Кадастровый учет

Содержание

Введение

В рамках отмеченного в научной  юридической литературе процесса экологизации российского законодательства позволительно  говорить о наличии в федеральных  законах и иных нормативных правовых актах в области использования  и охраны природных объектов, норм и правил, определяющих экологически обусловленный порядок природопользования. Эти федеральные законы и другие правовые акты, содержащие такие нормы, согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об охране окружающей среды», входят в состав законодательства в области охраны окружающей среды. Статьей 4 указанного Федерального закона земля, недра, растительный и животный мир, поверхностные и подземные воды, другие природные ресурсы и системы определены в качестве объектов защиты. Среди различных способов и методов охраны окружающей среды ведущим и результативным является установление Законом и обеспечение строгого исполнения требований по рациональному использованию природных ресурсов, их защита и охрана в процессе природопользования. Совокупность таких требований, норм, правил, регламентов, процедур и других установлений понимается нами как эколого-правовой режим природопользования. Разумеется, что эколого-правовой режим является элементом, составной частью более общего понятия правового режима природопользования.

ООПТ наряду с иными землями, имеющими особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, выделены ЗК РФ в самостоятельную категорию земель, чем подчеркивается их особый статус.

Государственным кадастром природных  ресурсов называется свод экономических, экологических, организационных и технических показателей, характеризующих качество и количество природного ресурса, состав и категории пользователей. Данные кадастров служат обеспечению рационального использования природных ресурсов и охране окружающей среды от вредных воздействий. На основе кадастров проводится денежная оценка природного ресурса, его продажная цена, система мер по восстановлению нарушенного состояния природы. Важно, чтобы данные о качественных характеристиках природных ресурсов, содержащиеся в соответствующих кадастрах, служили основой при принятии решения о предоставлении природного ресурса в пользование.

Кадастры ведутся по отдельным  видам природных ресурсов и по территориям. В соответствии с экологическим  законодательством ведется государственный  земельный кадастр, государственный  кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых, государственный  кадастр объектов животного мира, государственный кадастр особо  охраняемых природных территорий, государственный  кадастр отходов. Особой разновидностью кадастра редких и находящихся под  угрозой исчезновения видов растений и животных можно рассматривать  Красную книгу РФ.

Цель данной работы – рассмотреть  кадастровый учет особо охраняемых территорий.

Для достижения цели ставятся следующие  задачи:

1. Дать понятие особо охраняемым территориям.
2. Охарактеризовать государственный кадастр особо охраняемых территорий.
3. Рассмотреть порядок ведения государственного кадастра особо охраняемых территорий.

1. Объекты  окружающей среды, подлежащие  особой охране

Природно-заповедный фонд:

1) вид фондов природных ресурсов  РФ;

2) совокупность категорий особо  охраняемых природных территорий  и объектов в пределах границ  РФ, включенных или подлежащих  включению в государственный  кадастр особо охраняемых природных  территорий и объектов.¹

Все возрастающие темпы вовлечения природных ресурсов в сферу производства, усиление использования природной среды для удовлетворе-ния различных потребностей общества и обеспечения жизнедеятельности человека вызывают необходимость сохранения отдельных участков приро-ды в их первозданном виде. Эти участки являются особо охраняемыми территориями (акваториями), которые выполняют экологические, генети-ческие, защитные, санитарно-гигиенические, оздоровительные, культурно-просветительные функции, и изымаются из активного хозяйственного освоения.

В Федеральном законе РФ об особо  охраняемых природных территориях, принятом Государственной Думой РФ 14 марта 1995 г., сказано, что особо охраняемые природные территории — это участки земли и водного пространства, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

С учетом различий в статусе и  режиме устанавливаются следующие  категории особо охраняемых природных территорий:

а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные (федерального значения);

б) национальные парки (федерального значения);

в) природные парки (субъектов РФ);

г) государственные природные заказники (федерального и регионального значения, субъектов РФ);

д) памятники природы (федерального и регионального значения, субъектов  РФ);

е) лечебно-оздоровительные местности (федерального, регионального и местного значения).

