Институт гражданства в Российской Федерации. 4

Введение

Тема гражданства в  нашей стране  в последние годы приобрела исключительную актуальность. Распад СССР, необходимость формирования нового гражданства в России, затрагивающего судьбу миллионов людей, стали предметом интереса и обсуждения широкой общественности страны.

Существенно возрос интерес  к гражданству и в связи  с провозглашением в нашей  стране человека, его прав и свобод высшей ценностью. Гражданство является звеном между народным суверенитетом  и свободой личности. Гражданство  является непременной предпосылкой для обладания лицом всей суммой конституционных и иных прав и  свобод, возложения на него предусмотренных  конституцией и другим законодательством  обязанностей, а также для защиты его прав и интересов не только внутри данного государства, но и  за рубежом в дипломатическом  порядке и других формах.

Институт гражданства  выполняет двоякую социально-юридическую  функцию. С одной стороны, гражданство  выступает как средство и способ защиты прав индивида, с другой –  как институт защиты прав и интересов  государства. Равновесие между этими  двумя аспектами функциональной характеристики гражданства является отражением адекватного соотношения интересов, прав личности, интересов общества и государства.

Современное российское законодательство о гражданстве решает ряд актуальных правовых проблем, возникших в связи  с преобразованием политических, экономических, социальных и иных форм организации государственной и  общественной жизни, а также преодолением во многом искусственной самоизоляции страны и развитием отношений  с другими странами и народами.

Таким образом, проблемы гражданства  России, носившие в советский период формальный характер в силу поглощения их гражданством СССР, сегодня стали неотъемлемым атрибутом российской государственности, свидетельством приобретения Россией реального суверенитета.

Цель данной работы – подробное рассмотрение вопросов гражданства в Российской Федерации, имеющих отражение в Федеральном законе о гражданстве.

В связи с указанной  целью в ходе работы были поставлены следующие задачи:

• исследовать сущность института гражданства;
• сформулировать определение понятия гражданства;
• определить содержание гражданства;
• рассмотреть основные виды гражданства;
• изучить принципы гражданства;
• рассмотреть порядок приобретения и прекращения гражданства;
• исследовать систему государственных органов, ведающих делами      о гражданстве.

1. Понятие гражданства:  советский и российский подходы

Важной составной частью института, закрепляющего основы правового  статуса личности, является совокупность правовых норм, регулирующих отношения, связанные с гражданством.

Обладание гражданством – предпосылка полного распространения на данное лицо всех прав и свобод, признаваемых законом, защиты лица государством не только внутри страны, но и за ее пределами.

Все отношения, связанные  с гражданством РФ, регламентируются Конституцией РФ и Федеральным законом  от 31 мая 2002 г. «О гражданстве РФ» с последующими изменениями и дополнениями.

В действующей Конституции  РФ наиболее важные нормы, регулирующие гражданство, отнесены к основам конституционного строя.

Гражданство – это устойчивая правовая связь лица с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека.

Правовой характер связи  лица с государством, образующий отношения  гражданства, выражается в юридическом  оформлении этой связи. Гражданство  – правовое, а не просто фактическое  состояние.

Отношения гражданства не зависят напрямую от факта проживания человека в стране. Немало граждан  России постоянно проживает за границей, а население России включает не только граждан, но и постоянно проживающих  на ее территории иностранных граждан  и лиц без гражданства. Все  эти категории лиц составляют население страны, понятие которого характеризуется не как правовое, а как демографическое.

Гражданином государства  лицо является не в силу проживания на его территории, а вследствие существующих между лицом и государством особых связей, составляющих содержание гражданства. Они основаны на юридическом  оформлении отношений гражданства.

Государство в законе устанавливает  основания, по которым то или иное лицо признается его гражданином, основания  приобретения и прекращения гражданства, порядок решения этих вопросов.

Гражданство каждого человека юридически оформляется документами, подтверждающими это гражданство. Ими являются паспорт гражданина Российской Федерации или иной документ, содержащий указание на гражданство  лица.

