Импичмент: российский и зарубежный опыт

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

Уральская государственная юридическая академия

Кафедра конституционного права

Институт прокуратуры

 

 

Курсовая работа

по дисциплине Конституционное право

на тему:

Импичмент: российский и зарубежный опыт.

 

 

 

 

 

 

Выполнила : студентка 200Г группы

Колоколова Екатерина Олеговна

Руководитель :

Старший преподаватель:

Пономарева Ирина Павловна

 

Г.Екатеринбург

2014 г.

 

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

Введение                                                                                                                          4

Глава 1. Правовая сущность импичмента                                                          6

     1.1. Понятие и признаки импичмента (отрешения от должности)           6

    1.2. Субъекты импичмента (отрешения от должности)                                 8

Глава 2. Регулирование института импичмента в зарубежных странах         9

     2.1.Особенности конституционной процедуры импичмента в зарубежных странах                                                                                                                         10

    2.2. Особенности регулирование института импичмента (отрешения от должности)в США                                                                                                   12

Глава 3. Особенности процедуры отрешения Президента Российской Федерации от занимаемой должности                                                                 19

        3.1.  Основания и порядок выдвижения обвинения                    19

 

 

Заключение                                                                                                             21

Библиография                                                                                                              24

 

 

 

 

 

 

Цель работы:

1) Раскрыть правовую сущность импичмента.

2) Истоки данного института, общие положения и черты характеризующие мировой опыт в целом.

3) Импичмент в США

4) Импичмент(Отрешение) в Российской Федерации 
5) Обозначить проблемы, недостатки,  на мой взгляд, существующие в процедуре отрешения от должности президента РФ.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

                    Институт президентства - широко распространенное явление в современном мире. Во многих странах разного уровня развития, это институт функционирует уже долгое время. Для правильного понимания механизма действия демократических правительственных и общественных систем необходимо рассмотрение самого института президентства, его сущности и особенности.

Избрание президента, его полномочия, взаимоотношения с законодательными органами, сроки пребывания у власти и многие другие черты, определяющие конкретное содержание этой формы правления, далеко не адекватны в различных странах. Они определяются историческими особенностями, политическими традициями, соотношением сил между президентом и другими властями, между противоборствующими и многими другими факторами.

Появление такого явления как институт президентства в нашей стране привело к росту интереса к конституционным основам и практическим формам президентства, интерес к роли личности президентов (их происхождению, образованию, слабым и сильным сторонам их характера, политическим действиям и упущениям, к их крушению или величию).

В США Институт президента занимает центральное место в системе органов управления и власти. Президент всегда был и будет главной фигурой американского государства, как для граждан США, так и для зарубежных наблюдателей.

Значительным отличием американского института президента от российского является более четкая, комплексная система "сдержек и противовесов", серьезно ограничивающая верховную исполнительную власть.

Проблема ответственности власти - это задача фундаментальная, образующая государственность, в том числе и российскую, на всю историческую перспективу.

Вопрос о том, что власть не имеет права принимать решения, которые могут привести к гибели людей, к национальной катастрофе, волнует население каждой страны. В связи с этим крайне необходима разработка положений, касающихся применения мер ответственности к высшим должностным лицам государства. Они должны показать неотвратимость ответственности будущей власти за жизнь граждан страны. Данные положения должны найти отражение в институте импичмента.

Процедура импичмента (отрешения от должности) закреплена конституциями подавляющего большинства государств, за исключением некоторых конституционно-монархических или откровенно авторитарных режимов. В Конституциях ряда стран институту президентской ответственности посвящены отдельные главы. Конституции других стран предусматривают принятие специальных законов, регламентирующих вопросы президентской ответственности.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. Правовая сущность импичмента

1.1 Понятие и признаки импичмента (отрешения от должности)

Импичмент - процедура отрешения от должности Президента США. В статье 93 Конституции Российской Федерации эта процедура именуется как “отрешение”.