Государственное управление и государственный  контроль в области организации  и функционирования природно-заповедного фонда РФ на федеральном уровне осуществляется Правительством РФ и специально уполномоченными органами РФ в области охраны окружающей среды. В отношении природно-заповедного фонда регионального значения и субъектов РФ осуществляются управление и контроль органами государственной власти субъектов РФ и специально уполномоченными на то государственными органами РФ в области охраны окружающей среды. Управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения осуществляются органами местного самоуправления.²

Земли природоохранного, природно-заповедного  назначения — это земли заказников, заповедников, памятников природы тдр.; земли оздоровительного назначения — земли курортов; земли рекреационного назначения — земли, предназначенные и используемые для организованного массового отдыха и туризма населения; земли историко-культурного назначения — земли историко-культурных заповедников, мемориальных парков, погребений, археологических памятников. Все природные объекты, расположенные на указанных землях, могут быть отнесены к заповедным.

Государственные природные заповедники, в том числе государственные  природные биосферные заповедники, государственные природные заказники, памятники природы, национальные парки, дендрологические парки, природные  парки, ботанические сады и иные особо  охраняемые территории, природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, образуют природно-заповедный фонд.³

Изъятие земель природно-заповедного  фонда запрещается, за исключением  случаев, предусмотренных федеральными законами.

Земли в границах территорий, на которых  расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной, не подлежат приватизации.

Тем же Законом определено, что  при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации гидроэлектростанций  должны предусматриваться меры по сохранению особо охраняемых природных территорий и памятников природы. В целях  обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем, защиты природных комплексов, природных  ландшафтов и ООПТ от загрязнения  и другого негативного воздействия  хозяйственной и иной деятельности устанавливаются защитные и охранные зоны.

Пункт 3 ст. 21 Закона об охране окружающей среды определяет, что при установлении нормативов качества окружающей среды  учитываются природные особенности  территорий и акваторий, назначение природных объектов и природно-антропогенных  объектов, особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение.⁴

Как уже было сказано, нормативные  акты, регулирующие отношения в области  установления и поддержания режима охраны ООПТ, должны отвечать целям  сохранения территорий. Нормы подзаконных  актов не должны противоречить основным требованиям по соблюдению режима ООПТ, должны быть согласованы и подчинены  общим концептуальным подходам к  осуществлению особой охраны территорий. Это подтверждается и судебной практикой.

Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» устанавливается основной перечень особо охраняемых природных территорий, которые могут быть созданы в Российской Федерации. При этом п. 7 настоящей статьи определено, какие категории ООПТ могут иметь только федеральное значение (заповедники, национальные парки), а какие могут иметь или (и) региональное, или (и) местное значение.

Это означает, что для создания ООПТ необходимы конкретизация режима особой охраны территории и отнесение  ее к одному из видов ООПТ, установленных  настоящим Законом. Исходя из положения  п. 2 статьи 2, перечень категорий ООПТ, установленных п. 1, не является закрытым, и Правительство РФ, органы государственной  власти субъекта РФ, орган местного самоуправления вправе устанавливать  иные категории территорий.

Ряд субъектов Российской Федерации  и органы местного самоуправления реализовали  данное право, приняв соответствующие  нормативные правовые акты. Так, некоторыми субъектами РФ устанавливаются такие  ООПТ, как природные парки, экологические  полигоны и др.⁵

Положение п. 3 статьи корреспондирует  с нормой ст. 52 Закона об охране окружающей среды, согласно которой в целях  обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем, защиты природных комплексов, природных  ландшафтов и особо охраняемых природных  территорий от загрязнения и другого  негативного воздействия хозяйственной  и иной деятельности устанавливаются  защитные и охранные зоны.

Условия об учете особо охраняемых территорий при разработке территориальных  комплексных схем, схем землеустройства  отражены также в иных нормативных  правовых актах.

Так, Градостроительным кодексом РФ установлено, что осуществление  градостроительной деятельности производится с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и  особо охраняемых природных территорий, документы территориального планирования должны содержать схемы развития и размещения особо охраняемых природных  территорий. В рамках Федерального закона «О землеустройстве» установлено, что планирование и организация рационального использования земель и их охраны включают в себя в том числе природно-сельскохозяйственное районирование земель, что в целом должно включать и планирование земель в целях создания ООПТ и обеспечения их охраны.