В соответствии с Положением о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства  от 8 июля 1997 г., паспорт является основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на ее территории. Паспорт обязаны иметь все граждане России, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на ее территории. Паспорта изготавливаются и оформляются по единому для всей Российской Федерации образцу на русском языке (республики, входящие в состав РФ, могут изготавливать вкладыши к паспорту с текстом на государственных языках этих республик.) В паспорт вносятся следующие сведения о личности гражданина: фамилия, имя, отчество, пол, дата и место рождения. Делаются также отметки: о регистрации гражданина по месту жительства и снятии его с регистрационного учета; об отношении к воинской обязанности граждан, достигших 18-летнего возраста; о регистрации и расторжении брака; о детях, не достигших 14-летнего возраста; о выдаче основных документов, удостоверяющих личность гражданина РФ за ее пределами. Срок действия паспорта гражданина: от 14 лет – до достижения 20 летнего возраста; от 20 лет – до достижения 45-летнего возраста; от 45 лет – бессрочно.

Государство регистрирует такие  акты гражданского состояния, как рождение и смерть своего гражданина.

Устойчивость отношений  гражданства заключается в их постоянном характере: они длятся обычно от рождения до смерти гражданина, для  них установлен особый порядок прекращения, не допускающий расторжения их гражданином в одностороннем порядке. Прекращение отношений гражданства по ходатайству гражданина требует решения государства, оформляемого в соответствующем индивидуальном акте уполномоченного на то органа. По инициативе государства в настоящее время они вообще не могут быть расторгнуты.

Определение в Законе гражданства  как связи лица с государством, выражающейся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, знаменовало собой утверждение  новой концепции взаимоотношений  личности и государства.

В теоретических исследованиях  советского периода содержание гражданства  трактовалось по-иному. Сущность гражданства  сводилась к таким его признакам, как распространение на лицо суверенной власти государства и внутри страны, и за ее пределами, наделение лица государством всей полнотой установленных  законом прав, свобод и возложением  всех обязанностей. Гражданство трактовалось также как принадлежность лица государству.

Новый подход к содержанию отношений, связанных с гражданством, исходит из признания приоритета общечеловеческих ценностей, означает признание человека и государства  равноправными, равнообязанными субъектами, наделенными взаимной ответственностью.

Закон СССР о гражданстве  1990 г., принятый уже в годы перестройки, демократизации общества, впервые в правовом акте сформулировал понятие гражданства, наполнив его при этом новым содержанием, сходным с тем, которое дано в российском законе. Однако в Законе СССР гражданство определялось как политико-правовая связь лица с государством. Такая формулировка, исходившая из господствовавшей в прежние годы идеи о морально-политическом единстве всего советского народа, не была воспринята российским законом как не связанная с сущностью отношений гражданства. Последним свойствен правовой, а не политический характер.

2. Принципы гражданства  Российской Федерации

Закон о гражданстве устанавливает прежде всего те общие основы, которые определяют сущностные черты отношений гражданства. Среди них необходимо выделить следующие.

1. Гражданство Российской  Федерации является единым. Единое  гражданство в федеративном государстве  – необходимое условие его  суверенного статуса, сохранения  целостности.

2. Гражданство Российской  Федерации является равным независимо  от оснований приобретения. Законодательство  не устанавливает никаких особенностей  в правовом статусе лиц, ставших  гражданами Российской Федерации  по различным основаниям: по рождению, в связи с принятием в гражданство,  восстановлением в гражданстве,  усыновлением и др. Не имеет  правового значения и время  приобретения гражданства.

3. Гражданство Российской  Федерации имеет открытый и  свободный характер. Во-первых, это  выражается в том, что, согласно  Закону, в РФ каждый человек  имеет право на гражданство;  в наличии такой формы приобретения  гражданства, как прием, осуществляемый  к тому же на доступных для  человека основаниях. В соответствии  с международными документами  о правах человека, призывающими  государства стремиться к сокращению  числа лиц без гражданства,  Российская Федерация проводит  в этом отношении активную  политику, поощряя приобретение  гражданства Российской Федерации  проживающими на ее территории  лицами без гражданства и не  препятствуя приобретению ими  иного гражданства.