Отрешение от занимаемой должности — это мера юридической ответственности, которая применяется к должностным лицам государственного и муниципального аппарата. Субъектами этой ответственности выступают обычно лица, наделенные властно-распорядительными полномочиями, выполняющие руководящие функции, но также импичменту могут быть подвержены и рядовые служащие. Их ответственность является неотъемлемым элементом правового статуса должностного лица наряду с правами и обязанностями. В действительности к импичменту привлекались президенты, министры и судьи разных стран.

Отрешение от должности не следует смешивать с иными, схожими или смежными мерами юридической ответственности, например, отставкой правительства, его отдельных членов по решению главы государства или же с институтом недоверия органам и должностным лицам.

Отрешение от занимаемой должности как мера конституционно-правовой ответственности предполагает наличие двух обязательных признаков: во-первых, основанием отрешения от должности является факт совершения правонарушения, состав которого имеет четкие законодательные параметры; во-вторых, субъект ответственности не находится в отношениях ведомственной или служебной подчиненности к лицу (органу), осуществляющему наказание. Факультативными признаками отрешения от должности как конституционно-правовой санкции могут выступать высокое и ответственное служебное положение субъекта ответственности и наличие у него полной или ограниченной неприкосновенности.

В большинстве теоретических источников отрешение от должности относится к ответственности конституционно-правовой или конституционной, которая выступает самостоятельным видом правовой ответственности. Данная точка зрения обоснована с учетом того, что возможность и механизм отрешения главы государства от должности определяются, прежде всего, в конституциях и ином конституционном законодательстве. Ответственность есть неотъемлемый элемент конституционного статуса главы государства, который является традиционным институтом конституционного права.

Отрешение главы государства от должности следует расценивать в контексте «сдержек и противовесов», обеспечивающих режим разделения властей. Этот институт является важнейшим инструментом сдерживания президентской власти, а также исполнительной власти в целом со стороны органов парламентского представительства. Отрешение от власти главы государства институт современной демократии, важнейший показатель правовой государственности, имея в виду, что любой глава государства персонифицирует собой данную государственность и ее политико-правовые начала. Не случайно конституционное законодательство авторитарных государств тщательно избегает какой-либо правовой ответственности своих руководителей.

Отрешение от должности главы государства рассматривается как карательная, репрессивная санкция, влекущая утрату главой государства всех прав и преимуществ, связанных с занятием высшей государственной должности, и последующую служебную дисквалификацию, зачастую невозможность в будущем занимать аналогичную должность или баллотироваться на внеочередных президентских выборах, а также пользоваться привилегиями экс-президента. Так, согласно статье 6 Федерального закона от 10.01.2003 «О выборах Президента Российской Федерации»1  гражданин РФ, замещавший должность Президента РФ и досрочно прекративший исполнение полномочий Президента РФ в случае отрешения от должности, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с досрочным прекращением им исполнения своих полномочий.

Особенностью механизма отрешения главы государства от должности является то, что практически повсеместно в этом механизме принимает участие парламент – либо в качестве обвиняющей стороны, либо в качестве органа, осуществляющего само наказание. Участие парламента в процедуре ответственности главы государства находит то логическое объяснение, что это единственный орган власти, по степени представительства равный либо даже превосходящий (в парламентарных республиках) главу государства.

Отрешение главы государства от должности в ряде стран имеет внешнее сходство с уголовным судопроизводством, но не смотря на это отрешение главы государства от должности относится к мерам конституционной, а не уголовной ответственности, хотя процедура отрешения, действительно, может иметь внешнее сходство с судебным процессом, чему есть историческое объяснение.

Речь на самом деле идет не о судебной, а о квазисудебной процедуре. Это подтверждается тем, что лицо, отрешенное от должности главы государства, может быть впоследствии за те же действия подвергнуто мерам уголовного воздействия, например, тюремному заключению. Отличие проявляется в том, что при наличии состава преступления суд обязан вынести обвинительный вердикт, в то время как отрешение главы государства от должности является не обязанностью, но только правом соответствующего органа, которым он может свободно пренебречь.

