Институт гражданской службы в административном праве России

УРАЛЬСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ МВД РОССИИ

КАФЕДРА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОТРУДНИКОВ ОВД

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

ТЕМА: Институт гражданской службы в административном праве России

                                                             Выполнил: 
                                                             курсант 207 группы  
                                                             2 курса ФПСП

рядовой полиции 
Попов Владимир Александрович

Научный руководитель:  
профессор кафедры административного права и административной деятельности сотрудников овд, доктор юридических наук, доцент

Осинцев Дмитрий Владимирович

Екатеринбург 
2014

План

Введение

Организация и функционирование системы государственной гражданской службы, соответствующей конституционной модели демократического правового социального светского федеративного государства с республиканской формой правления, находится в прямой зависимости от формирования законодательства в данной сфере общественных отношений. Эффективная государственная гражданская служба является одним из важнейших приоритетных направлений государственного строительства и стратегической целью проводимых административных реформ.

Задачи российского государства, в первую очередь в социальной сфере и экономике, предполагают самый высокий качественный уровень развития государственной гражданской службы. Отражая публичный характер деятельности, она тесно связана с процессами формирования и реализации управляющих воздействий и является не только одним из важнейших социальных факторов функционирования исполнительной власти, но и составляет организационную основу государственной власти. Вне должностей государственной гражданской службы государственная власть реально не существует. Будучи важнейшим организационно-правовым элементом в механизме исполнительной власти, государственная гражданская служба должна в полной мере выполнять присущие ей задачи.

Потребность в исследовании проблем формирования комплекса административно-правовых норм института государственной гражданской службы актуализируется принятием Федерального закона от 27 июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1, который заменил устаревший и не отвечавший потребностям современного государственного развития Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации»2. Принятие Закона о государственной гражданской службе знаменует собой новейший этап формирования института государственной гражданской службы и законодательства о нем.

Актуальность рассмотрения процесса формирования государственной гражданской службы Российской Федерации как института административного права и сопровождающих данный процесс проблем, определяется большой социальной значимостью этого вида государственной гражданской службы, являющегося составной частью ее системы и одновременно системы российского административного законодательства. Эффективно организованная и исчерпывающе нормативно урегулированная государственная гражданская служба – ключ к решению многих современных проблем, стоящих перед российским государством.

Особенную актуальность на современном этапе проводимых реформ приобретает вопрос о структурном составе и нормативном содержании законодательства о государственной гражданской службе.

Актуализация решаемой обществом масштабной задачи построения социально ответственного государства, основанного на принципе «вертикали власти», не может не затрагивать проблемы построения эффективного института государственной гражданской службы. Очевидно, что процесс становления такого института в современной России должен иметь достаточную научную обоснованность и поддержку.

Актуальность проведенного исследования предопределяется новизной не только института государственной гражданской службы для современной России, но и процессом формирования системы российского права и законодательства в целом в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Современное административное законодательство, традиционно являясь одной из фундаментальных отраслей системы российского законодательства, отныне включает в себя институт государственной гражданской службы.

Таким образом, создание единой законодательной базы, регулирующей современную государственную гражданскую службу, только начинается, обуславливая объективную потребность в проведении комплексного административно-правового исследования, направленного на изучение и научное обобщение процесса и проблем формирования нормативно-правовой базы, являющейся составной частью административного законодательства Российской Федерации.

Объектом данной работы выступает комплекс правовых норм, образующих институт государственной гражданской службы, и формирующее его административное законодательство.

Предметом исследования являются теоретико-правовые положения и подходы к формированию административного законодательства о государственной гражданской службе и правовое обеспечение института государственной гражданской службы в современных условиях.

Целью настоящей работы является выявление на основе комплексного проблемно-правового анализа современного российского законодательства о государственной гражданской службе тенденций и особенностей формирования института государственной гражданской службы в Российской Федерации и определение возможных перспектив его совершенствования.

Исходя из цели исследования, определены следующие его задачи:

1. изучить особенности государственной гражданской службы как 
   самостоятельного правового института;
2. определить место института государственной гражданской службы в 
   системе административного законодательства Российской Федерации;
3. исследовать систему современного законодательства о государственной гражданской службе, выявить особенности и возможные тенденции формирования законодательства различного уровня (федерального и субъектов Российской Федерации); обосновать перспективы развития и совершенствования законодательства о государственной гражданской службе с учетом осуществляемого реформирования системы государственной службы Российской Федерации.