В Законе установлено, что  ребенок, родившийся на территории России от лиц без гражданства, является ее гражданином.

Во-вторых, свободный характер гражданства Российской Федерации  выражается в том, что Конституция  и Закон закрепляют право гражданина изменить гражданство. Этого права  никто не может быть лишен. Присущая гражданству устойчивость связей лица и государства не означает насильственного, принудительного удержания человека в гражданстве. Это ущемляло бы его свободу.

4. Гражданин Российской  Федерации не может быть лишен  своего гражданства.

Все предшествующее советское  законодательство, вплоть до Закона о  гражданстве СССР 1990 г., закрепляло лишение гражданства как форму его утраты. Лишение гражданства – это расторжение гражданских связей по инициативе государства, в одностороннем порядке, не предусматривающее в качестве условия согласие гражданина.

Лишение гражданства широко использовалось советским государством на протяжении всей истории его развития, являлось средством борьбы с инакомыслием, формой репрессий, непризнания за советскими гражданами права проживать за границей. Характерно, что законодательные  акты о гражданстве до Закона СССР 1978 г. не содержали никаких указаний на основания, по которым могло применяться лишение гражданства, оставляя полный простор в решении этих вопросов компетентным органам.

Закон о гражданстве СССР 1978 г. впервые установил такие основания. К ним относились "действия, порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу или государственной безопасности СССР".

Закон о гражданстве СССР 1990 г., закрепляя положение о лишении гражданства, ограничил возможности его применения – только к тому гражданину, который проживает за границей, устранил такое расплывчатое основание, как "действия, порочащие высокое звание гражданина", и решил не регулируемый ранее вопрос о том, кто вносит представление о лишении гражданства.

Практика лишения гражданства  в первые годы существования советского государства имела свою специфику. Лишение гражданства распространялось не на конкретных лиц, а на целые категории граждан. Гражданства лишались подданные бывшей Российской империи, покинувшие пределы государства без разрешения компетентных государственных органов, так называемые невозвращенцы, и др. Когда окончательно опустился "железный занавес", подобного рода основания для массового лишения гражданства утратили значение. Стал применяться в основном индивидуальный подход к решению вопросов о лишении гражданства. Оно касалось по преимуществу так называемых диссидентов. Однако в период "оттепели", когда "железный занавес" немного приоткрылся и советские граждане получили право выезжать на постоянное место жительства за границу, лишение гражданства в массовом порядке было реанимировано, хотя и под видом "выхода" из гражданства.

Президиум Верховного Совета СССР в 1967 году принял Указ "О выходе из гражданства лиц, переселяющихся из СССР в Израиль". Они считались  выбывшими из гражданства с момента  их выезда из СССР. Указ носил закрытый характер, не был опубликован, на него нельзя было ссылаться. Покровы секретности  с этого Указа были сняты только в начале перестройки по заключению Комитета конституционного надзора  СССР, на основе которого упомянутый Указ был официально опубликован через 24 года после его принятия.

Запрет в Конституции  РФ и в Законе о гражданстве  лишать человека гражданства вытекает из права человека на гражданство, двустороннего  характера связи между человеком  и государством, что предполагает расторжение этой связи как той, так и другой стороной только по взаимному согласию.

5. Гражданин Российской  Федерации может иметь гражданство  иностранного государства (двойное  гражданство). Такая возможность  предоставляется в соответствии  с федеральным законом или  международным договором Российской  Федерации (ст. 62 Конституции РФ).

Ранее такое право в  Советском государстве отвергалось. Двойное гражданство по закону не может возникнуть автоматически, хотя основания возникновения у гражданина Российской Федерации иностранного гражданства в жизни бывают нередко: рождение на территории государства, признающего родившихся своими гражданами, автоматическое распространение гражданства мужа на его жену и т.д. Подобного рода двойного гражданства российское законодательство не признает. В Законе указывается, что за лицом, состоящим в гражданстве Российской Федерации, не признается принадлежность к гражданству другого государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. Приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет прекращения его российского гражданства.