Согласно части 1 статьи 93 Конституции Российской Федерации, Президент РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации, что допускает возможность принятия верхней палаты отрицательного решения даже при наличии несомненных признаков вины первого лица государства. Все это свидетельствует о том, что отрешение главы государства от должности лежит в плоскости не уголовной, а именно конституционной ответственности.

 

2. Субъекты импичмента (отрешения от должности)

 

Чаще всего субъектом этой меры ответственности выступает глава государства. В ряде федеративных государств используется институт отрешения от должности главы субъекта федерации. В более редких случаях отрешению от должности подвергаются иные должностные лица.

Так, ряд ученых полагает, что ошибочным является звучащее иногда в российских средствах массовой информации мнение, что "импичмент - это процедура отстранения президента от должности конгрессом за нарушение закона"2 . Не только Президента и не только за нарушение закона.

В США кроме Президента, субъектом ответственности может быть Вице-президент и любые иные гражданские должностные лица, в том числе судьи. Процедура импичмента не может быть возбуждена только против двух категорий должностных лиц Северной Америки:

 а) военных, по определению не являющихся "гражданскими должностными лицами" и подлежащих ответственности  в соответствии с воинскими  уставами и нормами военного  права;

б) конгрессменов и сенаторов, поскольку, согласно конституционной традиции, дела об их правонарушениях и ответственности рассматриваются соответствующей палатой Конгресса. Любопытно, что формальный запрет на возбуждение процедуры импичмента против членов парламента был установлен Сенатом после принятия Палатой представителей статей импичмента против сенатора от штата Теннесси Уильяма Блаунта (1797-1799 гг.). По решению Сената, понятие "гражданские должностные лица Соединенных Штатов" (civil Officers of the United States) не распространяется на конгрессменов3 .

Несмотря на множественность субъектов этой меры ответственности, она имеет общие черты, которые позволяют отнести ее к единому виду конституционно-правовой ответственности и системному институту конституционного права, её цель – обеспечение законности и согласованности в деятельности государственного аппарата, поддержание необходимого равновесия и баланса разных ветвей власти.

Я считаю необходимым отметить, то, что существует мнение, о том, что отрешение от должности должностных лиц рангом ниже главы государства или же главы субъекта не имеет практического значения. Подобные случаи являются крайне редкими, так как процедура слишком сложна и длинна, а в некоторых случаях того же или даже более жесткого решения можно добиться более простыми способами.

Глава 2. Регулирование института импичмента в зарубежных странах

2.1.Особенности конституционной процедуры импичмента в зарубежных странах.

Процедура импичмент уходит своими корнями в британское право. Первый документированный случай возбуждения импичмента относится к 1376 году или даже 1283 г., хотя на законодательном уровне данная процедура впервые получила свою регламентацию лишь в 1399 году, при короле Генрихе IV (1366-1413 гг.). Традиционно импичмент применялся британским парламентом против тех судей и министров Короны, которые, по мнению законодателей, нарушали законы королевства, проявляя излишнее рвение в реализации непопулярных предписаний Короны. Сам монарх обладал иммунитетом и не являлся субъектом импичмента.

Сделав краткий исторический очерк можно обратиться к современному положению данного института в мире. В разных странах процедура импичмента имеет свои особенности. В большинстве зарубежных Конституций институт отрешения от должности представляет собой меру конституционно-правовой ответственности, где прописаны нормы, регламентирующие вопросы ответственности, прежде всего в отношении главы государства.

В Конституциях ряда стран, институту президентской ответственности посвящена даже отдельная глава, например, в Греции. Конституции других стран предусматривают принятие специальных законов, регламентирующих вопросы президентской ответственности. Примером тому может являться Конституция Словацкой Республики и Конституция Гватемалы4 .

Но есть и страны, которые не знакомы с институтом отрешения от должности главы государства, в таких странах, как Северная Корея, Вьетнам, Индонезия, Узбекистан, Алжир, Президент вообще не может быть отрешен от должности.

