Государственные и муниципальные службы (сравнительный анализ)

568

Курсовая  работа

Государственные и муниципальные службы (сравнительный  анализ)

План

Введение

Темой курсовой работы является сравнительный  анализ государственной и муниципальной  службы.

Актуальность темы исследования определяется тем, что эффективное функционирование системы управления – государственной  и муниципальной службы, укомплектованного кадрами надлежащей компетенции и высокой квалификации, выступает одним из решающих факторов ускорения перехода к рыночной экономике и устранения многих кризисных явлений в жизни страны.

Проблема разграничения полномочий между государственным и муниципальными уровнями системы управления по-прежнему сохраняет остроту. В обществе и правовой науке до настоящего времени нет единства мнений о том, как должно быть организовано правовое пространство России; из каких составных частей оно состоит и в каких взаимоотношениях между собой эти составные части находятся; наконец, какие механизмы используются российским правом для обеспечения единства и однородности правового пространства.

В любой системе управления должны быть четко определены функции и  задачи каждого звена управления, каждого структурного подразделения, а также порядок их взаимодействия. Этого же требуют научная организация и научное сопровождение кадровой работы в государственной службе,  как в целом, так и на каждом рабочем месте. Необходимость решения этих проблем и определила выбор темы данного исследования.

Объектом исследования являются правовые отношения, складывающиеся в сфере  государственной и муниципальной  служб Российской Федерации.

Цель исследования заключается  в определении сходства и различия в институтах государственной и муниципальной службы.

В соответствии с целью определим  задачи курсовой работы:

1. Рассмотреть функционирование  государственной и муниципальной  службы исследуя следующие вопросы:

• изучение понятия соответствующей службы (государственной и муниципальной);
• исследование принципов соответствующей службы;
• приведение классификации должностей соответствующей службы.

2. На основе проведенного исследования  выявить сходства и различия  между государственной и муниципальной  службами.

В процессе написания курсовой работы использовалась нормативная, учебная литература, а также материалы периодической печати.

Глава 1. Государственная  служба

1.1. Понятие государственной службы

Государственная служба – это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» к этой деятельности относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий «Б» и «В». Она включает в себя: во-первых, федеральную государственную службу, находящуюся в ведении РФ; во-вторых, государственную службу субъектов РФ, находящуюся в их ведении.

В определении понятия государственной  службы в качестве ведущего признака выделяется профессиональная деятельность. Под профессиональной деятельностью понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных навыков и знаний. Государственная служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях.

В отечественной политологии и  правоведческой литературе нет единого  мнения о государственной службе, как специального института, призванного реализовывать властные полномочия государства, и государственных служащих. Например, В.Д. Граждан считает, что носителями полномочий государственных органов являются высшие должностные лица, относящиеся к категории «А», а задача государственных служащих состоит в оказании им помощи в процессе исполнения ими своих полномочий. [13, C. 10] По мнению Г.В. Атаманчука, «государственная служба существует не только и не столько для «обеспечения исполнения полномочий государственных органов», а для того, чтобы таким образом и так исполнять полномочия государственных органов, чтобы полностью осуществлялась социальная сущность государства, его предназначение обслуживать потребности и интересы своих граждан». С этой точкой зрения согласен В.Л. Романов. Следуя его мнению, что все институты государства нужно рассматривать в качестве элементов государственной службы, получается, что президент страны, председатель правительства, министры, губернаторы и прочие лица, занимающие подобные должности, являются государственными служащими. Романов утверждает, что такое понимание «поможет решить многие проблемы, в частности обеспечить действенность государственного права, призванного защищать интересы граждан и национального общества, осуществлять реальный социальный контроль над властными структурами». [18, C. 69]

Однако Романов не берет во внимание тот факт, что государственные  служащие являются только исполнителями  политических решений, принимаемых  высшим политическим руководством страны, которое несет ответственность  за эти решения. Следовательно, президента и других лиц, отнесенных к категории «А» действующим Федеральным Законом, никак нельзя отнести к «обычным» государственным служащим.