Граждане РФ, имеющие также  иное гражданство, не могут на этом основании быть ограничены в правах, уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающих из гражданства Российской Федерации. Прохождение ими военной  или альтернативной службы регулируется международными договорами РФ и федеральными законами.

6. Российское законодательство  исходит из принципа сохранения  гражданства Российской Федерации  лицами, проживающими за ее пределами.  Такого рода принцип вытекает  из естественного права человека  избирать место своего жительства, свободно выезжать за пределы  Российской Федерации и беспрепятственно  возвращаться, что закреплено в  ст. 27 Конституции. Отрицание этой  свободы в прошлом являлось  грубым ущемлением прав и свобод  человека.

7. Гражданство Российской  Федерации основано на отрицании  автоматического его изменения  при заключении или расторжении  брака гражданином Российской  Федерации с лицом, не принадлежащим  к ее гражданству, а также  при изменении гражданства другим  супругом. Этот принцип отражает  сущность гражданства как индивидуальной, персональной связи лица с  государством, недопустимость автоматического  прекращения гражданства, без  волеизъявления лица и соблюдения  установленного порядка. Кроме  того, подобная норма исходит  из признания брака равноправным  союзом, не допускающим, чтобы  жена (муж) безусловно следовала гражданству мужа (жены). В равной мере брак, заключенный гражданином Российской Федерации с иностранным гражданином, не предоставляет последнему российского гражданства без надлежащей процедуры.

8. Российская Федерация  гарантирует своим гражданам  защиту и покровительство за  ее пределами. Этот принцип  закреплен в Конституции РФ (ст. 61) и в Законе о гражданстве.  Государственные органы, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, их должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы ее гражданам была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными законодательством государства их пребывания, международными договорами Российской Федерации, международными обычаями, защищать их права и охраняемые законом интересы, а при необходимости принимать меры по восстановлению нарушенных прав граждан России. Конституция устанавливает, что гражданин Российской Федерации не может быть выслан за ее пределы или выдан другому государству. За преступления, совершенные российским гражданином за границей, он подлежит уголовной ответственности по законам своей страны. В этом принципе выражаются ответственность гражданина перед своим государством, необходимость обеспечения принятых в государстве гарантий защиты его прав и интересов в уголовном процессе.

3. Приобретение и прекращение  гражданства

Приобретение  гражданства – это предусмотренное федеральным законом получение физическим лицом российского гражданства по признаку или причине, соответствующим одному из положений, выдвигаемым этим законом. Закон РФ от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве» определял, что гражданство РФ приобретается:

а) в результате его признания;

б) по рождению;

в) в порядке его регистрации;

г) в результате приема в  гражданство;

д) в результате восстановления в гражданстве РФ;

е) по иным обстоятельствам, предусмотренным законом.

Новый Закон о гражданстве, вступивший в силу с 1 июля 2002 г., в числе оснований приобретения российского гражданства не указывает те, которые перечислены в пунктах «а» и «в».

Приобретение гражданства  по рождению. Гражданство по рождению означает, что ребенок приобретает  гражданство родителей либо по факту  рождения на определенной территории.

Для определения гражданства  по рождению применяются два принципа:

а) принцип «права крови», согласно которому гражданство ребенка  определяется гражданством его родителей;

б) принцип «права почвы», означающий, что гражданство в  данном государстве предоставляется  всякому лицу, родившемуся на его  территории независимо от гражданства  родителей.

Принцип «права крови» является приоритетным в странах Западной Европы, принцип «права почвы» –  в США, некоторых других странах. Некоторые государства, в том  числе Россия, применяют смешанную  систему приобретения гражданства, при которой преобладающее «право крови» сочетается с влиянием «права почвы». Федеральный закон от 31 мая 2002 г. «О гражданстве РФ» следующим образом регулирует вопросы гражданства детей:

1) если оба родителя (или  единственный родитель ребенка)  являются гражданами РФ, то родившийся  у них ребенок является гражданином  РФ независимо от места его  рождения;