Методологической основой данной работы является общенаучный диалектический метод познания, позволяющий рассматривать институт государственной гражданской службы как динамическую категорию, зависящую от экономических, правовых и социально-политических факторов в определенную историческую эпоху. Также были использованы методы анализа, синтеза, аналогии и обобщения, сравнительно-исторический, сравнительно-правовой и формально-логический методы.

Нормативной правовой основой работы являются Конституция Российской Федерации 1993 года; законодательные акты Российской Федерации и субъектов РФ как общего, так и специального характера; нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и иные подзаконные акты федерального уровня, законодательные и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации.

1. Правовые основы системы государственной службы РФ

1.1. Сущность правового института государственной гражданской службы

Институт государственной гражданской службы, являясь сложным, двухуровневым образованием, подлежит правовому регулированию как на уровне федерации целиком, так и на уровне ее субъектов, что естественным образом проистекает из федеративного государственного устройства России. Так требует и федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» и федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В таком контексте важное значение для построения эффективной системы государственной гражданской службы приобретает проблема разграничения полномочий федерации и ее субъектов в правовом регулировании данного института. Установление сферы применения федерального законодательства осуществляется для защиты государственных интересов, сохранения единого сильного государства, жизнеспособного и успешно развивающегося во всех направлениях.

Проблема разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами обсуждалась учеными в самом начале становления новой российской государственности. Так известный ученый В.М. Манохин в свое время полагал, что республики как суверенные государств сами определяют теперь свои государственные структуры и в их компетенции находятся и все вопросы кадровой службы в этих структурах: подготовка, определение требований к кандидатам, порядка прохождения службы, оплаты труда, поощрения и ответственности3.

Другой точки зрения придерживался Б.М. Лазарев, считавший необходимым издание закона о государственной службе, который бы устанавливал как общие основы государственной службы, так и непосредственно регулировал бы часть данных отношений4.

Законотворчество субъектов федерации в сфере государственной гражданской службы в период 1992-2001 годов имело высокие темпы. Законодательные органы в ряде республик, краев, областей уделяли гораздо больше внимания правовому регулированию государственной гражданской службы по сравнению с правотворческими органами федерации в целом. Данному процессу есть ряд объяснений.

Во-первых, обретение субъектами нового статуса привело к появлению у них новых атрибутов государственности, одним из которых является государственная гражданская служба. Это вынудило регионы предпринять весьма энергичные усилия для упрочения и закрепления приобретенного статуса, наполнения его реальным содержанием. В итоге в 1993-2002 годах законодательные акты в области государственной службы приняли 87 субъектов Российской Федерации5.

В Федеральном законе от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы» (далее - Закон №58-ФЗ) определены правовые и организационные основы системы государственной службы страны. Изменения Закона №58-ФЗ, внесенные Федеральным законом от 06.07.2006 №105-ФЗ, вступили в силу с 1 января 2007 года.

Законом установлено, что государственная гражданская служба - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий. Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

1. государственная гражданская служба;
2. военная служба;
3. правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы. При этом правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации; правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов Федерации - в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а ее организация - в ведении субъектов Федерации.

В Законе четко разграничены понятия федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Федерации. Кроме того, обозначен ряд принципиальных вопросов государственной гражданской службы, включая, в частности, порядок утверждения перечней должностей федеральной государственной гражданской службы, реестра должностей государственной гражданской службы субъектов Федерации, определение федерального государственного служащего и государственного служащего субъектов Федерации.

В то же время из Закона следует, что некоторые важные вопросы государственной гражданской службы должны регулироваться соответствующим федеральным законом о виде государственной службы (для гражданских служащих, соответственно, законом о государственной гражданской службе), а именно6:

а) правовое положение (статус) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъектов Федерации, в том числе ограничения, запреты обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров;

б) порядок поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей на конкурсной основе, условия формирования конкурсных комиссий, правила опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации, а также другой порядок поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей;

в) дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту;

г) условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия;

д) предельный возраст пребывания на государственной гражданской службе;

е) назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестация или квалификационный экзамен;

ж) основания прекращения государственной службы, в том числе увольнения в запас или в отставку;

з) условия учета, при присвоении классного чина ранее присвоенного дипломатического ранга, воинского и специального звания в связи с переходом на государственную гражданскую службу с государственной службы другого вида;

и) стаж (общая продолжительность) государственной гражданской службы;

к) условия включения в стаж (общая продолжительность) государственной гражданской службы продолжительности государственной службы другого вида.

