Кадровая политика государственной службы

СОДЕРЖАНИЕ

Введение…………………………………………………………………………...3

Глава 1. Современное состояние института государственной гражданской службы в Российской Федерации………………………………………………..6

1.1. Понятие, принципы и система государственной гражданской службы….6

1.2. Организационно-правовые основы государственной гражданской службы в Московской области – субъекте Российской Федерации…………………...18

Глава 2. Особенности правового регулирования государственно-служебных отношений государственных служащих Московской области……………….27

2.1. Условия поступления  на государственную гражданскую  службу………27

2.2.Аттестация и проведение конкурса на замещение вакантной должности.33

2.3. Основные этапы прохождения  государственной гражданской службы...47

Заключение……………………………………………………………………….62

Библиографический список………….………………………………………….65

Введение

Актуальность курсовой работы определяется тем, что среди целого комплекса мер (организационных, финансовых, правовых), направленных на достижение целей реформирования государственной службы, огромную роль играет ее правовое регулирование. Кроме того, выбор темы предопределен значительными изменениями в законодательстве о государственной службе, которые осуществляются в соответствии с Федеральной программой Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005годы)".

Поскольку в соответствии с принципом федерализма государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации, особую актуальность приобретают вопросы правового регулирования и организации государственной службы на уровне субъектов Российской Федерации.

Формирование законодательства о государственной службе, оптимально сочетающее мировые стандарты нормативного качества с историческими особенностями отечественного опыта, представляет собой необходимый элемент правового обеспечения преобразований, осуществляемых на современном уровне государственного строительства.

Целями реформирования государственной службы являются повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации.

Для того чтобы приступить к преобразованиям в сфере государственной службы Российской Федерации, адаптировать ее к решению актуальных задач государственного управления, была разработана Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005 гг.)". В целях осуществления мероприятий этой программы были приняты: базовый Федеральный закон № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. (ред. от 1 декабря 2007 г.) "О системе государственной службы Российской Федерации", Федеральный закон № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. (ред. от 29 марта 2008 г.) "О государственной гражданской службе Российской Федерации", множество подзаконных, нормативных правовых актов. Значительная работа по разработке и принятию нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию положений федерального законодательства, осуществляется и в субъектах Российской Федерации, в том числе в Московской области.

Однако, несмотря на многие позитивные изменения, прошедшие в стране в последние годы, центральная проблема государственного строительства и реализуемых реформ – создание эффективного государственного управления – в полной мере пока не решена.

В настоящее время вопросы создания современной высокоэффективной государственной службы находятся в центре внимания Президента и Правительства страны. Ведь от решения этой ключевой проблемы во многом зависит, состоится ли экономическое, политическое и социально-культурное формирование России, ее становление как истинно демократического федеративного правового государства.

Цель и задачи курсовой работы – осуществление системного сравнительно-правового анализа института государственной гражданской службы и кадровой политики субъекта Федерации, выявление проблем правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Московской области в условиях проводимой в Российской Федерации реформы государственной службы. В работе предпринята попытка проанализировать и обобщить существующее федеральное законодательство и законодательство Московской области о государственной гражданской службе и наметить пути его дальнейшего совершенствования.

Для достижения поставленной цели курсовой работы были поставлены и решены следующие основные задачи исследования:

- определить место и  роль института государственной  гражданской службы субъекта  Федерации в системе государственной службы России;

- систематизировать нормативные  правовые акты, регулирующие отношения  на государственной гражданской  службе Московской области;

- проанализировать систему  принципов государственной гражданской  службы субъекта Российской Федерации;

-охарактеризовать государственно-служебные отношения, регулируемые на уровне субъектов Федерации: должности государственной гражданской службы Московской области, классные чины и порядок их присвоения, процедуры проведения конкурса и аттестации, оплату труда и систему гарантий государственным гражданским служащим субъекта Российской Федерации и проч;

Объектом исследования курсовой работы выступают административно-правовые (государственно-служебные) отношения, связанные с правовым регулированием и организацией государственной гражданской службы Московской области как механизма эффективного функционирования государственной власти в данном субъекте Федерации.

Предметом исследования курсовой работы являются федеральные нормативные правовые акты и нормативные правовые акты Московской области, регулирующие отношения на государственной гражданской службе.

Структура курсовой работы. Курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы.

Глава 1. Современное состояние института государственной гражданской службы в Российской Федерации

1.1. Понятие, принципы и система государственной гражданской службы

В настоящее время вопросы прохождения гражданами РФ государственной службы регулирует Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации", которым определяются правовые и организационные основы системы государственной службы РФ, в том числе системы управления этой службой.

