История прокуратуры в России

3

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

«Призвание государства состоит в том, чтобы при всяких условиях обращаться с каждым гражданином как с духовно свободным и творческим центром сил... Никто не должен быть исключен из государственной системы защиты, заботы и содействия... Каждый гражданин должен быть уверен, что и он защищен, принят во внимание и найдет себе справедливость и помощь со стороны государства...»[1].

Мне кажется, что любой юрист обязан хорошо знать, как построены и действуют органы, активно участвующие в реализации правовых предписаний. Такие знания потребуются для будущей профессиональной практики и при изучении многих юридических дисциплин, с которыми ещё придётся столкнуться в процессе обучения.

Сегодня в России сложился особый механизм защиты прав человека. Значительное число граждан, права которых были ущемлены, прежде всего, обращаются в органы прокуратуры, потому, что она остается одним из тех немногочисленных государственных органов, правозащитная деятельность которой является бесплатной и доступной, а самое главное – эффективной для граждан страны.

Актуальность темы курсовой работы заключается в том, что в современных реалиях отечественная прокуратура представляет собой уникальную модель органа, обладающего достаточно широким набором надзорных и контрольных функций. Деятельность российской прокуратуры, ее структура, выполняемые функции вызывают достаточно жаркие дискуссии и споры. Вопрос реформирования органов прокуратуры и соответствующих прокурорских полномочий остаётся особенно актуальным. Звучат различные мнения ученых и практиков, приводится значительное количество аргументов «за» и «против» сужения функций, ограничения компетенции прокуратуры. Однако не вызывает сомнения то, что, прежде чем предлагать пути реформирования сего органа, необходимо изучить историю развития, задачи, стоящие на данном этапе перед надзорным органом, и конечно же – перспективы его работы.

Объектом исследования данной курсовой работы являются причины и предпосылки возникновения прокуратуры в России, основные этапы развития:

Предметом исследования курсовой работы выступают социальные отношения, которые развиваются в рамках формирования и развития института прокуратуры в России.

Цель исследования  курсовой работы – комплексный анализ развития института прокуратуры в России.

Цель и предмет исследования курсовой работы предопределили необходимость постановки и решения следующих задач:

      исследовать причины и предпосылки возникновения, становление и развитие института прокуратуры до революции 1917 года;

      исследовать основные аспекты развития и совершенствования прокуратуры в советский и постсоветский периоды;

      спрогнозировать проблемы реформирования прокуратуры в современный период и перспективы ее дальнейшего развития.

Методологическую основу курсовой работы составляет диалектическая логика в сочетании с системно-структурным подходом и различными видами анализа, а также частнонаучные методы исследования: формально-юридический, сравнительно-правовой, исторический, формально-логический и нормативно-догматический.

Следует отметить, что данная тема в юридической литературе изучена достаточно, но существует довольно широкий спектр точек зрения на данную проблему, поэтому данная работа является попыткой обобщить и систематизировать различные теории.

Практическая значимость  данной курсовой работы заключается в том, что она будет использована в моей дальнейшей учебной деятельности.

При написании работы, я исследовал работы авторов, как А.Н. Ванькаев, В. Г. Бессарабов, В. Шобухин, В.И.Басков, , Ю. И. Винокурова, О.И. Чистяков, С.М.Соловьев, Ю. Гершевский, С.М. Казанцев, О.А. Галустян, Ю.И. Скуратова, Д.В. Кузнецов и многих других.  

ГЛАВА 1. ВОЗНИКНОВЕНИЕ, СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ

ПРОКУРАТУРЫ В РОССИИ

1.1. Предпосылки, причины появления прокуратуры в России

В современной науке единое мнение о причинах возникновения прокуратуры в России отсутствует. Некоторые ученые считают, что «прокуратура в России появилась в связи с реформированием фискальной системы надзора»[2].

Другие причиной возникновения российской прокуратуры называют необходимость надзора за новым государственным органом – Правительствующим Сенатом.

Иначе объясняет учреждение прокуратуры теоретик прокурорского надзора дореволюционной России А.Д. Градовский, который связывает этот процесс с борьбой двух начал в государственном строительстве Петра I: коллегиальности и единоначалия. Генерал-прокурор, по мнению Градовского, должен был уравновесить и объединить преимущества обоих типов управления.

По мнению другого российского ученого, Г.А. Мурашина, институт прокуратуры стал необходимым, так как достаточно развилась система права; возникла нужда в усилении политического влияния центральной власти; защиты ее интересов от влияния феодальной раздробленности; обеспечение проведения в жизнь законов центральной власти[3].