Согласно п. 6 Закона «Об особо охраняемых природных территориях» в настоящее время представляется важным соотнести положения, приведенные в этом пункте, с положениями действующего законодательства о праве собственности на конкретные природные объекты, что, собственно, следует и из положений п. 8 комментируемого Закона, поскольку указанные в данном пункте статьи ГК РФ определяют основные начала отнесения объектов правоотношений, в том числе природных, к федеральной собственности, собственности субъектов РФ или муниципальной собственности. Так, ст. 214 ГК РФ определено, что отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом.⁶

Статьей 72 Конституции РФ установлено, что особо охраняемые природные  территории относятся к совместному  ведению Российской Федерации и  ее субъектов (п. «д» ч. 1). Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. от 29 декабря 2004 г.) содержит перечень полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды (ст. ст. 5 - 7). В соответствии с положениями ст. 5 данного Федерального закона к полномочиям федеральных органов государственной власти относятся образование ООПТ федерального значения, природных объектов всемирного наследия, управление природно-заповедным фондом, ведение государственного учета ООПТ, в том числе природных комплексов и объектов, а также природных ресурсов с учетом их экологической значимости, и ряд иных полномочий. Согласно ч. 1 ст. 8 данного Закона государственное управление в области охраны окружающей среды (в том числе и в области организации и функционирования ООПТ) осуществляется федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в порядке, установленном Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 3 ноября 2004 г.), который в ст. 18 устанавливает перечень полномочий Правительства РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды.⁷ К ним относятся: обеспечение проведения единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принятие мер по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организация деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации; координация деятельности по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Правительство РФ координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в различных сферах государственного управления, в том числе и в  области организации и функционирования ООПТ. В настоящее время к данным органам относятся Министерство природных ресурсов РФ и находящаяся  в его ведении Федеральная  служба по надзору в сфере природопользования.

Таким образом, можно сделать вывод, что особо охраняемые природные  территории (в их состав входят заповедники, национальные парки, заказники и  др.) представляют собой основной «запас» экологически ценных природных объектов в стране. В большинстве случаев в состав особо охраняемых природных территорий включены редкие или исчезающие представители флоры и фауны, не встречающиеся в других концах планеты, а сами территории представляют собой неповторимое сочетание разнообразных природных объектов, возникшее и существующее в естественных или искусственных условиях. Обеспечение охраны таких территорий является важнейшей обязанностью государства, в границах которого они располагаются.

Требования соблюдения режима территории являются доминирующими и должны лежать в основе как земельно-правового  регулирования, так и регулирования  использования иных природных объектов в границах территории (из этого  следует исходить прежде всего при  определении режима участков лесного  фонда, водных объектов, участков недр, то есть объектов, прочно связанных  с землей). Поэтому, когда Земельный  кодекс РФ и иные акты земельного законодательства обращаются к вопросам использования земель особо охраняемых территорий, они «оценивают» возможность и направления использования земель с точки зрения требований соблюдения режима природной территории.

В то же время в регулировании  охраны земель ООПТ земельное законодательство руководствуется не только этим, но и собственными принципиальными  положениями, выработанными на основе общих подходов к охране земель и  роли земли в отношениях людей.

Известно, что в основе правового  регулирования использования земель ООПТ находится идея общесоциальной значимости территории. Поэтому и  возможность приобретения земель в  собственность частную, то есть для  обеспечения преимущественно частных  интересов, существенно ограничена. Согласно принципам, установленным  Земельным кодексом РФ, земельное  право обязано исходить из приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды перед использованием земли в качестве недвижимого  имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных  участков свободно, если это не наносит  ущерба окружающей среде, а также  из приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий.⁸

Соблюдение таких принципов  земельное право должно обеспечивать принятыми данной отраслью методами и не ограничиваться положениями  законодательства об охране окружающей среды. Собственно, так земельное  законодательство в настоящее время  и поступает, главным образом  через институт категории земель особо охраняемых территорий.

Не будем в данном случае оценивать  содержание и действующий на основании  ЗК РФ состав этой категории земель, однако заметим, что, в сравнении  с прежним Земельным кодексом, данная категория претерпела изменения. Ранее ЗК РСФСР от 25.10.91 учреждал самостоятельную категорию - земель особо охраняемых природных территорий.