Государственная служба Российской Федерации – это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, субъектов РФ, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ, а также лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

В современном Российском государстве система государственной службы включает в себя следующие виды:

- государственная гражданская  служба;

- военная служба;

- правоохранительная служба.

Кроме того, исследуя понятие "государственная служба", следует сделать вывод о том, что государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ, а военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

Таким образом, государственная гражданская служба – это вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

Таким образом, различия между государственной гражданской службой РФ или субъекта РФ заключается в осуществляемой российским гражданином трудовой функции в интересах Российской Федерации в целом или отдельного региона. Кроме того, должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ, а должности государственной гражданской службы субъектов РФ – их законами или иными подзаконными нормативно-правовыми актами в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность [18, c.10].

Одним из актуальных теоретических вопросов совершенствования института государственной гражданской службы является проблема систематизации принципов государственной службы в целом и отдельно принципов государственной гражданской службы. Необходимость рассмотрения данной проблемы обусловлена непрерывным изменением в законодательстве как формулировок, так и перечня принципов государственной службы. Нестабильность принципов государственной службы, включаемых в федеральные законы, свидетельствует о нестабильности всей системы законодательства о государственной службе в Российской Федерации. В научных публикациях содержатся разноречивые мнения и позиции авторов относительно состава и формулировок принципов государственной службы.

Одновременно с выбором и обоснованием концепции государственной гражданской службы, которая должна реализовываться на основе соответствия ее целям и задачам рационального и эффективного обеспечения деятельности органов государственной власти, должны быть проработаны и принципы государственной гражданской службы. Формулирование принципов государственной гражданской службы, адекватно отражающих избранную концепцию, является сложной теоретической проблемой. Принципы являются той основой, которая позволяет выстроить в законодательстве систему непротиворечивых норм и положений.

Необходимо различать принципы государственной гражданской службы, предлагаемые наукой государственного, административного и трудового права, и принципы, установленные в законодательстве. Анализ литературных источников и федерального законодательства показывает, что в научных исследованиях и в законодательстве не предложено устойчивых перечня и формулировок принципов государственной гражданской службы. В научных публикациях рассматриваются различные основания для классификации принципов государственной службы.

Перечень основных принципов, исследуемых наукой государственного и административного права в период с 1990 по 2007 г., претерпевает существенные изменения, что не только свидетельствует о неустойчивости концепции государственной службы, реализуемой в этот короткий исторический период, но и о переходном состоянии государственной службы. На идее переходного состояния государственной службы строится правовая концепция реформирования государственной гражданской службы, предложенная А.А. Гришковцом в диссертационном исследовании. При такой постановке необходимо осознанно подходить к выделению и анализу принципов, которые характерны именно для переходного периода [22, c.205].

На начальных этапах реформирования государственной службы в 90-е годы XX века в число принципов государственной службы В.В. Волошина и К.А. Титов наряду с такими принципами, например, как принципы законности, гласности, разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, принципа равного права доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой и другими, относили принцип представительства субъектов Российской Федерации. Включение его в перечень принципов государственной службы отражало практику взаимодействия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в короткий исторический период реального действия положений Федеративного договора в 1992 – 1993 гг.

Примерно такие же характеристики содержит состав принципов, предложенный Д.Н. Бахрахом на основе анализа Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Д.Н. Бахрах сгруппировал принципы, включенные в Закон, представив их в виде следующих обобщенных принципов государственной службы:

- законность;

- демократизм;

- профессионализм;

- социально-правовая защита  служащих.

Ю.Н. Старилов в 1996 г., опираясь на результаты исследований принципов государственного управления, предложил классифицировать принципы государственной службы на конституционные и организационные. К конституционным принципам государственной службы отнесены: принцип законности; принцип приоритета и непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина; принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации; принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную власти; принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой; принцип внепартийности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства.

К организационным принципам государственной службы им были отнесены: принцип подконтрольности и подотчетности государственных служащих; принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе; принцип профессионализма и компетентности государственных служащих; принцип гласности в осуществлении государственной службы; принцип ответственности государственных служащих за исполнение своих обязанностей; принцип стабильности государственной службы, принцип социальной защищенности, принцип запрета государственному служащему участвовать в забастовке. Организационные принципы государственной службы проф. Ю.Н. Старилов разделяет на две группы: принципы собственно организации государственной службы и принципы функционирования государственной службы. Им также отмечается возможность классификации принципов государственной службы по другому основанию – в зависимости от места, занимаемого в структуре правового института государственной службы. По этому основанию выделяются отраслевые и конкретно-институциональные принципы. Ю.Н. Старилов подчеркивает особую значимость следующих принципов профессиональной государственной службы: принцип верности государственного служащего органу, в котором он занимает государственную должность; принцип пожизненного назначения государственного служащего; принцип прекращения государственно-правового отношения только в порядке и по основаниям, установленным законом; принцип обязательного денежного содержания и обеспечения государственных служащих за счет государства; принцип призвания к службе и учета результатов служебной деятельности; принцип политического нейтралитета; принцип свободы политических взглядов (убеждений) служащих и их права на объединения в союзы и организации; принцип обязательного учреждения (создания) государственными служащими особого органа – представительства государственных служащих.