Несмотря  на многообразие мнений по вопросу  о причинах создания отечественной  прокуратуры, не вызывает сомнения тот  факт, что непосредственно вся  общественно-политическая обстановка, сложившаяся в Российском государстве  в первой четверти XVIIIв., настоятельно требовала учреждения контрольно-надзорных органов.

Первые попытки введения в стране органов, контролирующих механизм государственного управления, относится по времени к царствованию Ивана Грозного. Царь в течение всего своего правления пытался подавить произвол чиновников, вводя жесткий контроль за их деятельностью. Однако формы этого контроля были столь же произвольны, как ситуация в сфере управления.

Эти попытки продолжались и при Борисе Годунове, и при Василии Шуйском. Однако в период их правления органа государственного контроля создано не было. После событий Соляного бунта начинается поиск путей введения в России надзора или контроля над чиновничеством. Еще рано говорить о прокуратуре или ее аналогах, но в системе исполнительной власти возникает Тайный приказ, на который были возложены функции управления другими приказами и в определенной степени полномочия контроля над ними.

И. Гурлянд пришел к выводу, что это был, прежде всего, орган непосредственного управления, куда стекались самые разные дела, которые царь по каким-либо причинам не хотел передавать в другие органы[4].

Таким образом, дела надзорного характера: доносы на послов и воевод, проверки доносов и челобитных - были лишь одной из задач этого приказа. Цель же его заключалась не столько в надзоре за единообразным исполнением законов, сколько в изъятиях, исключениях из законов, из общего порядка делопроизводства.

Такие исследователи, как Н. Демидова, О. Козлов, также не склонны преувеличивать надзорные функции приказа, но и не в полной мере согласны с выводами И. Гурлянда. Ими высказано мнение, что «Приказ тайных дел в большей мере был прообразом Тайной канцелярии, ведавшей делами самодержца, осуществляющей контроль в той степени, в которой это было необходимо для соблюдения личных интересов царя, а не его подданных».[5]

При Петре I Россия окончательно превратилась в монархию с неограниченной властью императора. Претерпевали коренные изменения все основные государственные структуры. Боярскую думу сменил Правительствующий Сенат, в компетенцию которого изначально входила организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия. Приказы сохранились лишь частично, уступив место так называемым коллегиям.

Конец XVII и начало XVIII вв. были отмечены значительным ростом преступности в России. Это время характеризовалось «огромным количеством должностных злоупотреблений, казнокрадства и взяточничества, неисполнением царских указов со стороны органов государственного управления, всемерным возрастанием всякого рода поборов и усилением бесправия населения»[6]. Приоритет личных интересов над нуждами государства был возведен большинством чиновников в норму.

Названные факторы убедили Петра I в необходимости создания органа, предназначенного для надзора за соблюдением законности, коим и должна была стать прокуратура, хотя её появлению в России предшествовало несколько различных форм надзорной власти: фискалы, генерал-ревизоры, обер-секретарь Сената и дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не считая того, что надзорные функции в той или иной мере осуществляли и сам царь, и Сенат[7].

Указом от 5 марта 1711 г. в России была введена должность фискала, призванного «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего»[8]. Основными задачами петровских фискалов становится надзор за распоряжением средствами казны и казенным имуществом, а также выявление чиновничьего и судебного произвола.

Фискалы принимали «доносы» от частных лиц, имели  право входить в  присутственные места, требовать для просмотра дела и документы, и  объяснения чиновников. Должности фискалов учреждались при всех центральных и местных органах: коллегиях, канцеляриях, судах, при губернских правлениях, провинциях, городах. Фискальная служба являлась секретной, к фискалам предъявлялись высокие моральные требования[9].

Однако Петр I не наделил фискалов достаточными полномочиями для осуществления возложенных на них обязанностей. Фискалы не проводили расследований и проверок, а исключительно «проведывали», «доносили» и «обличали», а также обеспечивали личное присутствие при имеющих важное государственное значение действиях[10]. Не облеченные достаточной властью и, более того, не получающие за свою работу жалованья фискалы постепенно срослись с чиновничеством, погрязли в коррупции, стали покрывать расхищение государственной казны.

Кроме того, оставался без контроля и присмотра высшей государственный орган – Правительствующий сенат. Предпринятые в 1715 – 1721 гг. усилия по организации  действенного контроля за высшей властью оказались неудачными. Правда, иногда  император поручал контролировать сенатскую деятельность своим наиболее доверенным лицам, но эти функции они выполняли временно, эпизодически, что  не удовлетворяло Петра I.
Император понимал, что нужно создать новое учреждение, стоящее как бы над Сенатом и над всеми другими  государственными учреждениями.

1.2. Учреждение (в 1722 году) и становление царской прокуратуры

В европейских странах впервые  прокуратура возникает во Франции  в XIVв., причем с первых ее шагов это был сугубо обвинительный, карательный орган. Органы прокуратуры Франции были приспособлены для выполнения воли короля, влияние которого на формирование этих органов и определение направления их деятельности было решающим.

Думаю, что первым нормативным правовым актом о прокурорском надзоре можно считать именной указ Петра I от 12 января 1722г.: «Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору». Таким образом, высшим должностным лицом среди всех прокуроров был определен генерал-прокурор.

Указом императора от 18 января 1722г. Генерал-прокурором Сената был назначен один из наиболее приближенных к Петру сановников того времени П. И. Ягужинский. Его помощником (т.е. вторым лицом в прокурорской системе) - обер-прокурором Сената, этим же указом был  определен Григорий Григорьевич Скорняков-Писарев. Указом Петра I от 18 января 1722г. были учреждены должности прокуроров в надворных судах. Однако Указы не содержали перечня должностных обязанностей прокуроров, носили организационный характер и лишь констатировали факт создания в России института прокуратуры[11].

Подробное описание функций генерал-прокурора и прокуратуры в целом содержалось в Указе Петра I от 27 апреля 1722г. «О должности генерал-прокурора». Таким образом, учреждение российской прокуратуры было связано с принятием Петром I трех вышеобозначенных Указов.

С образованием прокуратуры деятельность фискалата не была прекращена, хотя прежние позиции фискалов были существенно утрачены. Только лишь 29 декабря 1729г. Верховный тайный совет решил ликвидировать фискалат, «годных к военной службе направить в армию, а негодных, написав в валовой список, отпустить домой по указу»[12].

По замыслу самодержца, на прокуратуру была возложена обязанность осуществлять наблюдение за соблюдением законов поднадзорными ей государственными органами (в первую очередь за Сенатом). В случае установления нарушений законов прокуратура предлагала соответствующим лицам и учреждениям устранять эти нарушения, опротестовывала незаконные решения.

По структуре петровская прокуратура делилась на две части – сенатскую и синодальную, а те, в свою очередь, на два уровня. Высший уровень составили независимые друг от друга генерал-прокуратура Правительствующего Сената и обер-прокуратура Святейшего Синода.

Генерал-прокурору и обер-прокурору подчинялись прокуроры при коллегиях Сената. Генерал-прокурор и обер-прокурор могли быть назначены и отстранены только монархом.

Низший уровень составляли подчиненные им прокуратуры коллегий, Главного магистрата, надворных судов и Монастырского приказа. В то же время должности прокуроров не предусматривались в единолично управлявшихся центральных ведомствах — канцеляриях. По замыслу Петра I прокуратура не финансировалась как отдельное ведомство, ее должностные лица должны были получать жалованье из бюджетов поднадзорных учреждений[13].

Из Указа от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора» следовало, что генерал-прокурор действует при Сенате («повинен сидеть в Сенате»), главной его целью является содействие Сенату в надлежащем им исполнении своих обязанностей («дабы Сенат свою должность хранил»). Генерал-прокурор был поставлен над Сенатом и осуществлял надзор (повинен... смотреть накрепко) за разрешением дел, отнесенных к компетенции Сената[14], был наделен полномочиями, позволяющими ему следить за тем, чтобы Сенат «истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам» организовывал свою работу.

Таким образом, Указом «О должности генерал-прокурора» российской прокуратуре был придан статус надзорного органа. Причем это был не только надзор за соответствием законам деятельности поднадзорных органов (что характерно для наших дней), но и надзор за поведением чиновников. Основной формой прокурорского реагирования на незаконные акты и поступки являлось их опротестование, однако перед этим прокурор устно предлагал устранить нарушение.

Ягужинский Павел Иванович – первый генерал-прокурор, по своим личным качествам характеризовался как умный, деятельный, человек, довольно быстро занявший ключевые позиции в государственных делах. Петр I часто поручал ему ведение розыска. В своей деятельности в качестве генерал-прокурора П.И. Ягужинский основное внимание сосредоточил на контроле за повседневной работой Сената[15]. Будучи приближенным к императору и пользуясь его полным доверием, П.И. Ягужинский оказывал огромную поддержку подчиненным ему прокурорам, стараясь вывести их из-под влияния учреждений, при которых они состояли[16]. Также Ягужинский был начальником всей сенатской канцелярии: он определял порядок делопроизводства и прохождения дел, следил за дисциплиной.

Прокуратура, благодаря деловым качествам своего руководства, в частности генерал-прокурора П.И. Ягужинского, фактически получила статус высшего государственного органа[17]. Генерал-прокурор, занимая статус помощника императора в государственных делах, был призван как непосредственно осуществлять функции государственного надзора (за деятельностью Сената), так и руководить и контролировать аналогичную деятельность нижестоящих по статусу прокуроров. Генерал-прокурор оглашал в Сенате именные указы, выступал с законодательными инициативами, вносил в Правительствующий Сенат кандидатуры прокуроров и руководил нижестоящими прокурорами, осуществлял надзор за фискальной службой, отслеживал исполнение высочайших предписаний, осуществлял общенадзорную деятельность, мог ставить вопрос перед Сенатом  о ликвидации пробелов в законодательстве.

После смерти Петра I статус прокуратуры подвергся серьезным преобразованиям. Прокуратура была практически упразднена. Возведение на престол Екатерины I привели к сосредоточению фактической власти в руках аристократии, что не могло не сказаться на положении генерал-прокурора, а затем и всей прокуратуры. При Екатерине I отмечается значительный отход от установленного Петром I порядка осуществления высшего надзора прокуратуры за соблюдением законов в стране, сужается государственное значение прокуратуры и возглавляющего ее генерал-прокурора[18]. Утратил свои позиции и Сенат. В 1727г. были упразднены надворные суды, а с ними и должности прокуроров при надворных судах.

Восстановление статуса российской прокуратуры пришлось на период правления императрицы Анны Иоанновны. В Указе от 2 октября 1730г. она предписала «быть при Сенате генерал и обер-прокурорам, а при коллегиях и в других судебных местах - прокурорам и действовать по данной им должности»[19].

В сентябре 1733г. учреждена должность губернского прокурора, который был вправе опротестовывать незаконные действия местных властей и судов с одновременным уведомлением об этом генерал-прокурора. Однако влияние прокуроров на местах было утрачено, и придать прокуратуре статус, какой она имела при Петре I, не удавалось.

Не сумела это сделать и императрица Елизавета Петровна, хотя Указом от 12 декабря 1741г. она попыталась установить статус прокуратуры на основе положений Указа Петра I от 12 января 1722г. Существенной проблемой являлись недостаток и подбор надлежащих кадров (особенно на местах).

Заметных результатов удалось достичь Екатерине II. Во времена ее правления статусу прокуратуры было придано важное значение. В задачи прокуроров входила не только борьба с нарушениями закона, но и их предупреждение. Генерал-прокурору вновь было поручено ведение важнейших государственных дел, включая в ряде случаев и вопросы отправления правосудия. С разделением в 1763г. Сената на шесть департаментов генерал-прокурор был официально прикреплен к первому, в котором решались наиболее важные государственные вопросы.

В 1767г. впервые в России был провозглашен принцип государственного преследования преступлений, которое непосредственно осуществлялось прокуратурой. Главная задача, которую ставит императрица перед своим генерал-прокурором, - надзор за Сенатом, поскольку он и ныне с трудом привыкает к порядку[20]. Обер-прокуроры сосредоточились исключительно на делах своих департаментов, и каждый из них выступал в качестве начальника по отношению как к прокурорам в губерниях, так и к оставшимся прокурорам коллегий, но только по делам своего департамента. Прокуратура фактически стала высшим органом государственного управления. Возрос статус местных прокуроров. Отчасти этому способствовало принятие Екатериной II от 7 ноября 1775г. «Учреждений для управления губерний Всероссийской Империи», в которых содержалась отдельная глава «О прокурорской и стряпческой должности».

Прокуратура стала представлять систему таких органов: генерал-прокурор, губернский прокурор и губернский стряпчий, прокурор и стряпчий при верхнем земском суде, прокурор и стряпчий при губернском магистрате, прокурор и стряпчий при верхней расправе, уездный стряпчий в уезд.

Прокуроры (губернский, верхнего земского суда, губернского магистрата, верхней расправы) назначались на должность Сенатом по представлению (предложению) генерал-прокурора. Губернскому прокурору принадлежала руководящая роль по отношению к другим прокурорам. Подчеркивалось, что «во всех делах губернский прокурор есть око генерал-прокурора»[21].

Прокуроры были уполномочены осуществлять надзор за деятельностью всех присутственных мест губернии, решать задачи охраны целостности власти, наблюдать, «чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал», «истреблять повсюду зловредные взятки»[22], следить за соответствием издаваемых законов ранее изданным, были призваны осуществлять надзор за обеспечением гуманных условий содержания лиц, находящихся под стражей, проводить систематические проверки тюрем.

Характеризуя статус губернского прокурора, известный русский правовед А.Ф. Кони отмечал: «Блюститель закона» и «царское око», охранитель закона и свободы частных лиц в случаях учреждения опеки с ограничением их прав, ходатай за арестованных и наблюдатель за содержанием их, внимательный «читатель» определений всех присутственных мест, губернский прокурор, по существу своих прав и обязанностей, был представителем центральной правительственной власти, вдвинутым в среду местного управления»[23].

В период правления Павла I штаты прокуратуры были значительно сокращены, особенно на местах, чему способствовала ликвидация в 1796 - 1800 гг. верхних земских судов, верхних расправ, губернских магистратов, при которых состояли прокуроры и стряпчие[24]. Однако, несмотря на это, прокуратура продолжала оставаться активно действующим государственным надзорным органом.

Генерал-прокурору со стороны императора Павла I оказывалось большое доверие. Без участия генерал-прокурора не решалось ни одно важнейшее государственное дело. Круг вопросов, в разрешении которых принимал участие генерал-прокурор, был разнообразный. Сюда относились прокурорские, судебные, административные, финансовые, полицейские, военные, хозяйственные и другие дела.              

С созданием в 1802г. Министерства юстиции, министр юстиции одновременно стал занимать должность Генерал-прокурора, а губернские прокуратуры стали входить в состав органов юстиции на местах.

Напомним, что по своему статусу генерал-прокурор практически на протяжении всей истории российской прокуратуры рассматривался как должностное лицо, находящееся над Сенатом. В то же время вновь учрежденная должность министра юстиции как органа исполнительной власти, по сути, должна была быть подчинена Сенату, тем более что император Александр I в Указе от 8 сентября 1802г. «О правах и обязанностях Правительствующего Сената» лично отводил последнему верховную роль в государстве. При этом в Манифесте «Об учреждении министерств» Александр I предписывал руководствоваться министру юстиции положениями о генерал-прокуроре, заложенными Петром I  Таким образом, возникла юридически противоречивая ситуация, когда министр юстиции (он же генерал-прокурор), будучи подчиненным Сенату, был призван осуществлять за ним надзор, ведь именно надзор за деятельностью Сената Петр I указывал в числе основных обязанностей генерал-прокурора.

На практике реального контроля за деятельностью министров Сенат не получил, чему способствовали создание Комитета министров и  право министра юстиции на личный доклад императору.

Манифестом об «Общем учреждении министерств» от 25 июля 1811г. на Министерство юстиции Российской империи была возложена задача управления всей системой судов и прокуратуры: назначение, перемещение, увольнение всех лиц судебного ведомства, учреждение и упразднение судов, надзор за их деятельностью.

В 1862 г. Государственным Советом были приняты Основные положения о прокуратуре, в которых статус прокуратуры определялся как единая и централизованная система органов прокурорского надзора, устанавливалась строгая подчиненность нижестоящих по статусу прокуроров вышестоящим, провозглашался независимый статус прокуроров от местных органов власти, закреплялась несменяемость прокуроров.

В период судебной реформы 1864 г. надзорные полномочия прокуратуры были существенно ограничены. А.Ф. Кони, анализируя данное новшество в статусе российской прокуратуры, основанное на опыте западноевропейских государств, писал, что оно, «быть может, и выходило красивым с теоретической точки зрения, но противоречило условиям нашей административной жизни и шло вразрез с внутренними потребностями нашего губернского строя. В торопливом осуществлении страстного желания поскорее расчистить для новых насаждений место, поросшее бурьяном и полусгнившими деревьями, был срублен дуб, стоявший на страже леса»[25].

Лишение прокуратуры функции надзора за исполнением законов осуществлялось не потому, что такой надзор стал не нужен, а потому, что он «связывал руки» всесильной администрации[26]. Основной задачей прокуратуры стало осуществление уголовного преследования. Особое внимание уделялось надзору за законностью действий органов предварительного следствия. Прокуроры состояли при судах, и их деятельность ограничивалась делами судебного ведомства. Однако от судов они были независимы и действовали исключительно на основе закона и внутреннего убеждения, подчиняясь вышестоящим прокурорам и министру юстиции как генерал-прокурору.

В таком виде российская прокуратура просуществовала до 1917 года.

1.3. Развитие прокуратуры после 1917г.

В дореволюционной России представители прокуратуры ассоциировались с монархом, а не с юридическими нормами. Необходимо помнить о том, что прокуроры назначались на свои посты пожизненно, и претендовать на вакансии прокурорских должностей могли только представители дворянского сословия. Поэтому неудивительно, что прокуроры были упорными сторонниками царского престола и одним из первых декретов новой власти стал Декрет от 24 ноября 1917г. «О суде», которым прокуратура была ликвидирована.