Институт государственной службы: содержание, структура, проблемы и пути совершенствования

4

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине: «Теория государства и права»

Тема: Институт государственной службы: содержание, структура, проблемы и пути совершенствования

Дата сдачи_________________

Дата проверки_____________________________________

Результаты проверки________________________________

Проверил преподаватель_____________________________

г. Петропавловск-Камчатский,

2009г.

Содержание

Введение                                                                                                                  3

Глава 1. Государственная служба России в историко-правовом аспекте         5

Глава 2. Государственная служба: правовые основы, понятие,

система, принципы                                                                                                 9

Глава 3. Структура государственной службы                                                    15

Глава 4. Проблемы государственной службы                                                    24

4.1.               Этические проблемы государственной службы                                      24

4.2. Проблема коррупции во властных структурах                                            27

Глава 5. Пути развития института государственной службы                           30

Заключение                                                                                                             38

Список литературы                                                                                                40

Введение

Развитию законодательства о государственной службе уделяется в настоящее время особое внимание, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это обусловлено, прежде всего, теми изменениями, которые произошли и происходят в нашем обществе и государстве. В декабре 1993 года была принята новая Конституция - основной закон страны. Кардинально изменилась структура, функции органов государственной власти и на федеральном и на региональном уровнях. Проводимые реформы привели к изменению роли и самого государственного аппарата и государственных служащих. Возникла необходимость повышения эффективности функций государственного аппарата, обеспечения профессионализма государственных служащих, изучения новых аспектов и проблем государственной службы в целом. Задача законодателей, ученых, специалистов усложнена тем, что в советский период специального законодательства о государственной службе не было, а правовое положение работников государственного аппарата не отличалось от правового положения служащих других государственных и общественных учреждений, предприятий и организаций. Статус всех служащих определялся единообразно в трудовом законодательстве. Однако, изменение ситуации в стране привело к выделению службы в органах государственной власти и управлений - как особого рода государственной деятельность.

              Актуальность данной темы, обусловлена тем, что именно государственный механизм является основным звеном в структуре власти. Этот механизм приводится в действие людьми, а его функции зависят от кадрового состава. Следовательно, вопросы комплектования организованной деятельности государственного механизма приобретают одно из первостепенных значений.

Государственная служба, как юридический институт рассматривается в такой отрасли права, как административное право. Во всех учебниках Советского периода государственной службе отводилась определенная глава или раздел. В новых учебных пособиях государственной службе также уделяется внимание, излагаются новые подходы и принципы построения.
              Государственная служба освещалась рядом ученых и в монархической
литературе советского периода. Это такие авторы как Манохин В.М.,
Воробьев В.А., Бахрах Д.Н. и ряд других. Новым толчком к изучению
государственной службы стала начавшаяся в стране с 1985 года
“перестройка”, когда постепенно встал вопрос о необходимости принятия
Союзного Закона “О государственной службе”. Появляется ряд научных
статей, посвященный этой теме, идет активное обсуждение концепции нового закона и активное изучение государственной службы как таковой.

Таким образом, еще в советский период изучалась проблематика государственной службы, хотя законодательная база этого института практически отсутствовала. Сейчас же идет активный процесс формирования этой базы, формируются и внедряются новые подходы к различным аспектам государственной службы.

1.                  Государственная служба России в историко-правовом аспекте.

Государственная Служба России начала складываться по мере становления самой государственности. В Киевской Руси IX - XI веков отдельные функции или руководство отраслями княжеского дворцового хозяйства осуществляли тиуны и старосты. Причем первоначально категория людей управляющих княжеским двором была зависима, то есть это были не вальные слуги, а холопы (рабы). Со временем эти дворцовые управители превращаются в управляющих отраслями княжеского (государственного) хозяйства. Княжескую дружину же нельзя причислять к государственной службе, так как князь считался в дружине “первым среди равных” и в данном военном образовании присутствовали отношения, отличающиеся от отношений “службы”.

Активно стала развиваться государственная служба в период образования Московского централизованного государства с XII по XV века. Именно в этот период создается централизованный государственный аппарат, совершенно новые структуры власти в Московском государстве. Основой новой государственности стала система наместных отношений, когда категория служивых людей (дворян) получила за свою службу, как военную так и гражданскую земельный надел на прокорм. Надел давался на срок службы. Служат уже и слуги, получая за это содержание. К XV веку происходит разное сокращение феодальных привилегий и иммунитетов. Складывается иерархия придворных чинов, даваемых за службу: окольничий, дворецкий, казначей, чины думных дворян, думных дьяков.
Формируется принцип местничества, связывающий возможность занятия государственных должностей с происхождением кандидата, его родовитостью. Вплоть до XII века продолжают развиваться и укрепляться все эти отношения. В середине XVI века была сделана первая попытка юридически уравнять вотчину (феодальное землевладение) с поместьем (служивым землевладением). Устанавливается единый порядок государственной (военной службы), когда в независимости от формы землевладения обязывалось выставлять одинаковое число вооруженных людей. Развивается система приказов, как центральных органов с жестким подчинением по вертикали и строгое руководство инструкциями и предположениями по горизонтали. На местах при воеводах также создаются специальные аппараты управления.