Если отбросить страны где президент фигура всесильная и неприступная, можно сделать вывод что привлечение президента к ответственности носит факультативный характер, оно обычно формулируется как право, но не обязанность соответствующих органов, а основания возбуждения и механизм реализации имеет существенные различия, что даёт повод для неоднозначного восприятия и простор для исследовательской деятельности по практике применения и адаптации в наших реалиях.

В научной литературе выделяют три основные модели импичмента в зависимости от формы и степени участия в нем парламента: парламентская, парламентско-судебная, парламентско-плебисцитарная, которые, в свою очередь, имеют разновидности5.

При парламентской форме ответственности главы государства, которая является преимущественной, отрешение от должности осуществляет сам парламент. При двухпалатном парламенте эта функция принадлежит чаще всего верхней палате, что объясняется ее большей политической выдержанностью.

В ряде стран, Президент отрешается от должности обеими палатами, на совместном или раздельном заседании палат парламента большинством не менее трех четвертей от общего числа голосов депутатов каждой из палат. В Белоруссии Президент считается смещенным с должности, если за это решение проголосовало не менее двух третей от полного состава Совета Республики, а также не менее двух третей от полного состава Палаты представителей согласно статье 88 Конституции.

Помимо парламентской модели импичмента, в ряде стран применяется и парламентско-судебная форма импичмента, при которой обвинения в адрес главы государства выдвигается парламентом, решение же о смещении с должности принимается высшими судебными органами как общей, так и конституционной юрисдикции, зачастую повышенным кворумом – Албания, Македония, Хорватия, Греция, Финляндия. Характерная особенность судебной процедуры в отношении главы государства заключается, как правило, в том, что судебной инстанцией здесь выступает либо один из высших судебных органов страны, либо специально создаваемый для этой цели судебный орган, образуемый на постоянной или временной основе.

Парламентско-плебисцитарная форма президентской ответственности характеризуется тем, что окончательное решение об отрешении Президента от должности принимает электорат на референдуме. Например, такой порядок действует в Исландии, Румынии, Туркменистане. Некоторые конституции в этом случае говорят об отзыве главы государства. В соответствии с нормами Конституции Исландии, Президент слагает свои полномочия досрочно, если это будет одобрено большинством голосов на референдуме, проведенном согласно резолюции, принятой тремя четвертями членов Альтинга. В Румынии, если предложение об отрешении от должности одобряется палатами парламента, то не позднее чем через 30 дней назначается референдум для смещения Президента в соответствии с ч. 3 ст. 95 Конституции страны.

 

2.2 Особенности процедуры импичмента в США

 

Наиболее оптимальной мне представляются процедуры импичмента в США.

К этому выводу меня подтолкнуло изучение мнения юристов, которые считают американский опыт наиболее оптимальным и рациональным. Процедуру импичмента в США считают классической.

Именно поэтому я хочу подробней остановиться на этой модели, чтобы в дальнейшем было можно провести сравнительный анализ Российского и Американского опыта.

Основным видом правовой ответственности Президента США является отрешение его от должности (импичмент). Эта процедура рациональна и действенна, реализуется в два этапа: инициируется в Палате представителей Конгресса и заканчивается в Сенате, принимающем свое решение абсолютным числом голосов. Судебная власть также играет свою роль: глава Верховного суда США председательствует в ходе заседаний Сената, рассматривающего дело об импичменте Президента 6.

Изначально слово "impeachment" в английском языке означало сомнение или недоверие. Однако в контексте англо-американской правовой доктрины импичментом называется особая квазисудебная процедура привлечения к ответственности государственных должностных лиц, совершивших тяжкие правонарушения или проступки.

Обычно право инициирования процедуры импичмента принадлежит законодательной ветви власти: Палате представителей в США и Государственной Думе в России. Данное право - один из наиболее важных механизмов системы "сдержек и противовесов" в руках законодательной власти.  

Основания для импичмента Президента США значительно шире аналогичных норм других конституций и включают в себя согласно разделу 4 статьи II Конституции США государственную измену, взяточничество или другие важные преступления и проступки. Несмотря на то, что понятие важные преступления и проступки не определяется американским правом, принято считать, что оно включает в себя любые серьезные правонарушения: от злоупотребления своими полномочиями до откровенной коррупции, от неуважения к другим ветвям власти до банальных растрат государственных средств или имущества и т. п.