2) при различном гражданстве  родителей, при условии, что  один из них является гражданином  РФ: а) если другой родитель  является лицом без гражданства,  то ребенок признается гражданином  РФ, независимо от места рождения; б) если один из родителей  – иностранец, то ребенок приобретает  российское гражданство; 

3) если оба родителя  неизвестны, то находящийся на  территории РФ ребенок признается  гражданином РФ при условии,  что его родители не объявятся  в течение 6 месяцев со дня  его обнаружения; 

4) если оба родителя  состоят в гражданстве других  государств, то ребенок признается  гражданином РФ, если он родился  на территории РФ, а государства,  гражданами которых являются  его родители, не предоставляют  ребенку своего гражданства (в  этом находит отражение принцип  сокращения безгражданства в РФ);

5) если ребенок родился  на территории РФ, а его родители  являются лицами без гражданства,  то ребенок признается гражданином  РФ.

В соответствии с вышеупомянутым Законом гражданство детей в  возрасте до 14 лет следует гражданству  родителей; гражданство детей в  возрасте от 14 до 18 лет определяется соглашением родителей; если родители лишены родительских прав, то с изменением их гражданства гражданство детей  не изменяется; если оба родителя или  единственный родитель приобретает  гражданство РФ или у них прекращается гражданство РФ, то соответственно изменяется гражданство детей.

Натурализация (укоренение) как способ приобретения гражданства. Натурализация или укоренение есть прием в гражданство лица по его заявлению (ходатайству) при соблюдении необходимых для этого условий. Лиц, приобретающих таким способом гражданство государства, именуют натурализованными гражданами. Правовой статус таких лиц фактически не отличается от тех, кто приобретает гражданство по рождению. В то же время законодательство о гражданстве некоторых стран отдает последним некоторое преимущество (в частности, при занятии должностей в государственном аппарате, избрании депутатами и др.).

Термин «натурализация»  российское законодательство не использует. Действовавший до 1 июля 2002 г. Закон о гражданстве оперировал понятием «приобретение гражданства по ходатайству». Федеральный закон от 31 мая 2002 г. «О гражданстве РФ» для характеристики натурализации вводит два понятия: «прием в гражданство РФ в общем порядке» и «прием в гражданство РФ в упрощенном порядке».

Федеральным законом «О гражданстве  РФ» (п. 1 ст. 13) право приобретения российского  гражданства в общем порядке  предоставлено дееспособным иностранным  гражданам и лицам без гражданства  при достижении ими 18-летнего возраста. Указанные лица могут обратиться с заявлением о приеме в гражданство  РФ при условии, если они:

а) проживают на территории РФ со дня получения вида на жительство в течение 5 лет непрерывно. Срок проживания на территории РФ считается  непрерывным, если лицо выезжает за пределы  РФ для учебы или лечения не более чем на 3 месяца (п. «а» ч. 1 ст. 13 Закона «О гражданстве РФ»);

б) обязуются соблюдать Конституцию и законодательство РФ;

в) имеют законный источник средств к существованию;

г) обратились в полномочный орган иностранного государства с заявлением об отказе от имеющегося у них иного гражданства;

д) владеют русским языком (порядок определения уровня знаний устанавливается положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ).

Закон предусматривает обстоятельства, смягчающие прием в гражданство  РФ, т.е. дающие право на сокращение указанных требований, вплоть до полного  их исключения. Так, лицо, имеющее особые заслуги перед РФ, может быть принято  в гражданство РФ без соблюдения перечисленных условий. До 1 года сокращается обязательный срок проживания в РФ при наличии хотя бы одного из таких оснований, как: рождение лица на территории РСФСР и состояние в гражданстве бывшего СССР в прошлом; состояние в браке с гражданином РФ не менее 3 лет; наличие у нетрудоспособного лица дееспособных и совершеннолетних сына или дочери, имеющих гражданство РФ; наличие высоких достижений в области науки, техники и культуры, а также обладание профессией или квалификацией, представляющими интерес для РФ; получение политического убежища на территории РФ; признание лица беженцем.