Может возникнуть вопрос, насколько  обоснованно в этом случае действие особой категории. Не достаточно ли установления режима особой охраны на землях тех  категорий, где территория учреждается. Но, во-первых, логика подсказывает, что  учреждение ООПТ меняет содержание использования  земель коренным образом, полностью  подчиняя его статусу территории. Так что пользование землей в  соответствии с прежней категорией становится невозможным, или в крайнем  случае не основным. Что это, если не фактическое изменение целевого назначения участка? Кроме того, отмена такого целевого назначения означала бы распыление, а возможно, и ликвидацию тех общих норм земельного законодательства, на основе которых осуществляется владение, пользование и распоряжение участками  земли на всех природных территориях. Кроме того, многие нормы земельного права направлены на утверждение  и соблюдение требований по использованию  земель по целевому назначению, за нарушение  этих требований установлена правовая ответственность. Представим, что целевое  назначение земель особо охраняемых территорий отсутствует - и целая  система правовых мер, обеспечивающих охрану и использование земель, уже  не будет иметь должного воздействия  при реализации прав на земли ООПТ. При общем положении дел в  сфере охраны окружающей среды в  стране это может иметь весьма негативные последствия.

Однако, следуя предмету регулирования, земельное законодательство обращается не только к общим вопросам охраны земель природных территорий, но и  определенным деталям оборота земельных  участков отдельных ООПТ. Таким образом, нормы о целевом назначении земель, а также о собственности на землю и об обороте земель составляют основу действующего правового порядка использования земель особо охраняемых природных территорий в России. Вот основные положения этого порядка:⁹

- земли особо охраняемых природных  территорий относятся к объектам  общенационального достояния и  могут находиться в федеральной  собственности, собственности субъектов  Российской Федерации и в муниципальной  собственности (ст. 95 ЗК РФ). Изъятие  земель природно-заповедного фонда  запрещается, за исключением случаев,  предусмотренных федеральными законами;

- земли, в границах которых  расположены такие территории, входят  в состав особой категории  земель и изъяты в соответствии  с постановлениями федеральных  органов государственной власти, органов государственной власти  субъектов Российской Федерации  или решениями органов местного  самоуправления полностью или  частично из хозяйственного использования  и оборота и для которых  установлен особый правовой режим.  При этом правовой режим земельного  участка, в границах которого  расположена особо охраняемая  природная территория, детализируется  в зависимости от статуса соответствующей  особо охраняемой природной территории. Причем на федеральном уровне (в том числе Земельным кодексом  Российской Федерации) устанавливаются  нормы, специально ограничивающие  использование земель особо охраняемых  территорий федерального значения;

- режим ООПТ влияет и на  режим прилегающих земельных  участков. Земельные участки в  границах охранных зон у собственников  земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов  земельных участков не изымаются  и используются ими с соблюдением  установленного для этих земельных  участков особого правового режима.

Особенности использования и оборота  земель ООПТ требуют внимательного  обращения к предмету, поскольку  не все в данном случае решается изменением целевого назначения земель. Зачастую, с тем чтобы обеспечить режим наиболее ценных природных объектов, возможность отчуждения земельного участка напрямую зависит от статуса ООПТ.

И это важно, поскольку правила  охраны природных комплексов и объектов на территории ООПТ следуют правовому  статусу территории, определенной на основании ФЗ «Об особо охраняемых территориях». Дело в том, что согласно этому Федеральному закону режимы особой охраны различных территорий существенно отличаются друг от друга. Так, например, на территориях национальных парков охранные меры окружающей среды предусмотрены непосредственно Законом. В частности, на них запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка. В отличие от особого режима охраны территорий национальных парков, на территориях природных заказников режим особой охраны определяется не нормами Закона, а положениями о них, утверждаемыми специально уполномоченным на то государственным органом Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. На территории заказников Закон уже не исключает определенных видов деятельности, если они не противоречат целям их создания или не причиняют вред природным комплексам.¹⁰

Следуя общим представлениям о  жесткости режима особо охраняемой природной территории, Земельный  кодекс РФ (ст. 27) установил, что земельные  участки, занятые государственными природными заповедниками и национальными  парками, изъяты из оборота, а земельные  участки, занятые иными особо  охраняемыми природными территориями, лишь ограничены в обороте. Далее, земли  государственных природных заповедников и национальных парков не подлежат приватизации, а приватизация земель иных природных территорий не исключена (ст. 95 Земельного кодекса РФ).