Основной задачей государственной  службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, то есть государственная служба в каждое звено государственного механизма (государственной системы, системы государства) “вносит жизнь, комплекс мер, средств, форм, методов для реальной практической деятельности”. [16, C. 107]

Государственная служба имеет и процессуальный аспект, который включает в себя порядок поступления на службу, прохождение ее (то есть продвижение по должности, получение соответствующих квалификационных разрядов), увольнение со службы. Она регулируется нормами не только административного права, но и нормами других отраслей права. Например, статья 4 в пункте 3 Федерального Закона “Об основах государственной службы Российской Федерации” определяет, что на государственных служащих распространяется действие законодательства о труде с особенностями, предусмотренными настоящим Законом. Таким образом, государственная служба регулируется частично нормами трудового права. Направленность деятельности служащих на обслуживание населения порождают не только административные, но и гражданские правоотношения. Помимо устанавливаемых специальных социальных гарантий для государственных служащих, в связи со специфичностью их деятельности, на них распространяются и социальные гарантии предусмотренные для всего населения. Поэтому на государственную службу распространяются и нормы социального права. Следовательно, государственная служба является комплексным правовым институтом и регулируется не только нормами административного права, но и нормами ряда других отраслей (трудового, финансового, социального и др.).

Служба в государственных органах, государственных и общественных организациях является одним из видов  социальной деятельности людей. Служба государству неразрывно связана  с самим государством, его ролью  в жизни общества. Это одна из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов, других государственных организаций. Государственная служба, прежде всего – служение государству, то есть выполнение по его поручению, за плату от него определенной деятельности по реализации задач и функций государства в государственных предприятиях. Закон “Об основах государственной службы в Российской Федерации” рассматривает государственную службу в более узком смысле, как деятельность тех служащих, которые составляют “аппарат”, корпус руководителей, специалистов государственных органов. Такое определение государственной службы позволяет отграничить государственно-управленческую деятельность от деятельности специалистов в народном хозяйстве, в социально-культурной сфере, а также отграничить государственную службу и другие виды службы. Однако необходимо отметить, что, например, в Федеративной Республике Германии законодательство различает два вида государственной службы. Это чиновники государственных органов, деятельность которых регулируется в особом порядке и наемные работники, которые заключают договор о службе (прежде всего работники государственного сектора экономики). Таким образом, здесь государственная служба рассматривается шире.

1.2. Принципы государственной службы

Федеральным законом «Об основах  государственной службы Российской Федерации» установлены следующие  принципы государственной службы:

1. Принцип верховенства Конституции России и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав. Он отражает требование ч.2 ст.4 конституции о том, что Конституция  страны и федеральные закон имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, а все остальные нормативные правовые акты должны им соответствовать. [1]
2. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, непосредственного их действия. Это новое положение в российском законодательстве обязывает государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Для правового государства, которое предполагается создать в России, должно быть обязательным признание прав личности высшей ценностью и неотвратимость ответственности всех государственных служащих за деяния, ведущие к нарушению прав, свобод и законных интересов граждан.
3. Принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Ст.5 Конституции закрепляет федеративное устройство государства [1]. Это предполагает, с одной стороны, последовательное раскрытие в текущем федеральном законодательстве единства основ организации государственной службы, а с другой – разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в целях обеспечения эффективности государственной службы. Исходя из Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», субъекты Федерации вправе издавать свои акты по вопросам государственной службы, учитывающие местные условия, включая национальные особенности [3].
4. Принцип разделения властей, закрепленный в ст.10 Конституции, выражает прежде всего самостоятельность каждой из этих ветвей власти, их независимость в установленных пределах при осуществлении своих функций. В то же время из сущности этого принципа вытекает то, что государственный служащий не вправе быть депутатом законодательного органа. И наоборот: депутаты не могут находиться на государственной службе [1].
5. Принцип равного доступа граждан к государственной службе закреплен в ч.4 ст.32 Конституции [1]. Его сущность заключается в том, что при приеме на государственную службу не допускаются какие бы то ни было прямые или косвенные ограничения в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Возможность доступа к государственной службе обусловлена лишь российским гражданство, возрастом и другими требованиями, установленными для государственных служащих.    
6. Принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых  вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством, является одним из краеугольных устоев российской государственности. Он вытекает из единства системы государственной сласти и верховенства закона, из подчиненности нижестоящих органов вышестоящим.
7. Принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе, означает, что в отношении всех государственных служащих федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Федерации должна использоваться общероссийская система государственных должностей и квалификационных разрядов (званий, рангов), единый порядок прохождения государственной службы, общие перечни прав и обязанностей, ограничений и гарантий, общие системы подготовки кадров и контроля их компетентности (с точки зрения организации и методики).
8. Принцип профессионализма и компетентности – основной критерий, который используется при отборе кандидатов на вакантную государственную должность.
9. Принцип гласности, предполагает открытость законодательства о государственной службе, доступность государственных органов и решение ими вопросов о судьбе, правовом положении государственного служащего с его ведома и согласия. Подлинной подконтрольности государственных служащих не может быть без расширения гласности, учета общественного мнения, открытости и доступности для контроля.
10. Принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемы и принимаемые решения, за исполнение своих должностных обязанностей закреплен в законодательстве, что позволяет крепить государственную дисциплину, формировать чувство личной ответственности государственных служащих за проченное дело.
11. Принцип внепартийности и внеконфессиональности государственной службы означает, что в государственных органах не образуются структуры политических партий и движений, государственные служащие не могут при исполнении должностных полномочий руководствоваться решениями политических партий и движений, иных общественных, а также религиозных объединений. Т.е. государственные служащие должны быть политически и религиозно беспристрастными для надлежащего выполнения своих задач и функций.
12. Принцип стабильности кадров в государственных органах означает относительное постоянство кадров, минимизацию их текучести при стабильном штатном составе. Это одно из важных условий качественного функционирования государственных органов.

1.3. Виды государственных должностей

Структурообразующим элементом органов  государственной власти является государственная  должность, которая образуется во всех ветвях государственной власти. Эта  организационно-правовая категория  является важнейшей формой специализации  государственного служащего и присуща только ему.

В общем виде под должностью понимается учрежденная в установленном  порядке первичная структурная (организационная) единица, отражающая содержание и объем  полномочий занимающего ее лица.

В ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» дано понятие государственной должности в современном ее значении [3]. Государственной называется только должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Например, к таким органам относятся: Центральный банк России, Совет Безопасности, Администрация Президента и его полномочные представители, дипломатические представители РФ в иностранных государствах и международных организациях, Счетная палата и др.

Существуют четыре характерных признака государственной должности:

1) ее принадлежность только государственному  органу;

2) объем полномочий ограничен тем кругом обязанностей, которые вытекают из полномочий данного государственного органа;

3) оплата труда по исполнению  должностных обязанностей производится за счет средств, предусмотренных соответственно федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;

4) государственный служащий за  действия (бездействие), связанные с  исполнением должностных обязанностей, несет ответственность в соответствии с законодательством.

Юридическое закрепление в положениях и должностных инструкциях конкретных должностных обязанностей и прав обеспечивает более качественное осуществление  подбора и расстановки государственных  служащих, поскольку это осуществляется целенаправленно - с учетом квалификационных требований, предъявляемых к ним по той или иной должности. И при аттестации государственного служащего его профессионализм оценивается не вообще, а применительно к конкретной должности. Каждый государственный служащий свою трудовую деятельность, успехи и недостатки по работе, возможности продвижения по службе связывает с определенными должностями, а не только с их принадлежностью к какому-либо государственному органу.

С понятием государственной должности связывается также порядок присвоения квалификационных разрядов (воинских званий, дипломатических рангов), размеры денежного содержания, пенсий, специальные права и обязанности, порядок решения многих вопросов прохождения государственной службы.

Следовательно, понятие государственной должности является стержневым, основополагающим для определения правового положения государственного служащего и порядка прохождения им государственной службы. Понятие государственной службы связано с определенным кругом государственных должностей. Государственная должность - комплексное правовое образование (государственное установление), элементы которого регулируются нормами административного, трудового, финансового и других отраслей права.

В целях обеспечения реализации законодательства РФ о государственной службе рядом указов Президента утверждены перечни государственных должностей (категории «Б» и «В»), которые считаются соответствующими разделами Реестра государственных должностей. Государственные должности, включенные в данный Реестр, подразделяются на группы: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие.

К категория «Б» принадлежат  должности, учреждаемые в установленном  законодательством РФ порядке для  непосредственного обеспечения  исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А», которые в свою очередь устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Например, государственная должность, учреждаема для непосредственного обеспечения исполнения полномочий Президента РФ – (высшая должность) Управляющий делами Президента Российской Федерации.

К категории «В» принадлежат  должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

Государственные должности категорий  «Б» и «В» включаются в Реестр государственных должностей государственной  службы Российской Федерации, который  утверждается Президентом страны. Все  эти должности подразделяются на следующие группы:

• высшие государственные должности государственной службы (5-я группа);
• главные государственные должности государственной службы (4-я группа);
• ведущие государственные должности государственной службы (3-я группа);
• старшие государственные должности государственной службы (2-я группа);
• младшие государственные должности государственной службы (1-я группа).

К данному Реестру приложены  перечень специализаций государственных  должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, замещающим государственные должности государственной службы.

Специализация предусматривает наличие  у государственного служащего для  исполнения обязанностей по государственной  должности государственной службы соответствующего профессионального  образования. Специализация устанавливается в зависимости от функциональных обязанностей государственных должностей государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.

В квалификационные требования к служащим, замещающим государственные должности государственной службы, включаются, во-первых, требования к уровню профессионального образования с учетом группы и специализации должностей. Гражданам, претендующим на такие должности, необходимо иметь:

а) для высших и главных государственных  должностей государственной службы - высшее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным, с дополнительным высшим профессиональным образованием по специализации государственных должностей государственной службы;

б) для ведущих и старших государственных  должностей государственной службы - высшее профессиональное образование по специальности «государственное управление» либо по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным;

в) для младших государственных  должностей государственной службы - среднее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным.

Решение о признании образования  равноценным принимается федеральным  органом по вопросам государственной  службы.

Во-вторых, для лиц, замещающих государственные  должности федеральной государственной службы или претендующих на их замещение, в целях обеспечения высокого их профессионализма, единства предъявляемых к ним квалификационных требований установлены требования по стажу и опыту работы. Эти требования различаются в зависимости от группы должностей.

Так, для замещения высших государственных должностей (5-я группа) требуется иметь стаж государственной службы на должностях, отнесенных к главным государственным должностям, не менее 5 лет и профессиональные качества руководителя; для главных государственных должностей (4-я группа) - стаж государственной службы на должностях, отнесенных к ведущим государственным должностям, не менее 3 лет или на должностях, отнесенных к старшим государственным должностям, не менее 5 лет и профессиональные качества руководителя для лиц, замещающих соответствующую государственную должность или претендующих на ее замещение;

для ведущих государственных должностей (3-я группа) - стаж государственной  службы на должностях, отнесенных к  старшим государственным должностям, не менее 2 лет или стаж работы по специальности не менее 5 лет и профессиональные качества руководителя для лиц, замещающих соответствующую государственную должность или претендующих на ее замещение;

для старших государственных должностей (2-я группа) - стаж государственной  службы не менее 3 лет или стаж работы по специальности не менее 3 лет и профессиональные качества руководителя для лиц, замещающих соответствующую государственную должность или претендующих на ее замещение.

Для замещения младших государственных  должностей (1-я группа) требования к стажу не предъявляются.

Руководители федеральных органов  государственной власти и их аппаратов, иных государственных органов и их аппаратов, образованных в соответствии с Конституцией, могут в отдельных случаях оставлять на государственной должности или назначать на такую должность лиц, не имеющих установленного стажа государственной службы, но обладающих профессиональными качествами, необходимыми для исполнения соответствующих должностных обязанностей.