Согласно ч. 2 разд. 2 ст. I американской Конституции исключительное право возбуждать импичмент (the sole Power of Impeachment) принадлежит Палате представителей. Регламент палаты, однако, не содержит каких-либо норм, регламентирующих данную процедуру. По традиции, импичмент может быть инициирован любым членом Палаты представителей, после чего соответствующее заявление поступает для изучения в юридический комитет палаты (House Judiciary Committee), который формулирует "статьи импичмента" (articles of impeachment). Палата представителей рассматривает статьи и в случае их принятия простым большинством от общего состава палаты, то есть при поддержке 226 депутатами, направляет их в Сенат. Если исключительное право возбуждать импичмент принадлежит нижней палате Конгресса, то, в соответствии с ч. 6 разд. 3 ст. I Конституции исключительное право рассматривать по существу такого рода дела (the sole Power to try all Impeachments) принадлежат Сенату.

Следует обратить внимание на неоднозначность формулировки разд. 4 ст. II Конституции США, согласно которой Президент, Вице-президент и все гражданские должностные лица Соединенных Штатов могут быть отрешены от должности после осуждения в порядке импичмента. Как видим, Конституция отделяет осуждение в порядке импичмента от собственно отрешения от должности, вызванного таким осуждением. Вероятно, это в совокупности с  неимперативным термином "могут быть" (отрешены) дает дополнительную гибкость и основание Сенату, как конечной инстанции в процедуре импичмента, подходить к каждому такому делу индивидуально и в зависимости от тяжести предъявленного обвинения согласиться или нет с импичментом, уже вынесенным Палатой представителей какому-либо должностному лицу.

Статьи импичмента представляются в Сенате уполномоченными депутатами Палаты представителей, выступающими в качестве своего рода прокуроров. Существует два способа назначения уполномоченных: палата либо сама простым большинством голосует за их назначение, либо принимает особую резолюцию, определяющую число уполномоченных и наделяющую спикера палаты правом их назначения. По традиции, число уполномоченных не может быть четным и колеблется между пятью и одиннадцатью с участием депутатов от обеих партий, представленных в Конгрессе. Любой конгрессмен имеет право присутствовать при рассмотрении статей импичмента в Сенате, однако официальную позицию Палаты представителей вправе заявлять лишь уполномоченные.

Как и при обычном судебном рассмотрении какого-либо дела, Сенат заслушивает стороны, рассматривает свидетельские показания; субъект импичмента имеет право пользоваться услугами адвокатов, устраивать перекрестный допрос свидетелей и не обязан давать показания, которые могут быть использованы против него, и т.д. Дополнительное сходство с обычным судебным делом добавляет обязанность сенаторов принести присягу на Библии (Oath) или дать торжественное обещание (Affirmation) говорить  только правду и ничего кроме правды.

Для избежание конфликта интересов Конституция уполномочивает не Вице-президента, а Главного судью США председательствовать в Сенате по делу об импичменте Президента, однако умалчивает, кто должен председательствовать в процессах с иными субъектами импичмента. 

Процедура импичмента в США применяется не только на федеральном, но и на региональном уровне, что может представлять особый интерес для российского руководства, из-за схожести государственного устройства и проводимой политики по совершенствованию сложившегося механизма.

За всю историю США известно не менее двадцати случаев вынесения импичмента губернаторам штатов. В восьми из них губернаторы были отрешены от должности. Среди них губернатор штата Арканзас Клэйтон в 1871 году, губернатор штата Нью-Йорк Уильям Салзер в 1913 году, губернатор штата Техас Джеймс Фергюсон в 1917 году и другие.