07.07.2004 г. был принят ГД  ФС Федеральный Закон №79-ФЗ  «О государственной гражданской  службе Российской Федерации», имеющего  ключевое значение для определения  главных направлений развития  отечественной гражданской службы  в ближайшей и отдаленной перспективе, действующий в настоящее время  в редакции от 12.04.2007г.

В положениях Закона №79-ФЗ нашел отражение положительный отечественный и зарубежный опыт правового регулирования государственной гражданской службы, применимый в современных российских условиях.

Закон является первым системообразующим Федеральным законом прямого действия о гражданской службе как особом самостоятельном виде гражданской службы. В нем установлены правовые, организационные и экономические основы федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Федерации. Он состоит из преамбулы и 17 глав, объединяющих 74 статьи. В Законе №79-ФЗ сконцентрировано основное внимание на следующих базовых положениях.

Закон конституирует гражданскую службу как институт, призванный обеспечивать осуществление полномочий государственных органов, распоряжаться государственными средствами и предоставлять государственные услуги. Другими словами, Закон конструирует гражданскую службу в качестве всеобъемлющего института государственного управления. Закон определяет предмет деятельности гражданских служащих, принципы организации гражданской службы, учреждает организационную структуру гражданской службы - систему должностей; определяет обязанности, подотчетность и дисциплинарную ответственность гражданских служащих, с тем чтобы их действия были предсказуемыми, регламентируемыми законом, а также открытыми для оспаривания в суде и для проверки соответствующими контролирующими органами, например прокуратурой.

В Законе содержатся нормы, обеспечивающие взаимосвязь гражданской службы с иными видами государственной службы, а также с муниципальной службой. В рамках организационного аспекта в Законе наиболее обстоятельно регламентированы вопросы, связанные с системой должностей гражданской службы.

Реестр должностей федеральной государственной службы образуют:

• перечни должностей федеральной государственной гражданской службы;
• перечни типовых воинских должностей;
• перечни типовых должностей правоохранительной службы.

Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. Должности федеральной государственной гражданской службы составляют перечни должностей государственной гражданской службы. В соответствии со ст.12 Закона устанавливаются квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы РФ) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам их применения, необходимым при исполнении должностных обязанностей.

Рис.1. Виды государственной службы Российской Федерации

Должности гражданской службы включаются в соответствующие реестры должностей гражданской службы. Порядок ведения Сводного реестра должностей гражданской службы Российской Федерации, включающего реестры должностей федеральной гражданской службы и должностей гражданской службы субъектов Федерации, утверждается Указом Президента РФ.

Вывод. В 2004 году был принят Федеральный Закон №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», имеющего ключевое значение для определения главных направлений развития отечественной гражданской службы в ближайшей и отдаленной перспективе. 
             1.2 Определение правового статуса гражданского служащего

В целях регламентации правового положения (статуса) государственного гражданского служащего в Законе №79-ФЗ определяется понятие государственный гражданский служащий, и устанавливаются его основные права и обязанности, а также ограничения и запреты на гражданской службе, требования к служебному поведению гражданского служащего.

Гражданский служащий подотчетен своему непосредственному руководителю, вышестоящему руководителю исключительно в исполнении своих должностных обязанностей. Во всех других отношениях статус гражданского служащего четко зафиксирован в Законе. Этот статус определяет не только содержание административно-служебных отношений. Он являет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, регламентов деятельности и ответственности гражданских служащих, установленных Законом. Тем самым фиксируется четкий объем возможностей гражданских служащих, что и обеспечивает их самостоятельность и независимость от воли руководителя. В осуществлении своих прав и обязанностей, установленных Законом, гражданский служащий не зависит от руководителя.

В Законе акцентируется внимание на обязанности руководителя не чинить препятствия в реализации гражданским служащим своих конституционных прав на участие или неучастие в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных организаций.

Право на объединение основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления, законности, гласности (ст.30 Конституции РФ). По Всеобщей декларации прав человека (ч.2 ст.20) никто не может быть принужден вступать в какую-либо ассоциацию. Поэтому принуждение со стороны руководителя к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений следует расценивать как грубое нарушение фундаментальных положений Конституции РФ.

Отдельная глава Закона №79-ФЗ посвящена вопросам поощрений и награждений государственных гражданских служащих, а также вопросам соблюдения служебной дисциплины на гражданской службе, применения дисциплинарных взысканий и организации служебных проверок.