Упрощенный – это льготный порядок приобретения российского гражданства, исключающий в отношении определенной Законом категории лиц требование о 5-летнем сроке проживания на территории РФ. Это право предоставляется Законом (ст. 14) лицам, которые имеют хотя бы одного нетрудоспособного родителя – гражданина РФ; имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются лицами без гражданства. Без соблюдения всех условий, предусмотренных Законом (ч. 1 ст. 13), в гражданство РФ в упрощенном порядке принимаются являющиеся иностранными гражданами (лицами без гражданства) ребенок и недееспособное лицо, если: один из родителей ребенка – гражданин РФ; единственный родитель ребенка имеет гражданство РФ; опекуны или попечители ребенка или недееспособного лица являются гражданами РФ. Для приобретения в указанном порядке гражданства РФ во всех этих случаях родитель ребенка (являющийся гражданином РФ), опекун, попечитель ребенка или недееспособного должен обратиться с заявлением в соответствующий орган.

Восстановление  в российском гражданстве. Предусмотренный законом порядок приобретения гражданства лицом, которое состояло в гражданстве данного государства, но по каким-то причинам утратило его. Такой способ приобретения гражданства РФ распространяется на бывших граждан РФ, лишенных гражданства или утративших его без их свободного волеизъявления. По сравнению с ранее действовавшим законодательством о гражданстве такой порядок представляется несколько более жестким. В соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2002 г. «О гражданстве РФ» (ст. 15) иностранные граждане и лица без гражданства могут быть восстановлены в российском гражданстве в общем порядке приема в гражданство РФ. При этом срок проживания для такой категории лиц на территории РФ сокращается до 3 лет. Федеральный закон от 24 мая 1999 г. «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом» устанавливает, что лица, проживавшие за рубежом и лишенные гражданства РСФСР, Российской Федерации или утратившие его без их свободного добровольного волеизъявления, считаются восстановленными в гражданстве РФ, если они не заявят о своем нежелании признать это решение.

Оптация как способ приобретения российского гражданства. Оптация означает добровольный выбор гражданства лицом, проживающим на территории, изменившей государственную принадлежность. Федеральный закон о гражданстве (ст. 17) устанавливает, что при изменении границы РФ в соответствии с международным договором, т.е. при включении какой-либо территории в состав РФ, лица, проживающие на территории, государственная принадлежность которой изменена, имеют право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и сроки, установленные соответствующим международным договором РФ. Приобретение гражданства таким способом осуществляется без специального личного обращения (обращение требуется от тех лиц, которые по тем или иным причинам не желают приобретать российское гражданство и делают на этот счет специальное заявление) с заявлением в полномочные органы государства. Юридически приобретение гражданства путем оптации выражается выдачей паспорта гражданина РФ.

Как отмечалось, Закон РФ от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве» предусматривал приобретение российского гражданства в порядке признания и путем регистрации, что не характерно для действующего Закона о гражданстве. Изменившиеся за последнее десятилетие условия делают излишними закрепление указанных обстоятельств в качестве оснований предоставления российского гражданства.

Новое законодательство о  гражданстве исчерпывающе закрепляет основания отклонения заявлений  о приеме и восстановлении в гражданстве  РФ. Закон от 31 мая 2002 г. (ст. 16) устанавливает, что заявления могут быть отклонены в отношении лиц, которые:

а) выступают за насильственное изменение основ конституционного строя РФ, а равно иными действиями создают угрозу безопасности РФ;

б) в течение 5 лет до дня  обращения с заявлениями выдворялись  за пределы РФ;

в) использовали подложные документы или сообщили заведомо ложные сведения;

г) состоят на военной  службе, службе в органах безопасности или в правоохранительных органах  иностранного государства;

д) имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории РФ или за ее пределами;

е) преследуются в уголовном  порядке компетентными органами РФ или иностранного государства  за преступления, признаваемые таковыми российским законодательством;

ж) осуждены и отбывают наказание  в виде лишения свободы за действия, преследуемые уголовным законом  РФ;

з) не имеют законного источника средств к существованию.

В предусмотренных законом  случаях отношения гражданства  могут быть добровольно прекращены. Федеральный закон о гражданстве (ст. 18) устанавливает, что гражданство  РФ прекращается: