие оплаты на мобилизационных работах и т.п.

За годы войны дефицит государственного бюджета был невелик, в 1944 г доходы на 4,7 млрд. руб. превышали расходы.

2. Советы и государственное строительство

С началом  войны очередные выборы в Советы откладывались, полномочия довоенных Советов продлевались.

Нарушались  сроки созыва сессий Советов. Решающим образом возрастали полномочия исполнительных органов Советов. Многие функции исполкомов выполнялись единолично их руководителями и руководителями отделов.

К концу войны более 50% членов исполкомов и 70% председателей Советов не были депутатами, а были кооптированы. К январю 1945 г. в составе местных Советов было около одной трети депутатов довоенного созыва.

За годы войны сессии Верховного Совета СССР созывались три раза.

Верховный Совет СССР принимал указы:

• о мобилизации в Красную Армию,
• о введении военного положения,
• о создании новых чрезвычайных органов государственной власти и т.д.

В феврале 1944 г. ВС СССР принял закон, по которому расширялись права союзных республик в сфере обороны (право организовывать свои войсковые формирования и создавать органы военного управления - республиканские наркоматы обороны) и внешней политики (право создавать республиканские наркоматы иностранных дел). Подобные меры на заключительном этапе войны принимались в связи с созданием ООН с тем, чтобы, придав союзным республикам признаки суверенности, обеспечить их участие в учреждении ООН. На практике войсковые формирования и органы военного управления создавались далеко не во всех республиках и были ликвидированы в начале 1450-х гг., хотя юридически право иметь военные ведомства и подчиненные им поиска союзные республики имели вплоть до принятия Конституции 1977 г.

3. Положение в партии

В силу крайней централизации управления страной высшие партийные структуры были вмонтированы в государственные.

Члены Политбюро вошли в состав ГКО или возглавили другие ответственные участки работы.

В ноябре 1941 г. Политбюро приняло постановление о мобилизации 2600 партийных работников на руководящую партийно-политическую работу в Вооруженных силах. Половина членов ЦК ВКП(б), 500 секретарей ЦК республиканских, краевых, областных и городских комитетов перешли на работу в армию и на флот.

В связи  с войной не проводились регулярно  съезды и пленумы ЦК ВКП(б). За время войны было проведено более 200 заседаний Политбюро, Оргбюро, Секретариата ЦК ВКП(б).

Был расширен институт парторгов ЦК ВКП(б) и компартий  союзных республик на оборонных предприятиях.

Чрезвычайные  формы партийного руководства были распространены и на сельское хозяйство. В ноябре 1941 г. ЦК ВКП(б) принял решение об организации политотделов в МТС и совхозах.

На  них возлагались  задача:

• организации политической работы среди тружеников села,
• улучшения хозяйственной деятельности МТС, совхозов и колхозов.

В МТС  и совхозах было создано более 7 тыс. политотделов. Система использования партийных органов повышала эффективность общего государственного контроля.

В начале войны был возрожден институт военных комиссаров в армии, однако в октябре 1942 г. в период подготовки контрнаступления под Стали градом было восстановлено единоначалие в армии.

Происходило обновление партийных кадров. Облегчение условий приема в партию на фронте, лозунги патриотизма привлекали новых членов в ряды ВКП(б). За годы войны в члены Коммунистической партии вступило 4 млн. человек. Три миллиона коммунистов отдали свою жизнь за победу над фашизмом.

4. Методы мобилизационной политики

С 1 октября 1941 г. вводилось обязательное военное обучение граждан возрасте от 16 до 50 лет.

Со 2 июля 1941 г. введена всеобщая обязательная подготовка противовоздушной противохимической обороне всего взрослого населения страны.

Во время войны  было введено ограничение свободного передвижения граждан, особый порядок командировок для служащих.

С июля 1941 г. введена карточная система: на хлеб повсеместно, на важнейшие продовольственные товары в 43 городах. С января 1942 г. важнейшие виды промтоваров также распределялись по карточкам.

Большая часть торговых предприятий была переведена на так называемые закрытые формы торговли с прикреплением потребителей к магазинам и столовым. При промышленных предприятиях создавались отделы рабочего снабжения (ОРСы).

К концу войны на централизованном снабжении хлебом и другими видами продовольствия находилось 76,8 млн человек.

В 1941-1943 гг. был принят ряд указов Президиума ВС СССР, соответствующих военному времени:

• о военном положении,
• об ответственности за распространение слухов;
• об утверждении положения о военных трибуналах;
• об ответственности рабочих и служащих за самовольный уход с пр< приятии (рассматривалось как дезертирство);
• об ответственности за разглашение государственной тайны и др.

За невыполнение постановлений военных властей предусматривался штраф до трех тысяч рублей или лишение свободы на срок до шести месяцев.