Реализация определенных Законом принципов и приоритетных направлений формирования кадрового состава государственной гражданской службы должна обеспечить решение задач, связанных с обновлением и ротацией кадрового состава.

Развитию профессиональных качеств гражданских служащих должны содействовать нормы Закона, касающиеся профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданских служащих. Отдельной главой Закона №79-ФЗ регулируются вопросы рассмотрения индивидуальных служебных споров.

В Законе заложен механизм урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе. Предусматривается (ст.19) образование в государственных органах комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов. В работе этих комиссий, равно как и других комиссий, которые предлагается создавать в государственных органах (конкурсной комиссии, аттестационной комиссии, комиссии государственного органа по служебным спорам), участвуют независимые эксперты, число которых должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии. Введение этих норм призвано содействовать обеспечению открытости государственной гражданской службы и ее взаимосвязи с институтами гражданского общества, что должно укрепить доверие граждан к государственной гражданской службе.

В качестве одного из элементов антикоррупционного механизма следует также рассматривать положения Закона, предусматривающие обязанность гражданина, поступающего на гражданскую службу, а также обязанность гражданского служащего ежегодно представлять представителю нанимателя сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.

Как видно, Закон №79-ФЗ не является законом о трудоустройстве гражданских служащих. Он отражает повышенное внимание к вопросам публично-правового регулирования института гражданской службы, а также озабоченность по поводу развития норм административного права в регламентации государственно-служебных отношений. Этот Закон является административным, включающим также нормы конституционного и финансового законодательства, определяющим предмет ведения, обязанности и права, ответственность субъектов, обеспечивающих отправление полномочий государства, распоряжающихся государственными средствами или предоставляющих услуги государства населению. Нормам трудового права, включенным в Закон, придан публично-правовой смысл: скажем, нормы о служебном контракте в принципе отличаются от норм Трудового кодекса о контракте с наемными работниками.

Вывод. Законодательство о государственной службе — это часть административного права7. Закон №79-ФЗ знаменует резкий административный переход в правовом регулировании деятельности гражданских служащих. Он исключает их из категории наемных работников, предусматривая особый порядок приема на службу, определения условий службы, рассмотрения индивидуальных споров. Закон предусматривает собственную социальную защиту гражданских служащих, отличную от социальной защиты, осуществляемой трудовым правом. Он устанавливает базовые институциональные структуры гражданской службы, поэтому есть уверенность, что стандарты, которые требуются от гражданской службы, будут единообразно применяться повсеместно в исполнительном аппарате государства.

2. Место института государственной  гражданской службы в системе  административного законодательства  Российской Федерации

2.1 Функционирование института государственной  гражданской службы

Специфика института государственной службы определяется целями и направлениями деятельности, выражается в его функциях. Этот институт отличается двойственной направленностью своей активности. Во-первых, он призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, выработанную исполнительной властью. Во-вторых, обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения. Административные учреждения должны предоставлять гражданам, социальным группам и организациям разнообразные услуги, проявлять заботу об удовлетворении их нужд и потребностей. Население оплачивает эти услуги и находится в равноправном положении с чиновниками8.

Таким образом, в публично-правовых связях на смену административной системе подчинения приходят партнерские отношения между государством и гражданами. Именно это определяет общие и особенные функции государственной службы. Как элемент социальной структуры институт гражданской службы выполняет связующую роль между государством и обществом, воспроизводит публично-правовые отношения. Обладая определенной совокупностью социальных норм, этот институт стандартизирует поведение чиновников, делает его предсказуемым. Его основная функция — администрирование. Государственные служащие осуществляют прогнозирование, планирование, разработку решений, контроль, надзор, то есть работы по осуществлению всех стадий управленческого цикла.

Исходя из основной задачи – администрирования, служащие государственных органов выполняют стратегические, социальные, защитные, материально-технические, финансовые, коммунальные, регистрационные общие функции. Из общих вытекают особенные функции гражданской службы. Их выполняют служащие государственных учреждений. Надо отличать функции государственных органов от функций государственных учреждений. Под функцией государственного органа понимается деятельность, направленная на достижение его цели, а под функцией государственного учреждения – публичная услуга. Например, государственный орган выполняет социальную функцию, а его учреждения – публичные услуги в области образования, культуры, физкультуры, здравоохранения, занятости и безработицы, социального обеспечения, опеки и попечительства9.