Последним по времени был подвержен импичменту и отрешен от должности губернатор штата Аризона Ивэн Мичэм. По аналогии с процедурой импичмента на федеральном уровне, процедура импичмента в отношении губернатора штата Мичэма была возбуждена двумя третями голосов палаты представителей Законодательного собрания штата. 9 марта 1988 г. Сенат Аризоны был преобразован в суд импичмента, возглавляемый Председателем Верховного суда штата. Дело изначально включало в себя три статьи импичмента, одна из которых была отвергнута Сенатом. Согласно первому из обвинений (поддержали - 21; против - 9 сенаторов штата), Мичэм был признан виновным в сокрытии 350 тысяч долларов, полученных им в ходе избирательной кампании 1986 г. Суть второго пункта обвинения (поддержали - 26; против - 4 сенатора штата) состояла в том, что Мичэм противодействовал расследованию его финансовых злоупотреблений и приказал главе полиции штата не давать показания проводившему расследование Генеральному атторнею штата. Палата представителей легислатуры штата квалифицировала данные действия губернатора как особо опасные, судебно наказуемые должностные преступления, дающие основания для применения процедуры импичмента. 4 апреля 1988 г. суд импичмента счел предъявленные Мичэму обвинения обоснованными и отрешил губернатора от должности.

Именно этот  пример нам наглядно иллюстрирует квазисудебный характер импичмента т.к. уголовное дело, возбужденное против Мичэма одновременно с процедурой импичмента и по тем же статьям обвинения, закончилось ничем в силу того, что уголовное расследование предполагает более жесткую систему доказательств вины обвиняемого.

Как известно, ни один из американских президентов не был отрешен от должности в порядке импичмента. За свою 200-летнюю историю США знают лишь три эпизода принятия статей импичмента против главы государства. Причем в двух случаях законодатели были достаточно близки к отрешению Президента от власти.

Прецедент был создан в 1868 г., когда субъектом импичмента стал 17-й Президент США Эндрю Джонсон. Для отрешения Президента от должности было достаточно основного обвинения - в принятии Президентом решения об отставке министра обороны Эдвина Стэнтона в нарушение принятого Конгрессом (впоследствии признанного антиконституционным) Закона о продолжительности пребывания в должности. Однако давно копившееся раздражение стилем правления своенравного Э. Джонсона привело к тому, что Палата представителей сформулировала и приняла не одну, а одиннадцать статей импичмента, включая обвинение Президента в том, что он обращался к Конгрессу без уважения и на повышенных тонах. Решение нижней палаты не было доведено до конца Сенатом, которому не хватило одного голоса по основному пункту обвинения для того, чтобы завершить процедуру импичмента отрешением Президента от должности.

Следующая попытка импичмента Президента была предпринята в июле 1974 года   против Президента Ричарда М. Никсона.  Президент обвинялся в том, что с его одобрения и согласия производились тайные выплаты денежных сумм для того, чтобы добиться молчания от свидетелей по уотергейтскому и прочим делам, в которых был лично замешан Никсон; в рамках аппарата Президента создал секретное сыскное подразделение,  которое вело тайную и незаконную деятельность, нарушающую конституционные права граждан; предпринимал попытки использовать ЦРУ для воспрепятствования осуществлению правосудия; в нарушение конституционных прав граждан лично и через своих подчиненных предпринимал попытки получения конфиденциальной информации от Внутренней налоговой службы; предпринимал попытки вовлечения Федерального бюро расследований и Службы безопасности Президента в незаконную деятельность; использовал 17 миллионов долларов из общественных фондов для строительства частной виллы. В конечном итоге, Президент обвинялся в нарушении данной им при вступлении в должность присяги.

Не признавая свою вину ни по одному из пунктов обвинения и не желая доводить дело до голосования по импичменту на фоне катастрофического падения доверия со стороны граждан страны (с 91% в начале 1973 года - беспрецедентного показателя по крайней мере за предыдущие 50 лет! - до 26% уже к началу следующего года), 8 августа 1974 г.  Никсон сложил с себя президентские полномочия. Ровно через месяц Вице-президент Джеральд Форд объявил о "полной и абсолютной" амнистии экс-президента за все совершенные им в должности преступления и проступки.