За распространение  ложных слухов, возбуждающих тревогу  среди населения устанавливался срок заключения от двух до пяти лет. Только за период с 6 июля по 1 ноября 1941 г. военные трибуналы осудили 1423 человека.

По  Указу Президиума ВС СССР от 26 июня 1941 г. «О режиме рабочего времени рабочих и служащих в военное время»:

• администрация получила право привлекать работников к обязательным сверхурочным работам,
• отменялись отпуска,
• усиливалась ответственность за нарушения дисциплины.

Это дало возможность загрузить дополнительно  производственное оборудование на 22-25%, без увеличения штатов.

Важной  проблемой управления было создание системы учета и распределения трудовых ресурсов, что усугублялось потерями в оккупированных областях, растущими масштабами мобилизации, значительными масштабами перемещения рабочей силы в ходе эвакуации.

В июне 1941 г. создан Комитет учету и распределению рабочей силы при СНК СССР.

Указом Президиума ВС СССР 13 февраля 1942 г. «О мобилизации на период военного времени трудоспособного городского населения для работы на производстве и строительстве» устанавливалось:

• мобилизации для работы на производстве и строительстве подлежит трудоспособное городское население в возрасте: мужчины от 16 до 55 лет и женщины от 16 до 45 лет из числа неработающих в государственных учреждениях и предприятиях;
• от мобилизации освобождались:

• лица в возрасте от 16 до 18 лет, подлежащие призыву в школы фабрично-заводского обучения, ремесленные железнодорожные училища;
• женщины, имеющие грудных детей;
• женщины, имеющие детей в возрасте до 8 лет, в случае отсутствия других членов семьи, обеспечивающих уход за ними;
• учащиеся высших и средних учебных заведений;

• за уклонение от мобилизации предусматривалась уголовная ответственность и принудительные работы по месту жительства на срок до одного года.

В 1943 г. трудовая мобилизация дала 7 609 000 человек.

Постановлением  СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 13 апреля 1942 г. был повышен обязательный минимум трудодней для колхозников с установлением ответственности за невыполнение без уважительных причин (исправительные работы в колхозах на срок до 6 месяцев с отчислением 25% заработанного). Аналогичным постановлением того же дня устанавливался порядок мобилизации на сельскохозяйственные работы в колхозы, совхозы и МТС. Мобилизации подлежали:

• лица мужского пола в возрасте от 14 до 55 лет,
• лица женского пола от 14 до 50 лет,
• частью служащие государственных, кооперативных и общественных учреждений,
• учащиеся 6-10 классов сельских и городских школ,

• студенты техникумов и вузов, за исключением выпускных курсов.

Доля  тех, кому не было 18 лет, в промышленности колебалась с 15 до 13%, на отдельных предприятиях она превышала 60-70%.

Еще более  высокой была доля женщин, которая выросла с 37 до 53% общей численности работающих. Удельный вес женщин среди квалифицированных рабочих в промышленности в конце 1942 г. в сравнении с началом 1941 г. увеличился:

• токарей по металлу - с 16% до 33%,
• сварщиков - с 17% до 31%,
• кузнецов и штамповщиков с 11% до 50%,
• среди грузчиков с 17% до 40% и т.д.

В колхозах соотношение женщин и мужчин было примерно в 1945 – 2,7:1, тогда как в 1940 г. 1,1:1.

Подготовка  и переподготовка квалифицированных  рабочих велась:

• на краткосрочных курсах и в школах,
• в порядке индивидуального и бригадного ученичества,
• в системе государственных трудовых резервов (существовала с 1940 г., действовала на основе призывов-мобилизаций молодежи, которых до октября 1943 г. было проведено 19),
• в ведомственных школах фабрично-заводского обучения (ФЗУ), в которых с декабря 1940 г. по октябрь 1943 г. подготовлено 1 550 000 молодых рабочих.

В 1941 и 1942 гг. было подготовлено 7 639 100 квалифицированных  рабочих.

Постановлением  СНК СССР от 13 августа 1942 г определялся  порядок объявления трудовой повинности:

• обстоятельства, при которых она может вводиться (оборонные работы заготовки топлива, специальные строительные работы и т.д.),
• срок введения (до 2 месяцев с продолжительностью рабочего дня 8 часов и 3 часа обязательных сверхурочных) и т.д.

Рабочие, служащие и инженерно-технические  работники близких к фронту районов переводились на положение мобилизованных, закрепляли, к предприятиями и учреждениями, в которых работали (Указ Президиума ВС СССР 29 сентября 1942 г.).

Указом  Президиума Верховного Совета СССР 15 апреля 1943 г. «О введении военного положения на всех железных дорогах» все рабочие и служащие железнодорожного транспорта на период войны считались мобилизованными и за преступления по службе должны были привлекаться к ответственности наравне с военнослужащими Красной Армии. Затем действие этого положения было распространено на морской и речной флот.