Устанавливаются, в-третьих, требования и к уровню знаний федеральной Конституции и федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов Федерации применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

Итак, государственная служба осуществляется на государственных должностях. Поэтому должность необходимый элемент государственной службы. Должность — первичная ячейка аппарата, предусмотренная для одного работника, образуемая в распорядительном порядке. Правовыми актами соответствующего органа определяется ее название, место в служебной иерархии (то есть определение тем, кому подчинена, кто ей подчинен), порядок замещения. Она включается в штатное расписание и единую номенклатуру должностей.

Глава 2. Муниципальная  служба

2.1. Понятие муниципальной службы

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает в статье 1 определение муниципальной службы, под которой закон понимает профессиональную деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

Основными задачами муниципальной  службы являются [12, C.24]:

а) обеспечение наряду с государственной  службой прав и свобод человека и  гражданина на территории муниципального образования;

б) обеспечение самостоятельного решения  населением вопросов местного значения;

в) подготовка, принятие, исполнение и  контроль решений в пределах полномочий органов местного самоуправления;

г) защита прав и законных интересов  муниципального образования.

2.2. Принципы муниципальной службы

Муниципальная служба основана на принципах [2]:

1. Принцип законности, верховенства  Конституции Российской Федерации,  федеральных законов и законов  субъектов Российской Федерации  над иными нормативными правовыми  актами, должностными инструкциями  при исполнении муниципальными  служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих.

2. Принцип приоритета прав и  свобод человека и гражданина, определяющих смысл и содержание  деятельности органов местного  самоуправления.

3. Принцип равного доступа граждан  к должностям муниципальной службы в соответствии с профессиональной подготовкой, способностями, достижениями по службе.

4. Принцип подконтрольности должностных  лиц местного самоуправления, их  ответственности перед населением  муниципального образования.

5. Принцип гласности в осуществлении муниципальной службы, т.е. предполагает открытость законодательства о муниципальной службе, доступность муниципальных органов.

6. Принцип профессионализма и  компетентности муниципальных служащих  – основной критерий, который  используется при отборе кандидата на вакантную муниципальную должность.

7. Принцип социальной и правовой  защищенности муниципальных служащих.

8. Принцип внепартийности муниципальной  службы, - в муниципальных органах  не образуются структуры политических  партий и движений, муниципальные служащие не могут при исполнении должностных полномочий руководствоваться решениями политических партий и движений, иных общественных и религиозных объединений.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2], законодательную основу местного самоуправления составляют: Конституция РФ, федеральные законы, конституции, уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ. При этом, федеральные законы, законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права не могут противоречить Конституции РФ, Федеральному закону «Об общих принципах…», ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает общие принципы правового регулирования муниципальной службы.

Закон предусматривает, что на федеральном  уровне должен быть принят закон об основах муниципальной службы (ст. 4). В нем должны быть установлены  общие принципы организации и деятельности муниципальной службы, определены ее задачи, роль и основные функции по осуществлению местного самоуправления, основы правового статуса муниципальных служащих в Российской Федерации, а также полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области муниципальной службы.

В соответствии со статьей 21 Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» правовая регламентация  муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом [2].

2.3. Виды муниципальных должностей

Важное значение для понимания  природы муниципальной службы имеет  определение должностного лица, которое  содержится в ст.1 Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской федерации». Под должностным лицом Закон понимает выборное лицо, работающее по контракту (трудовому договору), лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих.

Статья 7 Закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» определяет, кто является муниципальными служащими: это лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления [4].

Таким образом, можно заключить: муниципальный  служащий – гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской  Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Лица, не замещающие муниципальные  должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими [4].

Муниципальное образование в соответствии с закрепляемой в его уставе структурой муниципальных органов имеет  штатное расписание муниципальных  должностей.

Под должностью понимается учрежденная  в установленном порядке первичная структурная (организационная) единица, отражающая содержание и объем полномочий занимающего ее лица.

Муниципальная должность – должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с  законом субъекта Российской  Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии  с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей [12, C. 25].