Таким образом, к XVII веку в России развилась приказно - воеводская система управления. Для дворян, иных служивых сословий государственная служба была обязательна. Основой ее были земельные наделы, личные заслуги, родовитость. Развивается и законодательство, регламентирующее службу. Это «Судебники» 1497 и 1550 годов, «Соборное Уложение» 1649 года, великокняжеские, а затем царские указы.

Восшествие на престол в 1682 году молодого Петра - I ознаменовало развитие и укрепление новой системы государственных органов достаточно радикальные изменения государственного строя в целом. Для проводимых Петром - I преобразований он заставляет дворянство служить. Правовой статус дворянства был существенно изменен принятием «Указа о единонаследии» 1714 года, который закреплял наследование поместья только за старшим сыном. Остальные дети вынуждены были устраиваться на военную или гражданскую службу и служить за жалование. Логическим продолжением «Указа о единонаследии» стал «Табель о рангах» (1722г.).

Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Табель сформулировал новую систему чинов и должностей. Устанавливались сроки службы в определенных чинах. С достижением чинов восьмого класса чиновнику присваивалось звание потомственного дворянина, с передачей этого звания по наследству, с четырнадцатого по седьмой класс чиновник получал личное дворянство. Таким образом, принцип выслуги подчинял принцип родовитости. «Табель о рангах» уравнял военную и гражданскую службу. Каждому воинскому званию соответствовал гражданский чин, были аналогичны и принципы продвижения по службе. Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Образование и специальная подготовка становятся важнейшими докторами определения квалификации чиновника. Государственная служба носит централизованный характер и единообразие в масштабах всей страны. Служба регулируется уже специальными законодательными актами: «Генеральным регламентом» (1720г.), семь регламентов для различных коллегий, определяющих общую структуру, статус и направление деятельности отдельных государственных учреждений, «Устав воинский». Кроме того служба регулировалась манифестами, указами царя, а затем императора.

Во второй половине XVIII века, при Екатерине - II система установленная Петром - I продолжает совершенствоваться. Проводится губернская реформа и ряд реформ государственных органов. Важнейшими актами стали Манифест Петра III “О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству” (1762г.) и подобный «Указ о дворянских вольностях» самой Екатерины - II. Ими дворянство освобождалось от обязательной военной и гражданской службы. Таким образом, после Петра - I идет постепенное ослабление, а затем отмена обязательности государственной службы для основного служивого сословия - дворянства, она стала их привилегией.

Новое развитие получила государственная служба в первой половине XIX века. Ее развитие связано с именем выдающегося государственного деятеля России - Сперанского Михаила Михайловича. В 1809 году он подготавливает Указ «Об обязательном экзамене для занятия государственной должности». Устанавливался образовательный ценз, обязательное высшее университетское образование для замещения ряда должностей. И хотя этот указ под давлением бюрократии был отменен, тем не менее, он вводил новые принципы государственной службы, которые позже нашли применение. В 1832 году принят “Устав о службе гражданской”, в 1834 году “Правила о порядке производства в чины гражданской службы”, в 1845 году вводятся изменения в «Табель о рангах». В течение XIX века утвердился ряд положений, характеризующих государственную службу. Это запрет родственных связей по службе, ведение определенного образа жизни, который не должен был подрывать авторитет и достоинство государственной власти, запрет определенных занятий, содержание в зависимости от чина и должности включающее жалование, столовые и квартирные деньги, право на пособие и пенсию при выходе в отставку. Гарантировалась усиленная уголовная охрана от преступлений при исполнении им своих обязанностей, устанавливался особый порядок предания суду самих государственных чиновников. Государственные служащие империи имели установленную форменную одежду, за каждым велся обязательный послужной (формулярный список), увольнение производилось по прошению и так далее. Таким образом можно заключить, что Россия до 1917 года имела детальное законодательство о государственной службе и развитую государственную службу как типовую.

При советской власти все это законодательство было отменено. Это было связано прежде всего с идеями быстрого отмирания всякого государства, слома старого государственного аппарата и упразднения всякого чиновничества. При советской власти так и не было принято специального закона о государственной службе, детально регулировалась лишь служба в армии и органах МВД. Служба в государственных органах регулировалась лишь несколькими подзаконными актами. Рядом указов вводились классные чины и ранги в некоторых отраслях, декретом СНК РСФСР в 1922 году были приняты “Временные правила о работе в государственных учреждениях и на предприятиях”, в 1967 году Госкомтруда утвердил Единую номенклатуру должностей служащих и ряд других актов.
В материалах XXI съезда КПСС утверждалось, что работа в аппарате вообще перестала быть особой прогрессией. И лишь в конце 80-х годов была признана необходимость принятия союзного Закона о государственной службе.

2.              Государственная служба: правовые основы, понятие, система, принципы

Сколько времени существует государство, столько же существует государственная служба. Еще древнегреческий философ Платон выделял в идеальном государстве, наряду с правителями и ремесленниками, также стражников, которые с полным основанием могут рассматриваться не иначе как государственные служащие в их современном понимании. Вот почему государственная служба, бесспорно, один из старейших институтов государства. Одновременно она является одним из основных институтов административного права.[1]

В современной России в основном создана и продолжает непрерывно совершенствоваться правовая база, на основе которой развивается институт государственной службы. Ее ядром являются нормы Конституции РФ 1993г., где государственная служба упоминается трижды. В ч. 4 ст. 32 закрепляется право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе. Данная норма имеет огромное значение. Отнеся Федеральную государственную службу к исключительному ведению Российской Федерации, она создала правовую основу для федерализации государственной службы. На практике это привело к бурному развитию в субъектах Федерации, особенно во второй половине 90-х гг. XX в., собственного законодательства о государственной службе. В результате наряду с федеральной государственной службой в России сложилась государственная служба в субъектах Федерации, которая в значительной степени регулировалась региональным законодательством. С 2003г. стал развиваться обратный процесс. В рамках мероприятий по реформированию государственной службы федеральный законодатель четко очертил, резко сузив при этом, полномочия субъектов Федерации в сфере государственной службы. Субъектам Федерации предстоит провести значительную работу по приведению своего законодательства о государственной службы в соответствие с федеральными законами.

Конституция РФ, как фундамент правовой системы страны, не может, да и не должна детально регулировать отношения на государственной службе. Первоначально это было сделано в Федеральном законе от 31 июля 1995г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» (утратил силу с 1 февраля 2005г.).

Приняты федеральные законы от 27 мая 2003г. «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27 июля 2004г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Реформа государственной службы осуществляется параллельно с административной реформой.

Наряду с Конституцией РФ и базовыми федеральными законами  правовые основы государственной службы также составляют нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, акты органов государственной власти субъектов Федерации, а также ряд важных судебных решений

Попытки определить понятие «государственная служба» известны в отечественной юридической науке. Самое общее из них предлагал, например, видный русский государствовед Н.М. Коркунов. По его мнению, службой государству в широком смысле слова можно назвать всякую деятельность на пользу государству. Конкретизируя свою позицию, он определял государственную службу как особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное па подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности.

В законодательстве долгое время понятие «государственная служба» не фиксировалось. Впервые оно было нормативно закреплено в п. 1 ст. 2 ФЗ от 31 июля 1995г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», где под государственной службой понималась профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Позднее это понятие было скорректировано в ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003г. «О системе государственной службы Российская Федерации». В настоящее время государственная служба Российской Федерации определяется как профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению полномочий:

-              Российской Федерации;

-              федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

-              субъектов Федерации;

-              органов государственной власти субъектов Федерации, иных государственных органов субъектов Федерации;

-              лиц, замещающих должности, установленные Конституцией РФ федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

-              лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий субъектов.[2]

Таким образом, законодательство исходит из трактовки понятия «государственная служба» в узком смысле. Работа в государственных организациях уже не рассматривается как государственная служба. Специальное законодательство о государственной службе на них не распространяется. Напротив, в советский период находящимися на государственной службе считались все те, кто, во-первых, занимался нефизическим трудом, а во-вторых, получал вознаграждение за труд из бюджетных средств.[3]

Анализ законодательства позволяет провести современную видовую классификацию государственной службы в зависимости от: 1) уровня осуществления государственной власти и федерального государственного устройства России; 2) правового положения государственного служащего.

Если говорить о федеральной государственной службе, то согласно  ст. 71 Конституции РФ она находится в исключительном ведении Российской Федерации. Федеральная государственная служба сама по себе не однородна. Она включает:

-              федеральную государственную гражданскую службу;

-              военную службу;

-              правоохранительную службу.[4]

Государственная служба субъекта Федерации включает в себя только его гражданскую службу.

В зависимости от правового положения государственного служащего можно выделить две разновидности государственной службы: гражданскую государственную службу и милитаризованную (военизированную) государственную службу. Классификация имеет общетеоретическое значение.