Анализируя структуру принципов и их перечень, предложенные Ю.Н. Стариловым, можно сделать вывод о том, что основанием для классификации принципов в данном случае является наличие соответствующих положений в Конституции Российской Федерации. Те принципы, которые содержатся в Основном Законе, относятся к конституционным, остальные – к категории прочих и названы организационно-функциональными. Эти принципы, по мнению автора проф. Ю.Н. Старилова, содержатся в федеральном законодательстве, специальных законодательных, иных нормативных правовых актах о государственной службе и определяют специфические отношения государственно-служебного характера.

В системе принципов, предлагаемых исследователями, некоторые имеют не только двойное название, но, в свою очередь, и внутреннюю структуру. Так, принцип законности Ю.Н. Стариловым именуются как принцип "верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими обязанностей и обеспечении их прав", а принцип подконтрольности и подотчетности государственных служащих – принципом обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации. Анализируя принцип законности, Ю.Н. Старилов проводит конкретизацию этого принципа, выделяя в его структуре следующие принципы: принцип верности государственных служащих государству при осуществлении ими служебных обязанностей; принцип доверия к государственным служащим со стороны государства и граждан; принцип соразмерности в государственном управлении.

Характеризуя принцип профессионализма и компетентности государственных служащих, Ю.Н. Старилов считает, что под компетентностью государственных служащих понимается знание ими дела, наличие необходимого профессионального образования, качественное выполнение ими различных обязанностей, наличие пользы и качества выполняемой ими работы. Одновременно им делается спорный вывод о том, что "понятие компетентность государственных служащих" является производным от понятия "компетенция" государственного органа.

Не рассматривая подробно характеристики предлагаемых принципов государственной службы, отметим, что авторы иногда вкладывают сходное понимание в принципы, имеющие разное название. Раскрывая содержание принципа служебной защищенности государственных служащих, Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский приводят примерно те же характеристики, которые используются Ю.Н. Стариловым для принципа социальной защищенности государственных гражданских служащих.

Авторами выделяются и некоторые другие принципы государственной службы. В частности, рассматривая состояние и перспективы развития законодательства о государственной службе в 1998 г., исследователи не только приходят к выводу о том, что нормативное правовое регулирование института государственной службы отражает состояние поиска новой концепции организации государственной службы в Российской Федерации, но и полагают, что в нем не реализован базовый принцип организации государственной службы – принцип служения государству.

Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский обращают внимание на необходимость включения в законодательство таких принципов государственной службы, как принцип приоритета профессиональных качеств, принцип статусного разделения политических и "карьерных" административных должностей, принцип прозрачности государственной службы; принцип этичности поведения государственных служащих. Они полагают, что принцип приоритета профессиональных качеств должен являться главным принципом государственной службы.

В некоторых современных исследованиях под принципами государственной гражданской службы понимаются не принципы, определяющие внешний статус этого института по отношению к другим конституционно-правовым институтам, а принципы частных институтов государственной службы. К таковым относят, например, принцип обеспечения государственным служащим общепризнанных социально-трудовых прав и свобод, принципы кадровой политики, принципы служебного поведения государственных гражданских служащих [19, c.112].

Существенное значение для развития государственной гражданской службы имеет правильное формулирование и закрепление в федеральных законах принципов государственной службы и государственной гражданской службы. В статье 5 Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" были закреплены 12 принципов, содержание которых включено Ю.Н. Стариловым в состав конституционных и организационно-правовых принципов государственной службы.

Большинство из этих принципов были подвергнуты анализу исследователями и не встретили особого у них возражения. В то же время в принятых Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" часть из указанных принципов была исключена, а некоторые претерпели существенные редакционные изменения по сравнению с принципами, содержащимися в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Очевидно, что изменение состава федеральных законов, регулирующих государственно-служебные отношения в Российской Федерации, должно было привести и к изменению перечня и наименования принципов, содержащихся в базовом Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ и федеральных законах о видах государственной службы. При этом, если следовать логике иерархии федеральных законов, в Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" должны были быть включены системообразующие принципы, которые в равной степени должны распространяться на федеральное законодательство о видах государственной службы. Сравнение перечней и наименований принципов, содержащихся в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ, в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и Федеральном законе от 5 декабря 2005 г. N 154-ФЗ "О государственной службе российского казачества", показывает, что формирование состава принципов государственной службы проведено довольно хаотично и не всегда подчиняется этой логике.

Так, например, к числу основных принципов, включенных в статью 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ, отнесен принцип федерализма. Законодатель интерпретировал его содержание как принципа, который должен обеспечивать единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Наличие в Конституции Российской Федерации статей, определяющих сферы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, является одной из существенных характеристик принципа федерализма. В то же время принцип федерализма характеризуется не только этим установлением, но и наличием в Конституции Российской Федерации положения о том, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ч. 2 ст. 11). Применительно к институту государственной гражданской службы именно наличие органов государственной власти субъектов Российской Федерации предопределяет и необходимость существования государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Поэтому в качестве собственно принципов государственной службы в Федеральном законе необходимо закрепить принцип единства системы государственной службы. А его содержание раскрыть с учетом конституционного положения о том, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77).

В статье 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ дословно воспроизведено положение ч. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации о праве равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе. Представляется, что этот принцип должен быть указан не только в качестве первого принципа государственной службы, но его формулировка в Федеральном законе должна учитывать и другое положение Конституции Российской Федерации о гарантиях равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ч. 2 ст. 19). Поэтому более предпочтительной является формулировка этого принципа, которая содержалась в п. 5 ст. 5 Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" о равном доступе граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Представляется также обоснованным дополнение в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (ст. 4) указанного принципа требованием владения государственным языком Российской Федерации [6, c.10].

Конституционные положения ст. 18 о непосредственном действии прав и свобод человека, об определении смысла, содержания и применения законов, об определении смысла и содержания деятельности законодательной, исполнительной власти, местного самоуправления и об обеспечении их правосудием, а также положения ч. 1 ст. 17 о том, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, воспроизведены в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ в усеченном виде. Они содержатся в названии принципа "приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственном действии, обязательности их признания, соблюдения и защиты". Сравнение с конституционными положениями показывает, насколько неопределенной является формулировка этого принципа в Федеральном законе, не говоря уже о необходимости детального раскрытия его содержания применительно к законодательству о государственной службе. Наличие в редакции этого принципа в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" слов "об обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина" (п. 2 ст. 5) делало не только определенным этот принцип, но и достаточно четко устанавливало его направленность. Это тем более важно, что в качестве нового принципа в перечне принципов в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" присутствует и такой, как "открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих", а в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" – "взаимодействие с общественными объединениями и гражданами" [1, c.15].

Сравнение формулировок и состава принципов позволяет высказать предложение о нецелесообразности дословного воспроизведения в федеральных законах тех принципов, которые содержатся в Конституции Российской Федерации без их конкретизации применительно к отраслям законодательства. В федеральных отраслевых законах необходимо формулировать принципы, которые должны отражать "преломление" конституционных принципов применительно к особенностям нормативного регулирования общественных отношений, являющихся объектом той или иной отрасли законодательства.

Приведенный анализ содержания некоторых принципов свидетельствует о необходимости их систематизации и классификации. В теории государства и права предложено деление принципов на общеправовые, межотраслевые и отраслевые. В дополнение к ним выделяются также и внутриотраслевые принципы (принципы институтов права). Опираясь на классификацию, разработанную в теории государства и права, принципы государственной службы целесообразно разделить на три группы. К первой группе должны быть отнесены общеправовые принципы, многие из которых содержатся в Конституции Российской Федерации. Во вторую группу должны входить собственно отраслевые – принципы государственной службы. В третью – принципы видов государственной службы.

1.2. Организационно-правовые основы государственной гражданской службы в Московской области – субъекте Российской Федерации

Изучение правовых основ государственной гражданской службы Московской области как субъекта Российской Федерации целесообразнее начать с анализа ряда теоретических понятий: "правовое регулирование", "механизм правового регулирования", "источник права". Далее, следует определиться с отраслевой принадлежностью норм, регламентирующих отношения на государственной гражданской службе, и затем осуществить собственно сравнительно-правовой анализ нормативных актов, регулирующих государственно-служебные отношения.

В советский период государственная служба практически не регламентировалась нормами права. По правовому положению государственные служащие ничем не отличались от других категорий граждан. Господствовала трудовая теория государственной службы. Считалось, что норм Кодекса законов о труде достаточно для ее упорядочения.

Опыт зарубежных стран, а также отечественная практика свидетельствуют, что развитие государственной службы как правового института может быть эффективным лишь в том случае, если оно осуществляется на основе соответствующих механизмов и методов правового регулирования.