Важность отличий в обороте  земель различных по статусу ООПТ обнаружилась и при рассмотрении судебных споров. На это было обращено внимание и при рассмотрении спора  о передаче части земельного участка  Сочинского национального парка  Сочинскому природному заказнику. В  ходе судебного разбирательства  было подчеркнуто, что при использовании  части территории в качестве охотничьих угодий значительно снижается режим  охраны, что не исключает нанесения  ущерба природным комплексам и объектам растительного и животного мира названного парка и его природной  среде в целом.

Таким образом, земельное законодательство выделяет специальную категорию земель в земельном фонде России — земли особо охраняемых природных территорий (природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения).

2. Организация  кадастрового учета особо охраняемых  территорий в России

2.1 Понятие, цели и сфера действия государственного кадастра

К основным понятия относятся  понятия государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, природно-заповедного фонда, перспектив развития сети данных территорий, природопользователей, планирования социально-экономического развития регионов.

Понятие кадастра установлено  в Постановлении Правительства Российской Федерации от 19 октября 1996 г. N 1249 «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий», принятом в развитие положений статьи 4.¹¹ В соответствии с пунктами 1 и 2 указанного Постановления «государственный кадастр особо охраняемых природных территорий является официальным документом, который содержит регулярно обновляемые сведения обо всех особо охраняемых природных территориях федерального, регионального и местного значения». Данные сведения включают в себя информацию о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности. В частности, в кадастре могут содержаться следующие сведения: название особо охраняемой природной территории; текущий статус; кадастровый номер; категория; профиль; общая площадь; площадь охранной зоны; местоположение ООПТ в структуре административно-территориального деления субъекта Российской Федерации; нормативная правовая основа функционирования ООПТ; границы ООПТ; режим природопользования и зонирование территории; режим природопользования в охранной зоне; юридические (физические) лица, ответственные за обеспечение охраны и функционирование ООПТ; правообладатели земельных участков, входящих в состав особо охраняемой природной территории.

Понятие природно-заповедного  фонда в законодательстве не определено. В статье 58 Федерального закона «Об охране окружающей среды» определен состав природно-заповедного фонда, однако само понятие осталось нераскрытым. В пункте 4 этой же статьи содержится норма, апеллирующая к понятию «земли природно-заповедного фонда», согласно которой запрещается изъятие земель природно-заповедного фонда за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Однако Земельный  кодекс РФ не содержит определения земель природно-заповедного фонда. Вместо этого определения в нем закреплено понятие земель особо охраняемых территорий. К таким землям относятся земли, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

Аналогичная формулировка по содержанию природной значимости охраняемых объектов содержится в  статье 58 Федерального закона «Об охране окружающей среды», где указано, что в природно-заповедный фонд кроме особо охраняемых природных территорий входят иные особо охраняемые территории, природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение. В состав земель особо охраняемых территорий входят кроме земель ООПТ земли природоохранного назначения, рекреационного назначения, историко-культурного назначения, иные особо ценные земли.

Таким образом, по смыслу положений  Земельного кодекса РФ и Федерального закона «Об охране окружающей среды» земли природно-заповедного фонда и земли особо охраняемых территорий являются одним и тем же. Однако понятие природно-заповедного фонда шире понятия земель природно-заповедного фонда или земель особо охраняемых территорий. Так, виды животных и растений, занесенные в Красную книгу РФ и красные книги субъектов РФ, также образуют природно-заповедный фонд, но не всегда они могут быть привязаны к землям особо охраняемых территорий. К примеру, животное, занесенное в Красную книгу, может передвигаться по землям различных категорий.

Исходя из вышесказанного, можно  сделать вывод, что природно-заповедный фонд состоит из особо охраняемых природных территорий, иных особо  охраняемых территорий, расположенных  на землях природоохранного, рекреационного назначения, историко-культурного назначения, иных особо ценных земель, а также  из природных объектов, которые имеют  особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное  и иное ценное значение. Как указывалось  выше, комментируемый Закон призван регулировать отношения только в области особо охраняемых природных территорий. То есть, все остальные территории и объекты, которые составляют природно-заповедный фонд, не могут им регулироваться.