Гражданская государственная служба обладает рядом особенностей. Дело в том, что термин «государственная гражданская служба» в законодательстве закреплен недавно. В ч. 1 ст. 5 ФЗ-58 от 27.05.2003г. «О системе государственной службы Российской Федерации» она определяется как вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Федерации, лиц, замещающих должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации. Особенность государственной гражданской службы состоит в том, что она регламентируется не только специальным законодательством о государственной службе, которое имеет административно-правовую природу, но отчасти продолжает регулироваться законодательством о труде. Согласно ст. 73 ФЗ-79 от 27.07.2004г. «О государственной гражданской службе РФ» законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной данным законом. Например, материальная ответственность гражданского служащего будет по-прежнему регулироваться соответствующими нормами Трудовым Кодексом РФ.

К государственной гражданской службе субъекта Федерации относится только служба в его государственных органах. Это может быть служба в аппаратах законодательных (представительных) и исполнительных органов субъекта Федерации, его конституционном (уставном) суде и др.

Государственная гражданская служба сама по себе не однородна. Существует определенная специфика ее прохождения в зависимости от того или иного государственного органа. Имеются особенности в прохождении государственной гражданской службы в налоговых органах, органах юстиции и некоторых других государственных органах.

Милитаризованная (военизированная) государственная служба — понятие собирательное. Оно объединяет военную и правоохранительную службу. Термин «милитаризованная (военизированная) государственная служба» в законодательстве не определен, но широко используется в юридической науке. Милитаризованная государственная служба осуществляется в органах военного управления, в органах внутренних дел, в таможенных органах, в органах прокуратуры, в некоторых других государственных органах, осуществляющих правоохранительную деятельность.

Для милитаризованной государственной службы характерны высокая степень централизации и жесткая дисциплина, более строгая иерархичность построения, повышенные требования к состоянию здоровья и физической подготовке госслужащего. Милитаризованная государственная служба регламентируется исключительно федеральным законодательством.

Милитаризованная (военизированная) государственная служба регламентируется нормами права значительно полнее и обстоятельнее, чем государственная гражданская служба.

Первоначально в основу организации государственной службы была положена система основополагающих идей, облеченных в форму правовых норм и закрепленных в ст. 5 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» как принципы государственной службы. Позднее эти принципы уточнены в ст. 3 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Там законодатель уже говорит не просто о принципах государственной службы, а о принципах ее построения и функционирования. Таковыми являются: федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации; законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность признания, соблюдения и зашиты; равный доступ граждан к государственной службе; единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы; взаимосвязь государственной и муниципальной службы; открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих; профессионализм и компетентность государственных служащих. В федеральном законе не уточняется, какие из перечисленных принципов относятся к построению, а какие к функционированию системы государственной службы.

3.              Структура государственной службы

Понятие государственной службы в нашей стране формировалось   и развивалось исторически. Долгие годы считалось, что в рамках государственной службы  регулируются такие вопросы, как установление должностей в государственных органах, правил и способов замещения должностей, подбор  работников, регулирование служебной деятельности, определение сроков  службы и правил увольнения. В таком смысле   государственная служба охватывала все  категории работников, занятых не только в государственном аппарате, но и в   учреждениях и организациях как объектах управленческого воздействия. Попыткой ограничить её содержание была трактовка государственной службы как специфического организационно-правового средства формирования и   организации работы личного состава всего государственного аппарата. И почти во всех  учебниках по административному праву, вплоть до самых новых, государственная служба трактуется в широком смысле как выполнение служащим своих обязанностей во всех государственных организациях, а в узком смысле – как выполнение им обязанностей только в государственных органах.

В Федеральном законе от 27 июля 2004г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" под государственной службой (ч. 1 ст. 3) понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Таким образом, не является государственной службой работа в   качестве служащих государственных предприятий, организаций и учреждений. Не является государственной службой работа и в самих государственных органах по договорам (контрактам), заключённым в соответствии с трудовым или гражданским законодательством. И, конечно, действие Закона не распространяется на служащих частного сектора, какие бы высокие и общественно значимые  должности в этом секторе они не занимали. Все эти категории служащих полностью подпадают под режим частного права.

Однако не менее важной для уяснения предмета и пределов действия Закона является ст. 1, в которой определяются должности, исполнение обязанностей по которым не относится к государственной службе. Государственные должности  -  это должности в федеральных, региональных и иных государственных органах, устанавливаемые Конституцией, Федеральными законами, Конституциями  и Уставами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие категории (ст. 9 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"):

1)              руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2)              помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3)              специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4)              обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:

1)              высшие должности гражданской службы;

2)              главные должности гражданской службы;

3)              ведущие должности гражданской службы;

4)              старшие должности гражданской службы;

5)              младшие должности гражданской службы.

Категории должностей гражданской службы делятся на следующик группы:

-              Должности категорий "руководители" и "помощники (советники)" подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы.

-              Должности категории "специалисты" подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы.

-              Должности категории "обеспечивающие специалисты" подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.